●徐彬又

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部管理、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、規(guī)范財政經(jīng)濟(jì)秩序、建設(shè)廉潔高效人民滿意的服務(wù)型政府。為切實加強和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，2012年財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起正式實施。為全面有效推進(jìn)內(nèi)控規(guī)范的實施，本文在分析目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范對加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行初步思考。

一、對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的認(rèn)識

（一）工作要求

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》結(jié)合我國行政事業(yè)單位的實際情況并充分運用內(nèi)部控制的基本原理，瞄準(zhǔn)單位在預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、項目管理以及合同管理等經(jīng)濟(jì)活動中的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，通過建立健全制度和實施管控措施，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險的防范和管控。一是要求重點從單位層面以及業(yè)務(wù)層面實施有效控制。二是要求建立制衡機制，實現(xiàn)各項管理活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡以及各項經(jīng)濟(jì)活動的審批、實施、監(jiān)管、財務(wù)等崗位相互分離。三是要求管控關(guān)口前移，對經(jīng)濟(jì)活動的各類風(fēng)險強化管控措施，在事前注重預(yù)防防范，在事中注重過程控制，在事后注重監(jiān)督糾正。四是要求借助信息系統(tǒng)加強內(nèi)部控制。

（二）組織實施

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)進(jìn)行了明確，要求行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對建立內(nèi)控體系、實施管控措施和加強監(jiān)督考核負(fù)總責(zé)，根據(jù)內(nèi)控規(guī)范，堅持整體與局部、宏觀與微觀相結(jié)合，組織從單位層面和業(yè)務(wù)層面全面梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動，系統(tǒng)分析業(yè)務(wù)流程的內(nèi)外部風(fēng)險，識別出需要加強控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定有效的風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上建立健全系統(tǒng)清晰、執(zhí)行嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制制度并督促全體干部職工認(rèn)真執(zhí)行。

二、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)

（一）內(nèi)部控制意識不夠濃厚

單位內(nèi)部濃厚的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制制度建立健全和有效實施的思想基礎(chǔ)。從目前的情況看，仍有相當(dāng)比例行政事業(yè)單位的管理層缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制意識淡薄，重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，甚至缺乏對內(nèi)部控制的基本認(rèn)知，對其作用的重要性存在誤解。受此影響，不少行政事業(yè)單位干部職工缺乏對內(nèi)部控制的全面了解和正確認(rèn)識，對崗位責(zé)任約束的意識較為淡薄，沒有機會或者沒有積極性參與對本單位具有重大影響的經(jīng)濟(jì)事項的決策和實施，不能很好地在控制和監(jiān)督方面發(fā)揮作用，更不用說全員參與、全面控制。

（二）內(nèi)部控制制度不夠完善

內(nèi)部控制制度完善與否直接決定著內(nèi)部控制措施的執(zhí)行效果以及內(nèi)控目標(biāo)能否實現(xiàn)。目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計還不夠科學(xué)和嚴(yán)密，沒有能夠結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點以及現(xiàn)實管理需要形成一套全面規(guī)范系統(tǒng)、執(zhí)行嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制制度，比如，有的單位直接以實際工作經(jīng)驗代替內(nèi)部控制制度，沒有形成以制度管人、以制度辦事、以制度控物的內(nèi)部控制制度體系；有的單位混淆預(yù)算管理、財務(wù)會計和內(nèi)部控制的概念，簡單地認(rèn)為擁有部門預(yù)算管理或財務(wù)會計核算就等于執(zhí)行了內(nèi)部控制，沒有制定出針對單位整體業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險點進(jìn)行管控的內(nèi)控制度; 有的單位內(nèi)部控制設(shè)計沒有體現(xiàn)制衡的原則，比如，沒有建立和實施明確的不相容崗位分離制度。同時，信息技術(shù)控制缺乏，一些單位沒有根據(jù)單位的實際建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程沒能實現(xiàn)高效地嵌入到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的管理中，沒能做到借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)并通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)自動管理、減少操縱風(fēng)險以及加強內(nèi)部溝通。

