彭清萍， 張 帥

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化與社會(huì)多元化趨勢(shì)凸顯，“政府神話”與“市場(chǎng)神話”相繼破滅，促進(jìn)了地方治理理論實(shí)踐的興起與發(fā)展。面對(duì)前所未有的復(fù)雜多樣的治理環(huán)境，在尋求“多中心治理之道”過(guò)程中，國(guó)家在治理體系中的缺位與弱化使得許多國(guó)家治理狀況變得日趨惡化?；谥卫硎У娘L(fēng)險(xiǎn)與“元治理”的必要性，本文試圖引入政黨——政府——社會(huì)——公民的地方治理模式，通過(guò)對(duì)政黨參與地方治理的必然性與必要性、結(jié)構(gòu)、功能及績(jī)效分析，為應(yīng)對(duì)地方治理失效的原初命題提供部分解釋。

一、政黨參與地方治理的必然性與必要性

(一)政黨、國(guó)家、社會(huì)的基本關(guān)系

洛克式的國(guó)家——社會(huì)二元分離模式以“社會(huì)先于、高于國(guó)家”為邏輯起點(diǎn)，得出了關(guān)于國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的經(jīng)典結(jié)論:一是世俗國(guó)家。國(guó)家置于社會(huì)之下，國(guó)家的生命與權(quán)力來(lái)源于社會(huì)的賦予。二是有限國(guó)家。國(guó)家世俗化的過(guò)程本質(zhì)上屬于國(guó)家權(quán)力有限化過(guò)程。在國(guó)家——結(jié)構(gòu)二元分離的分析框架下，國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力得以區(qū)分，社會(huì)權(quán)利成為國(guó)家權(quán)力的明確界限。三是公民社會(huì)。洛克等啟蒙思想家預(yù)設(shè)的人人生而平等、自然狀態(tài)及自然法，成為公民權(quán)利、權(quán)利讓渡及公民社會(huì)實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。基于洛克式的國(guó)家——社會(huì)二元分析模式，現(xiàn)代國(guó)家是隨著現(xiàn)代社會(huì)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于社會(huì)權(quán)利的讓渡，社會(huì)權(quán)利在于公民個(gè)體權(quán)利的聚合。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的日趨成長(zhǎng)又形成了對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的要求，二者是在相互分離又相互作用中確立和發(fā)展的。而在現(xiàn)代政治中形成的政黨亦根植于社會(huì)，政黨原始權(quán)力來(lái)源于部分社會(huì)權(quán)力的集中，并通過(guò)執(zhí)政獲取國(guó)家權(quán)力，政黨成為溝通國(guó)家與社會(huì)的主要中介。隨著普選制的全面展開(kāi)，大眾民主促使“體現(xiàn)人民大眾的政治目的的唯一有效手段”［1］的政黨成為國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的中心，其受制于國(guó)家與社會(huì)，更作用于國(guó)家與社會(huì)。

(二)政黨與地方治理權(quán)力的耦合性

埃德蒙·伯克認(rèn)為，政黨是“在某種一致同意的特定原則基礎(chǔ)上結(jié)合起來(lái)、用他們的共同努力來(lái)促進(jìn)國(guó)家利益的人們的團(tuán)體”［2］。王長(zhǎng)江為政黨作定義:“一定社會(huì)集團(tuán)中有著共同政治意愿的人們自愿結(jié)合在一起、以取得政治權(quán)力為首要目標(biāo)的政治組織。”［3］政黨的定義包含了政黨權(quán)力的來(lái)源與性質(zhì)屬性界定，政黨權(quán)力本身來(lái)源于部分公民的權(quán)利讓渡，是社會(huì)部分意志作用國(guó)家權(quán)力，代表社會(huì)影響或控制國(guó)家權(quán)力的重要手段。作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一種重要的政治力量，它既是國(guó)家權(quán)力的影響變量，又是國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督對(duì)象。政黨權(quán)力來(lái)源于社會(huì)賦權(quán)，屬于社會(huì)權(quán)力范疇;而后通過(guò)參與執(zhí)政，進(jìn)入政治系統(tǒng)，具有了國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)。當(dāng)代地方治理指的是“在一定的貼近生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的過(guò)程，完成以公民發(fā)展為中心的、面向公民需要服務(wù)的、積極回應(yīng)環(huán)境變化的、使地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)管理體系”［4］。地方治理以公共服務(wù)和社會(huì)管理的共同目標(biāo)為內(nèi)部動(dòng)力，依賴具備治理共識(shí)與協(xié)調(diào)能力的網(wǎng)絡(luò)體系，其權(quán)力來(lái)源于各參與主體的正式與非正式的授權(quán)，包括國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力及二者之間的相互轉(zhuǎn)換。地方治理不同于傳統(tǒng)公共行政將政治與行政二分的理論設(shè)定，而著眼于政治系統(tǒng)內(nèi)部政治與行政的再次結(jié)合、政治主體與非政治主體的互動(dòng)，其權(quán)力屬性糅合了社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，富有濃厚的多元復(fù)合性與后現(xiàn)代性色彩。不難看出，政黨權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、國(guó)家權(quán)力三者關(guān)系的曖昧性與地方治理作為復(fù)合型權(quán)力屬性不謀而合，使得政黨與地方治理權(quán)力性質(zhì)具有極強(qiáng)的耦合性。

