楊建云

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，鄭州 450015)

0 引言

從1998年12月24日通過的分區(qū)規(guī)劃控制建設(shè)用地區(qū)和耕地保護(hù)區(qū)的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，到2004年8月28日提出非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格遵守“占補(bǔ)平衡”原則的《中華人民共和國土地管理法》修訂案，再到2008年6月27日國土資源部發(fā)布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法，最后到2011年9月28日明確可以探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點的《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》，中國的土地管理制度經(jīng)歷了一個不斷探索、不斷改進(jìn)的過程。人地掛鉤政策與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相比指標(biāo)明確化，盡管后者掛鉤的基礎(chǔ)也是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，但拆舊和建新區(qū)的規(guī)模無明確指標(biāo)衡量，這一點上人地掛鉤政策有所進(jìn)步。

關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究主要集中在以下3個角度。第一，總結(jié)、歸納城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的模式[1-4]，如張海鵬分析了天津“宅基地?fù)Q房”、重慶 “地票交易”以及新鄉(xiāng)“農(nóng)村社區(qū)”3種模式的具體實施過程中的異同，得出我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的關(guān)鍵在于要實現(xiàn)各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡，尤其要保護(hù)好騰地農(nóng)戶利益[5]。第二，討論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施過程中出現(xiàn)的問題及解決方案[6-7]，如王婧等系統(tǒng)分析了蘇、津、魯、渝4個省份的萬頃良田建設(shè)工程、天津市的宅基地?fù)Q房、山東省的農(nóng)村社區(qū)化、重慶市的地票交易市場在實際操作過程中出現(xiàn)的問題、問題的根源及問題演進(jìn)及趨勢[8]。易小燕等以山東和天津大梁鎮(zhèn)為案例分析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策實施過程中的主要問題，并就政策提出了相關(guān)建議[9]。第三，計算具體區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力[10]。由于數(shù)據(jù)資料較難獲得，這一類型研究較少，計算區(qū)域也主要集中在國家的一些大型的重點試驗區(qū)域，如袁敏等以重慶市北碚區(qū)為例綜合測算其掛鉤潛力[11]。

人地掛鉤政策目前學(xué)術(shù)界研究很少。僅有的一些文獻(xiàn)也只是討論了人地掛鉤政策的內(nèi)涵及短期內(nèi)可能的操作模式[12]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策首批選取天津、江蘇、山東、湖北、四川為試點，然后再逐漸推開。如今人地掛鉤政策在河南先行先試，原因有哪些？由此帶來的拆舊復(fù)墾的任務(wù)量有多少？難度有多大？這些都是理論界和政府會關(guān)心的問題。

1 研究思路和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究思路

河南作為中國糧食大省，擔(dān)負(fù)著國家糧食安全的重任。但河南省人地矛盾尖銳，耕地后備資源不足，且“兩棲人口”數(shù)量大，農(nóng)村房屋空置、閑置率高。人地掛鉤政策以建設(shè)用地指標(biāo)隨人移動的理念，通過城市建設(shè)用地增加、村鎮(zhèn)用地的拆舊復(fù)墾和工礦用地的合理規(guī)劃實現(xiàn)工業(yè)化、城市化加速過程中的耕地資源有效保護(hù)。人地掛鉤政策實施的任務(wù)量可以通過各地市一定時期內(nèi)的土地整治復(fù)墾耕地數(shù)量來體現(xiàn)。

具體而言，各地市的土地整治復(fù)墾任務(wù)量可以通過總體規(guī)劃中規(guī)劃期城鎮(zhèn)化率和人口數(shù)量和基期城鎮(zhèn)化率和人口數(shù)量來測算每個地市的城鎮(zhèn)人口增加量，再按照人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模測算城鎮(zhèn)增加人口需要匹配的建設(shè)用地也即整治復(fù)墾任務(wù)量，公式為：

S=(Pf×uf-Pn×un)×A。

(1)