（三）財務(wù)管理工作不夠規(guī)范

健全的財務(wù)管理制度、規(guī)范的財務(wù)管理行為，是加強內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的有效途徑。目前，一些行政事業(yè)單位的財務(wù)管理制度存在不科學(xué)、不完善的問題。一是財務(wù)管理制度不完善。缺乏一套高效的、切實可行的內(nèi)部財務(wù)管理制度和辦法，會計人員機構(gòu)設(shè)置不合理，會計基礎(chǔ)工作較為薄弱，會計賬務(wù)處理不夠規(guī)范。二是預(yù)算控制不嚴(yán)格。預(yù)算編制比較粗糙、不夠細(xì)化，缺乏細(xì)節(jié)處理方案；預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整過于頻繁，預(yù)算約束力不強。三是財務(wù)收支管理欠規(guī)范。財政支出控制執(zhí)行上，私自改變專項資金用途，不嚴(yán)格審核支出用途和標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)列支行政管理費用等。四是固定資產(chǎn)管理不到位。一些行政事業(yè)單位只重視固定資產(chǎn)的購置問題，在采購固定資產(chǎn)后對固定資產(chǎn)缺少管理，家底不清楚，對固定資產(chǎn)的核算不夠準(zhǔn)確，盤查、盤點等程序錯亂無章，沒有將固定資產(chǎn)管理的責(zé)任和義務(wù)落實到具體個人身上，對報廢的固定資產(chǎn)沒有做好報批等手續(xù)，等等。

（四）監(jiān)督考核機制不夠有力

有力的內(nèi)外部監(jiān)督以及激勵約束機制，是促進(jìn)單位內(nèi)部控制制度順利執(zhí)行的重要手段。但目前，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督考核機制不夠健全。從內(nèi)部監(jiān)督看，單位內(nèi)部審計部門是單位內(nèi)部控制的自我監(jiān)督和評價部門，但是一些行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)權(quán)威性和獨立性不夠，對單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不多，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題推進(jìn)整改落實力度不夠，導(dǎo)致其未能在對單位內(nèi)部控制的有效性及提出改進(jìn)建議等方面起到“免疫系統(tǒng)”的作用。從外部監(jiān)督看，財政部門作為行政事業(yè)單位財務(wù)工作的主管部門，審計部門作為行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)督部門，在實際監(jiān)督檢查工作中，主要側(cè)重于監(jiān)督單位是否合法合規(guī)合理使用財政資金，較少對單位內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制度體系的完善缺乏外部推動力和約束機制。從激勵約束機制看，一些行政事業(yè)單位沒有建立健全內(nèi)部控制制度與考核相掛鉤的機制，出現(xiàn)重制度建設(shè)、輕考核落實的問題，直接影響到內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）增強內(nèi)部控制意識

1、強化組織領(lǐng)導(dǎo)。強化單位負(fù)責(zé)人的風(fēng)險防范意識和內(nèi)部控制理念，加強單位負(fù)責(zé)人對建立健全和有效實施內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過單位負(fù)責(zé)人以身作則、積極推動、帶頭執(zhí)行，確保內(nèi)部控制管理各項工作順利推進(jìn)。

2、強化宣傳培訓(xùn)。加大對內(nèi)控建設(shè)必要性和重要性的宣傳引導(dǎo)力度，讓加強內(nèi)部控制成為單位內(nèi)部每一個干部職工的共識和自覺行動，在單位內(nèi)部形成注重風(fēng)險防范、強化內(nèi)部控制的良好輿論氛圍和環(huán)境。同時，圍繞內(nèi)部控制實務(wù)操作開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使單位每一個干部職工都能明白內(nèi)部控制制度的具體規(guī)定以及自己的工作職責(zé)，為制度實施奠定良好的基礎(chǔ)。

3、強化全員參與。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個涉及單位各項經(jīng)濟(jì)活動和各部門、各崗位的復(fù)雜體系，必須改變過去認(rèn)為內(nèi)部控制是對普通干部職工的控制、普通干部職工把自己當(dāng)成管理的局外人的思維和做法，加強各部門崗位的協(xié)調(diào)配合，實行全員參與，發(fā)揮好每一個干部職工的聰明才智和工作熱情，形成實施內(nèi)部控制的聯(lián)動機制。

（二）完善內(nèi)控制度建設(shè)

1、開展風(fēng)險評估。行政事業(yè)單位應(yīng)在全面梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，遵循新規(guī)范要求系統(tǒng)分析評估業(yè)務(wù)活動所面臨的各類外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險，這是建立健全和有效實施內(nèi)部控制的前提。風(fēng)險評估應(yīng)該從單位層面風(fēng)險和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險來開展，其中，單位層面的風(fēng)險評估主要圍繞組織機構(gòu)、工作機制、崗位管理和信息系統(tǒng)等方面，重點評估建立內(nèi)部控制組織架構(gòu)情況、建立內(nèi)部控制工作機制情況、單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位人員管理情況、財務(wù)信息編報情況以及信息技術(shù)運用情況等；業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估主要圍繞預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動，重點評估實際工作中的相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限是否明確、各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的業(yè)務(wù)流程是否合理清晰、對重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵人員的控制措施是否落實到位等等。在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上運用定性和定量的方法進(jìn)一步分析應(yīng)該考慮的風(fēng)險、風(fēng)險發(fā)生的可能性、引發(fā)風(fēng)險的因素、這些風(fēng)險可能引起的后果以及嚴(yán)重程度，從而為制定風(fēng)險應(yīng)對策略、加強管控措施提供依據(jù)。