(三)全球化背景下的治理需求

現(xiàn)代政黨從產(chǎn)生之初就以?shī)Z取政權(quán)為目的，通過(guò)政黨行為實(shí)現(xiàn)政黨利益。具備治理傾向性的政黨就成為國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的中心。21世紀(jì)以來(lái)，全球化帶來(lái)了國(guó)家與社會(huì)之間權(quán)力邊界的變化，使現(xiàn)代政黨經(jīng)歷了一場(chǎng)更為深刻的變革。這種變化可以通過(guò)冷戰(zhàn)結(jié)束后意識(shí)形態(tài)的淡化、政黨執(zhí)政合法性需求以及盛行的“第三條道路”指向看出。全球化過(guò)程中，社會(huì)權(quán)力不斷突破傳統(tǒng)國(guó)家及其制度體系所確定的權(quán)力邊界，并在全球化背景下形成了具有自主性、生長(zhǎng)性和聚合性的獨(dú)立空間。全球化的發(fā)展不僅全面沖擊了傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力的控制力，增強(qiáng)了社會(huì)權(quán)力的力量，而且在二者相互制約關(guān)系加強(qiáng)的同時(shí)，社會(huì)權(quán)力自我發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求更加明顯。因此，國(guó)家和社會(huì)之間的權(quán)力邊界變化促使已處于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行核心的現(xiàn)代政黨成為國(guó)家、社會(huì)與公民實(shí)現(xiàn)合作治理的主要中介。

二、政黨參與地方治理的實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)

(一)地方憲政結(jié)構(gòu)

地方憲政結(jié)構(gòu)是一種以憲法約束國(guó)家權(quán)力，并使政治運(yùn)作進(jìn)入法治化的地方政府形態(tài)［5］。廣義的地方憲政結(jié)構(gòu)主要包括權(quán)屬且受制于憲法的地方立法、行政、司法機(jī)關(guān)及其結(jié)構(gòu)關(guān)系，狹義上的地方憲政結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)于地方立法機(jī)關(guān)。在具體的地方治理情境中，政黨參與地方治理體現(xiàn)在治理權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，包含治理權(quán)力的形成、決策、執(zhí)行以及對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。而政黨參與地方治理的首要環(huán)節(jié)就是將社會(huì)權(quán)力屬性的政黨權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆鋰?guó)家權(quán)力屬性的國(guó)家治權(quán)，這一權(quán)力轉(zhuǎn)變過(guò)程需在地方憲政結(jié)構(gòu)中完成，地方憲政結(jié)構(gòu)成為地方治理活動(dòng)的起點(diǎn)與核心。政黨治理權(quán)力的形成關(guān)鍵是授權(quán)，在現(xiàn)代民主政治中，授權(quán)的主要形式是選舉。政黨利用本黨地方治理戰(zhàn)略宣傳、候選人游說(shuō)，爭(zhēng)取地方選民對(duì)政黨的支持，影響和控制選舉，以保證為地方立法機(jī)關(guān)輸送忠于本黨利益、符合本黨地方治理要求的人選。一般情況下，政黨在地方立法機(jī)關(guān)擁有更多的本黨精英，代表了政黨在地方治理活動(dòng)中的主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，也形成了政黨對(duì)地方治理的影響力。因此，政黨通過(guò)對(duì)地方治理權(quán)力授權(quán)環(huán)節(jié)的控制，完成向地方權(quán)力機(jī)關(guān)輸送本黨精英的過(guò)程，最大限度地控制地方權(quán)力的運(yùn)行。