式中：S為規(guī)劃期內(nèi)的土地整治復(fù)墾任務(wù)量；Pf為規(guī)劃期人口數(shù)量；Pn為基期人口數(shù)量；uf為規(guī)劃期城鎮(zhèn)化率；un為基期的城鎮(zhèn)化率；A為規(guī)劃期人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

河南省各地市人口、土地資源稟賦不同，土地整治復(fù)墾數(shù)量無法衡量出“人地掛鉤”政策實施的相對難度，土地整治復(fù)墾比例這一指標(biāo)可以在一定程度上測算單位非耕地資源中需要整治出的耕地數(shù)量，在一定程度上能體現(xiàn)出人地掛鉤政策實施的難度，公式為：

s=S/(N-C) 。

(2)

式中：s為土地整治復(fù)墾比例；N為基期土地面積；C為基期耕地面積。

通過分析河南省實施人地掛鉤政策實施的緊迫性、有利時機(jī)、前提條件以及測算河南省各地市需要完成土地整治復(fù)墾數(shù)量和相對比例來探討河南省推行上述政策的基礎(chǔ)，預(yù)測上述政策的實施需要完成的工作量以及實施難度，為糧食大省提供一個不犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能保護(hù)耕地和保證國家糧食安全的良好示范。

1.2 數(shù)據(jù)來源

基期為2010年，規(guī)劃期為2020年。規(guī)劃期人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率通過各地市的總體規(guī)劃獲得；現(xiàn)期人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率、土地面積、耕地面積源自于《河南統(tǒng)計年鑒(2011)》[13]。規(guī)劃期人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)參照《城市用地分類及規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137—2011)》[14]，結(jié)合河南省各地市2006—2020年土地利用總體規(guī)劃中2005年人均城市建設(shè)用地數(shù)量及2010年人口數(shù)量，將其分為95 m2/人，105 m2/人兩檔，鄭州、洛陽、商丘、開封、濮陽、許昌、鶴壁人均城市建設(shè)用地95 m2；安陽、信陽、南陽、新鄉(xiāng)、平頂山、周口、漯河、濟(jì)源、三門峽、駐馬店、焦作人均城市建設(shè)用地105 m2。

2 人地掛鉤政策實施的基礎(chǔ)

2.1 人地掛鉤政策實施的緊迫性

2.1.1工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速使建設(shè)用地需求增加。河南省城鎮(zhèn)人口比重在1978—1987年從13.63%增加至15.12%；1988—1997年從15.26%增至19.59%；1998—2012年從20.79%增至42.43%；第三階段城鎮(zhèn)人口比重增長速度明顯加快。河南省第二產(chǎn)業(yè)增加值比重經(jīng)歷了若干個小的反復(fù)過程，1978—1987年從42.6%降至37.8%，有其特殊的背景；1988—1997年從40.0%增至46.1%；1998—2012年從45.0%增至57.10%；總體趨勢是第二產(chǎn)業(yè)增加值比重上升，并且第三階段上升明顯加快。第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重經(jīng)歷了一個從1978年的10.55%增至1997年的20.98%，后又隨著亞洲金融危機(jī)降至17.53%，2012年增至30.52%，總體看也是后期的增長速度更快。隨著河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，建設(shè)用地的需求也相應(yīng)加速，如不加控制可能導(dǎo)致耕地面積大幅度減少，國家的糧食安全受到影響。