2、加強管控措施。在確定內(nèi)部控制的風(fēng)險之后，應(yīng)采取不相容崗位分離、授權(quán)審批、財產(chǎn)保護(hù)、預(yù)算控制、運營分析、績效控制等一系列管控措施來降低或規(guī)避風(fēng)險，比如，對各類重大事項堅持民主集中制、開展科學(xué)論證、實行集體決策機制，建立健全和強化執(zhí)行分級授權(quán)審批制度，實行管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力分離，等等，確保內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。在建立健全和推進(jìn)實施內(nèi)部控制過程中，必須講究適應(yīng)性原則和成本效益原則，使單位內(nèi)部控制與管理實際和風(fēng)險水平等相適應(yīng)，重點關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項和高風(fēng)險領(lǐng)域，并隨著實際情況的變化及時完善，切忌一味地、片面地在權(quán)力分配、業(yè)務(wù)流程和管控措施上過度控制，以至影響到單位的運行效率并增加單位運行成本。

3、健全信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位在建立健全內(nèi)部控制過程中，充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部控制程序化、規(guī)范化、自動化，并通過提前設(shè)置預(yù)警規(guī)則對風(fēng)險進(jìn)行自動預(yù)警，有利于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。同時，建立信息系統(tǒng)，也有助于促進(jìn)單位內(nèi)部不同部門之間以及與社會公眾間的互動和交流，極大地降低信息溝通的成本和提高信息溝通的效率。因此，應(yīng)當(dāng)重視信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的作用，根據(jù)內(nèi)部控制要求，結(jié)合組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)能力等實際因素，制定信息系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，加強信息系統(tǒng)開發(fā)、運行和維護(hù)管理，從而達(dá)到優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提高管理效率、加強內(nèi)部控制的目的。

（三）加強財務(wù)管理控制

各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《會計法》、行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則和會計制度以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等財經(jīng)法律法規(guī)，結(jié)合單位內(nèi)部管理實際情況，建立健全切實可行、便于操作的內(nèi)部財務(wù)會計管理制度，明確會計工作相關(guān)人員的職責(zé)和權(quán)限，建立健全會計人員崗位責(zé)任制度、內(nèi)部制衡制度和財務(wù)核算管理制度，通過加強財務(wù)管理，以此帶動和推進(jìn)單位內(nèi)部控制加強。加強資產(chǎn)管理控制，對現(xiàn)金和銀行存款等貨幣資產(chǎn)定期進(jìn)行賬實核對，嚴(yán)格實物資產(chǎn)配置、使用、出租出借以及處置等環(huán)節(jié)的管理，建立固定資產(chǎn)臺賬，定期進(jìn)行盤點清查等。

（四）健全內(nèi)控監(jiān)督機制

1、完善內(nèi)部監(jiān)督制度。充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的職能作用，提高內(nèi)部審計部門的層次，強化其獨立性和權(quán)威性，確保內(nèi)部審計的公平公正。通過定期或不定期開展審計和監(jiān)督，全面客觀評價內(nèi)部控制的有效性以及執(zhí)行情況，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題或偏差及時糾正并提出改正建議，對整改決定及意見及時跟蹤落實，促使單位內(nèi)部的各項管理水平不斷得到提高。

2、完善外部監(jiān)督制度。強化財政、審計等部門對各單位內(nèi)部控制的監(jiān)督，既要檢查財政資金使用情況，又要把各單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及內(nèi)部控制的執(zhí)行情況作為一項重點檢查內(nèi)容，切實發(fā)揮好單位內(nèi)部控制制度對合法合規(guī)合理使用財政資金的基礎(chǔ)保障性作用。同時，建立必要的信息披露制度，推進(jìn)政府信息公開和預(yù)算信息公開工作，接受社會公眾監(jiān)督和約束。

3、完善責(zé)任追究制度。對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，各單位在進(jìn)行改正和改善單位內(nèi)部控制制度的同時，應(yīng)建立健全內(nèi)部控制考評體系，客觀公正地對單位內(nèi)部控制制度落實情況進(jìn)行考核評價，采取獎勵或懲罰措施，對執(zhí)行內(nèi)部控制制度成效顯著的單位和人員給予表彰，對造成不良影響或后果的事件、行為進(jìn)行責(zé)任追究，讓內(nèi)部控制制度全面有效落實到位。■