(二)黨政結(jié)構(gòu)

黨政結(jié)構(gòu)是將政黨與政府視作地方治理系統(tǒng)中的治理主體，二者相互作用與影響的關(guān)系形式集中體現(xiàn)在政黨與政府的關(guān)系上。首先，治理主體視角下的政黨與政府并不強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)黨政關(guān)系中的二元對(duì)立特征，而政黨與政府本身的權(quán)力傾向、組織運(yùn)作、人員組成決定了它們交叉重合的特性，政黨日趨官僚化趨勢(shì)更加速了它們?cè)诼毮堋傩耘c行為方式上的相似性。二者的相似性有助于政黨的地方治理戰(zhàn)略更容易轉(zhuǎn)化為政府議題，引導(dǎo)地方治理的方向選擇。其次，政黨參與地方治理的實(shí)現(xiàn)必然要求它利用黨政結(jié)構(gòu)，盡可能將政黨決策轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策，這需要政黨對(duì)政府決策過(guò)程的控制。任何一個(gè)政黨組織可以分為政府內(nèi)黨組織與政府外黨組織。政黨對(duì)政府地方治理決策的影響與控制取決于政黨參與選舉的能力及政黨對(duì)黨員的控制。如果政黨缺乏對(duì)政府地方治理決策的控制力，不能將本黨的地方治理決策加以轉(zhuǎn)化，政黨也就不能主導(dǎo)地方治理。最后，政黨無(wú)論執(zhí)政與否，都不具備直接進(jìn)行大規(guī)模地方治理實(shí)施的職能，不具體介入政府的行政運(yùn)作，更不包辦原屬于政府的行政事務(wù)。在政府內(nèi)，通過(guò)動(dòng)員政府內(nèi)政黨精英、激發(fā)其參與治理活動(dòng)的積極性，對(duì)政府施加壓力或進(jìn)入地方立法機(jī)關(guān)，影響和控制政府決策與實(shí)施;在政府外，作為普通的政治組織參與小規(guī)模地方治理，在某些方面發(fā)揮作用。

(三)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是對(duì)高度一體化的地方傳統(tǒng)官僚科層結(jié)構(gòu)與高度碎片化的新公共管理政府——市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的突破與發(fā)展，由眾多的接點(diǎn)及其連線交織而成的呈現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)化的狀態(tài)、系統(tǒng)和過(guò)程［6］。地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要包含了地方治理主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理機(jī)制網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及地方治理決策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。作為地方治理主體的政黨，基于自愿、公平、公正原則，與各層次政府、非政府組織、政黨、企業(yè)組織及公民等地方治理主體連接成富有彈性、扁平化的網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)。它通過(guò)充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、協(xié)商合作技術(shù)，運(yùn)用官僚科層機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)機(jī)制進(jìn)行地方多元決策，最終形成政黨——政府——社會(huì)——公民的地方治理模式。在此過(guò)程中，政黨不僅能利用網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)進(jìn)行多元主體協(xié)商，實(shí)現(xiàn)屬地化決策，增強(qiáng)了地方治理的正確性與回應(yīng)性，而且政黨自身的政治整合特性促使多元主體達(dá)成共識(shí)，最終保證了地方治理的穩(wěn)定性與效率性。