2.1.2農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地超標(biāo)。2009年河南省耕地面積為808.13 萬hm2，占土地總面積的48.8%。耕地面積所占比例為全國最高的省份之一；人均耕地0.086 hm2，低于全國平均水平。盡管耕地十分缺乏，河南省農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻嚴(yán)重超標(biāo)，總體原因如下：首先，農(nóng)村現(xiàn)有的家庭結(jié)構(gòu)多為核心家庭，未婚青年結(jié)婚要有新房，已經(jīng)成為時下結(jié)婚的前提條件，一戶一宅在推行中遇到阻力。其次，即使不受結(jié)婚的影響，在城鄉(xiāng)二元住房制度下，外出務(wù)工農(nóng)民積攢資金的主要去向也是建新房，與拆舊房建新房的成本相比，建新不拆舊即使短期內(nèi)得不到合法的宅基地證照，未來繳納罰款使宅基地合法化成本也不一定比現(xiàn)在高，同時也保留了老宅，滿足了花錢置辦產(chǎn)業(yè)的心理。上述新宅選址大多圍繞鄉(xiāng)村道路，已達(dá)到出行方便目的，并且大都貪求寬敞，目前，河南省各地市農(nóng)村居民點人均用地都超過國家的最大標(biāo)準(zhǔn)150 m2/人，駐馬店、濟(jì)源、南陽甚至超過200 m2/人。這就迫切要求對農(nóng)村居民點進(jìn)行規(guī)劃、整治復(fù)墾，平衡工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速建設(shè)用地對耕地的侵占。

2.1.3進(jìn)一步土地整理難度加大。河南省2004年曾經(jīng)施行過三項整治工作，即整治空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地。三項整治也確實在維持耕地增減平衡中發(fā)揮了重大作用。但隨著土地整治復(fù)墾的深入，由于其利益機(jī)制未理順，整治復(fù)墾的難度加大。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十八條：“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定土地整理方案，并組織實施。土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。土地整理所需費用，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者共同承擔(dān)?！逼鸪鯊?fù)墾主要針對未利用土地，成本低。在國家的政策主導(dǎo)下土地整治、復(fù)墾順利進(jìn)行。但隨著土地整治的深入進(jìn)行，成本低的土地發(fā)掘、挖潛殆盡時，對于建設(shè)用地的復(fù)墾勢必要拆除地上建筑物、構(gòu)筑物，這些需要耗費大量的人力、物力，成本極高。另外，大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財力有限，土地復(fù)墾為耕地后恢復(fù)土壤肥力也需要一定的時間，短期內(nèi)回報率低、不確定性強(qiáng)，所以，耕地使用者對于復(fù)墾的收益預(yù)期不高，土地整治、復(fù)墾就失去了動力。

2.2 人地掛鉤政策實施的有利時機(jī)

2.2.1“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”制度的成功案例可作為參考。國內(nèi)理順土地整治復(fù)墾利益機(jī)制的案例主要體現(xiàn)在以下幾個“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”地方試驗上，比如成都的“拆院并院”改革試驗，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗，天津的“宅基地?fù)Q房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗[15]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，資源會逐漸向城鎮(zhèn)流動，作為最基本的生產(chǎn)要素的勞動力從20世紀(jì)80年代后出現(xiàn)大規(guī)模的流向城市，追求高的回報。土地這一生產(chǎn)要素也有客觀的流動需求，隨著城市建設(shè)用地與耕地的回報差距的拉大，在利益的驅(qū)動下耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的需求更高，畢竟糧食安全這一命題是具有公共產(chǎn)品屬性。西方部分發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)耕地而使用“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”制度取得了很好的成效，我國部分地區(qū)試驗也為河南省提供了可以借鑒經(jīng)驗，具體到河南省，不同區(qū)域，可以學(xué)習(xí)或者說仿效不同的模式，這需要有一個摸索的過程。

2.2.2農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移重點轉(zhuǎn)至省內(nèi)。無論是哪種“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”地方試驗，目前看都沒有跨越省域范圍，一旦跨出省界很多政策無法對接。河南省探索實施人地掛鉤政策，也就要求勞動力的轉(zhuǎn)移是以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為重點的。作為全國人口大省，河南省每年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)一直是全國第一位。資料顯示，河南省勞動力轉(zhuǎn)移也就是從2008年起開始出現(xiàn)拐點，2010年以前，河南省農(nóng)村勞動力省外轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)一直多于省內(nèi)轉(zhuǎn)移人數(shù)，據(jù)河南省農(nóng)調(diào)隊統(tǒng)計，2010年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量為2 363萬人，省內(nèi)轉(zhuǎn)移1 142萬人，占48.33%，同比增加123萬人，增幅達(dá)到12.07%，；省外輸出1 215萬人，占51.42%；境外就業(yè)6萬人，占0.25%。2011年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計達(dá)2 455萬人，其中，省內(nèi)轉(zhuǎn)移達(dá)到1 360萬人，超過省外就業(yè)人數(shù)265萬人。2012年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計2 570萬人，省內(nèi)累計實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)1 451萬人，省外輸出1 119萬人，2012年新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)105萬人，其中，80%以上在省內(nèi)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，按此計算，2012年河南從第一產(chǎn)業(yè)每轉(zhuǎn)移出來100個農(nóng)民，就有56人在本省實現(xiàn)了就業(yè)，較2011年提高1個百分點[16]。河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移重點轉(zhuǎn)至省內(nèi)為河南省探索“人地掛鉤”政策提供了良好的條件。

總體而言，中央向河南省提出“人地掛鉤”政策建議是有其理論基礎(chǔ)的，河南省也應(yīng)抓住這次機(jī)遇，以此政策為契機(jī)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起到良好的示范作用。

3 人地掛鉤政策實施的任務(wù)量及難度

人地掛鉤政策在河南省推行實施初步具備了一定的基礎(chǔ)，如果以2010年為基期，2020年為規(guī)劃期，各地市的城鎮(zhèn)化水平、人口數(shù)量基本遵循其總體規(guī)劃發(fā)展，應(yīng)該完成多少整治復(fù)墾工作任務(wù)，完成這些任務(wù)的難度如何通過以下指標(biāo)計算完成。

3.1 人地掛鉤政策實施的任務(wù)量

根據(jù)公式(1)，計算河南省各地市基期到規(guī)劃期需要完成的土地整治復(fù)墾任務(wù)量(表1)。河南省2010—2020年土地整治復(fù)墾任務(wù)合計2 758.8 km2，相當(dāng)于2008年耕地總量的38%，任務(wù)過重。減輕負(fù)擔(dān)的方法就是適當(dāng)調(diào)整人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是對于人口數(shù)量大、城鎮(zhèn)化水平高的地市，比如鄭州、洛陽，只要高于國家的最低標(biāo)準(zhǔn)65 m2就可，這也為河南省各地市調(diào)整土地利用規(guī)劃提供了一定依據(jù)。

表1 河南省2010—2020年拆舊復(fù)墾任務(wù)基礎(chǔ)資料及結(jié)果

從表1可以看出周口、鄭州的土地整治復(fù)墾任務(wù)量最大，其次是商丘、南陽和駐馬店三市。鄭州土地整治復(fù)墾任務(wù)量大與鄭州是河南省省會、城鎮(zhèn)化速度最快有關(guān)。城鎮(zhèn)化速度快，必然要求整治復(fù)墾工作量大以保證建設(shè)用地的增減平衡。周口、商丘、駐馬店這三市人口較多，基期城鎮(zhèn)化水平低，而在總體規(guī)劃中卻規(guī)劃城鎮(zhèn)化率達(dá)到全省的平均水平，要求較高，因此，這三市土地整治復(fù)墾任務(wù)量很大。

3.2 人地掛鉤政策實施的難度

根據(jù)公式(2)計算河南省各地市基期到規(guī)劃期土地整治復(fù)墾比例(表2)。由表2看出，2010—2020年規(guī)劃河南省平均整治復(fù)墾比例為0.017%，年均整治復(fù)墾比例為0.001 7%。從河南省土地整治歷程看，全省2004年起實施三項整治至2005年底共整治土地861 km2，實際整治比例0.005%，年均整治比例0.002 5%，但要充分考慮到隨著土地整治復(fù)墾深入，拆舊復(fù)墾成本、難度都在加大。年均整治復(fù)墾比例0.001 7%已經(jīng)是非常具有挑戰(zhàn)性的難度。