三、政黨參與地方治理的功能分析

治理理論是政治與行政的又一次結(jié)合，并不否定現(xiàn)有的根本政治制度。因此，在治理語(yǔ)境下，政黨功能只會(huì)在“參與、競(jìng)選、整合、綜合、化解沖突、錄用、決策和表達(dá)”［7］的傳統(tǒng)功能基礎(chǔ)上做出適應(yīng)性調(diào)整。在發(fā)達(dá)國(guó)家與后發(fā)展國(guó)家，兩者政治成熟度不同，造成了政黨功能重心的差異。比如，后發(fā)展國(guó)家政黨更多的是依靠資源整合，提供穩(wěn)定和秩序，促使該國(guó)的民主政治走向成熟;發(fā)達(dá)國(guó)家的民主政治發(fā)展相對(duì)成熟，政黨在地方治理中的功能更傾向于競(jìng)選執(zhí)政，引導(dǎo)政府決策實(shí)現(xiàn)地方治理，并通過(guò)監(jiān)督反饋實(shí)現(xiàn)再治理。在此，探討政黨在不同類型國(guó)家下地方治理中的一般功能。

(一)治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建功能

無(wú)論是“多中心”治理理論、“第三條道路”、集體行動(dòng)理論還是社群共同體思想，都體現(xiàn)了治理主體的多元化。治理網(wǎng)絡(luò)分為三個(gè)層次:基本的公民參與，多層次、多類型治理組織和治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。杰索普根據(jù)需要協(xié)調(diào)的行動(dòng)系統(tǒng)的類型把自組織分為三類:人際關(guān)系網(wǎng)，組織間關(guān)系的自組織，具有綱領(lǐng)性、自律性、使命感的系統(tǒng)間調(diào)控組織［8］。政黨通過(guò)意識(shí)形態(tài)號(hào)召、輿論宣傳、思想教育、樹(shù)立典型、利益誘導(dǎo)、組織控制等手段進(jìn)行參與治理的政治動(dòng)員。政黨集合公民利益和意愿，利用人本身具有的組織傾向，通過(guò)政治人才的培養(yǎng)和輸送，在政治動(dòng)員的基礎(chǔ)上幫助制定組織章程、組織制度，以建立多層次、多類型的治理組織。政黨作為具有示范效應(yīng)的成熟的網(wǎng)絡(luò)體系，通過(guò)選舉獲取地方治理權(quán)力，從縱向上建立包括政黨、不同層級(jí)政府、公民組織相對(duì)穩(wěn)定的合作交流結(jié)構(gòu);從橫向上在地方區(qū)域內(nèi)建立了基于互惠合作，包含同級(jí)政黨組織、政府、公民組織及市場(chǎng)組織的公共事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，作為國(guó)家與社會(huì)中介的政黨成為最有能力承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)的治理主體，政黨通過(guò)治理價(jià)值遠(yuǎn)景與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的表達(dá)，盡可能地利用政黨組織體系，協(xié)調(diào)不同治理主體間的目標(biāo)、利益、行動(dòng)。

(二)資源整合功能

“資源整合是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是指企業(yè)對(duì)不同來(lái)源、不同層次、不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容的資源進(jìn)行選擇、汲取、配置、激活和有機(jī)融合，使之具有較強(qiáng)的柔性、條理性、系統(tǒng)性和價(jià)值性，并對(duì)原有的資源體系進(jìn)行重構(gòu)，摒棄無(wú)價(jià)值的資源，以形成新的核心資源體系的過(guò)程?！保?］這一定義同樣適用于地方治理，只不過(guò)主體變成了政治行為體。資源整合能力的大小代表了政治組織能力的高低。政黨是現(xiàn)代民主政治除政府之外最具力量的政治行為體，是社會(huì)中最具能力精英的集合。美國(guó)政治學(xué)家李普塞特稱政黨是“沖突的力量和整合的工具”［10］。政黨是利益、民意的代表，在治理中通過(guò)明確的政治目標(biāo)、嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)、嚴(yán)明的紀(jì)律、嚴(yán)整的干部群體、強(qiáng)大的動(dòng)員能力，來(lái)識(shí)別對(duì)于治理有用的各種信息、技術(shù)、人力、智力、財(cái)力資源，從而對(duì)公共政策的制定施加強(qiáng)有力的影響，促進(jìn)達(dá)成基本的治理共識(shí)，提高政治制度水平、政治資源運(yùn)用效率，形成和維持良好的治理秩序，為不同治理議題的解決提供保障。