由表2可知，鄭州整治復(fù)墾比例最高，難度最大，其次是周口和漯河。周口、鄭州在任務(wù)量核算中排名分列第一、第二，整治復(fù)墾比例也就較高。漯河土地數(shù)量相對其他地市少，盡管整治復(fù)墾任務(wù)量不重，但難度大。另外，各地市受到地形影響，土地整治復(fù)墾比例也不能完全體現(xiàn)政策實施的難度。

4 結(jié)論與思考

4.1 結(jié)論

由于缺乏可以橫向?qū)Ρ鹊氖^(qū)，河南省人地掛鉤政策實施的任務(wù)量和難度不太具有直觀性。 從河南自身縱向比較來看，由于2004年土地整治成本低，2004—2005年盡管時間短，但完成的工作量以及土地整治復(fù)墾的比例都很大，年均土地整治430.5 km2，年均整治比例0.002 5%，高于河南省2010—2020年土地利用總體規(guī)劃計算所得到的土地整治復(fù)墾任務(wù)量年均276 km2、土地整治復(fù)墾比例年均0.001 7%的目標(biāo)。但土地整治成本和時間明顯正相關(guān)，時間越長，土地整治的成本越大，且土地整治的成本增加也越快，所以，從測算的數(shù)據(jù)看規(guī)劃期內(nèi)的任務(wù)重、難度大。

表2 河南省2010—2020年拆舊復(fù)墾比例

從河南省各地市的情況看，土地整治的任務(wù)、難度、成本分布不均衡，以行政區(qū)為單位實施人地掛鉤政策必然導(dǎo)致土地整治成本分布不均勻，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講這是非效率的。如果可以跨市區(qū)進(jìn)行土地整治復(fù)墾工作的委托代理，那么土地整治復(fù)墾的社會成本必然下降，難度也會降低。

4.2 思考

人地掛鉤政策將人和相應(yīng)的建設(shè)用地聯(lián)系起來，也就是說每個人都應(yīng)該有一份與自己匹配的建設(shè)用地指標(biāo)，城鎮(zhèn)人口建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相對較低，不得大于115 m2，農(nóng)村居民匹配建設(shè)用地相對較高，不得大于150 m2。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口向城市流動，與人口匹配的建設(shè)用地指標(biāo)相應(yīng)從150 m2減少至115 m2，從這一角度上講，人口城市化應(yīng)該有利于建設(shè)用地的整治復(fù)墾。但由于中國二元的城鄉(xiāng)戶籍制度、社會保障制度和土地制度，人口流向城市但卻無法獲取有效身份，建設(shè)用地指標(biāo)無法流動。如今河南省可以采取更加靈活的政策措施，在城鄉(xiāng)資源要素配置、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移、行政管理體制改革等方面先行先試，也就為人地掛鉤政策實施提供了方便。具體而言，城市發(fā)展過程中使用了誰的建設(shè)用地指標(biāo)就有義務(wù)為其提供安居、就業(yè)、發(fā)展、子女教育、社會保障等問題，保護(hù)農(nóng)民利益，這是人地掛鉤的關(guān)鍵，否則，人地掛鉤政策就會流于形式，廣大的農(nóng)民也就會成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的犧牲品。

人地掛鉤政策從理論上看，盡管任務(wù)重、難度大，但仍然可以看到未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、國家的糧食安全有所保障的美好前景。為了這個美好前景的實現(xiàn)，現(xiàn)在需要面對并且解決諸多的難題。中國土地制度的改革歷史證明勞動人民是最有智慧的，只要給予廣大人民進(jìn)行試點探索的機(jī)會，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)、實現(xiàn)城市資本反哺農(nóng)村就不會是障礙。

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