(三)治理重塑功能

在任何實(shí)踐中，監(jiān)督反饋重塑是不可缺少的一環(huán)，離開(kāi)這個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)踐活動(dòng)可能會(huì)犯很多錯(cuò)誤，引發(fā)不必要的損失。政黨監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治中重要的監(jiān)督形式，監(jiān)督成為政黨的主要任務(wù)和基本宗旨之一，具有比較明確的綱領(lǐng)和原則，在范圍和程序的某些方面受到法律的明確規(guī)范［11］。治理是復(fù)雜的過(guò)程，需要不斷修正。全球治理委員會(huì)將治理定義為:“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，其特征包含“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程”，“治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”［12］。任何管理活動(dòng)都包含檢查、控制的環(huán)節(jié)。治理首先是政治問(wèn)題，政治共識(shí)是治理的出發(fā)點(diǎn);其次是管理問(wèn)題，通過(guò)一系列的技術(shù)安排和手段實(shí)現(xiàn)治理共識(shí)。善治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程不是一帆風(fēng)順的，需要多方反復(fù)協(xié)商，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)遇到的問(wèn)題和困境，發(fā)揚(yáng)合作精神，解決障礙或者再達(dá)成治理共識(shí)，如此循環(huán)往復(fù)，才能實(shí)現(xiàn)善治。在地方治理中，政黨相較民間組織具有更強(qiáng)的政治性、組織協(xié)調(diào)能力。政黨可以監(jiān)督地方政府、利益團(tuán)體、第三部門(mén)等組織的行為，力求他們行為規(guī)范，利用專業(yè)技能和政治技巧對(duì)其組織效能提出建議;通過(guò)地方政府的換屆、黨政結(jié)構(gòu)的改善實(shí)現(xiàn)善治。

四、政黨對(duì)地方治理績(jī)效的作用

治理績(jī)效是治理效果的評(píng)估，目前存在的治理績(jī)效評(píng)估體系是多樣的。俞可平認(rèn)為善治的六個(gè)基本要素是合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效［13］。孫柏瑛認(rèn)為地方治理的總體目標(biāo)應(yīng)包括提升地方可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略管理能力，消除社會(huì)貧困狀況和遏制社會(huì)排斥現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)地方政府重組與發(fā)展參與型地方治理網(wǎng)絡(luò);績(jī)效評(píng)估體系包括政治績(jī)效目標(biāo)(合法性、法治化、透明性、責(zé)任性)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)效率、投入的成本)，社會(huì)發(fā)展績(jī)效目標(biāo)(社會(huì)公平、公民社會(huì)發(fā)展與公民參與、社會(huì)穩(wěn)定與持續(xù)的、綜合協(xié)調(diào)的發(fā)展)［14］105－120。

基于政黨深刻影響民主政治和地方治理的現(xiàn)實(shí)考慮，它對(duì)地方治理績(jī)效的提升主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)增加社會(huì)資本

“社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的是公民之間非正式的參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)這些參與中的規(guī)范，包括人們相互之間的信任、信仰、情感、互惠、社會(huì)關(guān)系、合作網(wǎng)絡(luò)、公共精神、家庭關(guān)系、宗親關(guān)系等等?！保?5］Paldam(2000)，Durlauf和 Fafchamps(2003)等認(rèn)為社會(huì)資本概念的核心主要包含三個(gè)方面:網(wǎng)絡(luò)資源、相互信任與合作行為［16］。治理理論所注重和依賴的正是社會(huì)資本的發(fā)揮和增長(zhǎng)，諸如社會(huì)資本內(nèi)涵的基本政治參與意識(shí)、民主精神、妥協(xié)與合作精神、團(tuán)結(jié)與寬容精神。而這些內(nèi)容是政黨進(jìn)行政治社會(huì)化的重要任務(wù)，政黨通過(guò)政治動(dòng)員、治理組織和網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與維護(hù)的努力，發(fā)揚(yáng)治理所需要的團(tuán)結(jié)協(xié)作精神，推動(dòng)積極的治理參與，進(jìn)而培育和建立了治理組織和網(wǎng)絡(luò)，最終促成地方治理主體的合作。這樣，不僅使社會(huì)資本的存量得到有效發(fā)揮，而且產(chǎn)生增量，社會(huì)資本的形態(tài)和結(jié)構(gòu)更加適合良好的地方治理。

(二)提升治理能力和質(zhì)量

樓蘇萍通過(guò)傳統(tǒng)的政府能力與治理能力的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)治理能力概念的要素:多樣、變動(dòng)的目標(biāo)，官僚組織資源、共識(shí)、信任、社會(huì)資本為資源，發(fā)展伙伴關(guān)系、合同管理、支持(協(xié)助)自主管理、網(wǎng)絡(luò)管理為管理工具，目標(biāo)識(shí)別與整合能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作治理的責(zé)任控制能力為關(guān)鍵能力［17］。一切社會(huì)活動(dòng)都是以人為核心，地方治理能力的實(shí)現(xiàn)需要以地方治理主體為載體?！暗胤筋I(lǐng)導(dǎo)者的智慧和思維方式，成為評(píng)價(jià)地方治理能力和成效的重要因素?！保?4］135－136政黨對(duì)政治精英的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和輸送便成為地方治理能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另外，政黨治理主體內(nèi)外的結(jié)構(gòu)構(gòu)成了他們組織資源的一部分;政黨作為利益、民意的代表，可以迅速地對(duì)多樣變化的目標(biāo)做出回應(yīng);政黨所具有的資源整合功能、組織協(xié)調(diào)能力和網(wǎng)絡(luò)維護(hù)功能是地方治理能力提升的重要促進(jìn)因素。治理質(zhì)量是治理能力的體現(xiàn)。政黨對(duì)治理組織的指導(dǎo)、監(jiān)督和建議對(duì)于提升治理效率、決策透明度、行為合法性、規(guī)范性和有效性均有積極作用;政黨對(duì)責(zé)任意識(shí)與公益精神的倡導(dǎo)，以及對(duì)規(guī)則意識(shí)與合作精神的強(qiáng)調(diào)，促使公民對(duì)社會(huì)公平正義的關(guān)注，有利于公民社會(huì)的形成與發(fā)展，增強(qiáng)了社會(huì)認(rèn)同與治理共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定、綜合協(xié)調(diào)的地方治理形態(tài)。

(三)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是地方治理的重要目標(biāo)，甚至可以說(shuō)一切的治理評(píng)估指標(biāo)都可以包含在可持續(xù)發(fā)展的評(píng)估體系之內(nèi)。在此，可持續(xù)發(fā)展不僅包括普遍意義上的以生態(tài)可持續(xù)為核心的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)，也包括了治理的可持續(xù)與再造。在地方治理中，各種與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的議題通過(guò)政黨進(jìn)入政府進(jìn)行決策，政府也通過(guò)政黨宣傳執(zhí)行制定的措施;政黨對(duì)可持續(xù)發(fā)展的呼吁引發(fā)人們的關(guān)注，建立各種旨在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的組織和網(wǎng)絡(luò)，促使其相互協(xié)調(diào)與合作;責(zé)任意識(shí)、參與精神和治理能力的提升使各種促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的舉措得到更有效的實(shí)施。治理的可持續(xù)與再造意味著治理理念的推廣和傳承、治理能力的延續(xù)、治理組織及網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與維持。良好的治理意味著政治與行政在不同時(shí)期、不同階段、不同程度的結(jié)合，以適應(yīng)不同的狀況。因此地方治理需要一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定、具有廣泛聯(lián)系的中堅(jiān)組織提供價(jià)值愿景、人才、智力、制度參考。政黨意識(shí)形態(tài)或者價(jià)值追求的穩(wěn)定性、政治社會(huì)化的有效性使其可以承擔(dān)治理理念的推廣與傳承;政黨對(duì)政治精英的培養(yǎng)和輸送、公民政治參與意識(shí)及能力的提高、較長(zhǎng)的歷史保證了治理能力的延續(xù);政黨作為政府與社會(huì)的中介，與其成員掌控大量的資源，在民主政治中的作用以及民主政治對(duì)其的依賴越來(lái)越突出，廣泛的聯(lián)系和強(qiáng)大的動(dòng)員能力保證了治理組織及網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)與維持。治理的有效作為可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

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