董恒宇，王國(guó)鐘

(內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011；內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

天然草場(chǎng)恢復(fù)的政策研究
——草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施的調(diào)查與思考

董恒宇，王國(guó)鐘

(內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011；內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

內(nèi)蒙古自治區(qū)自2011年開(kāi)始實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以來(lái)，草原生態(tài)得以明顯恢復(fù)，牧民收入明顯提高，同時(shí)也加快推進(jìn)了草地畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和牧民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。通過(guò)不斷的調(diào)研與思考，為下一步實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提出了合理的建議。

草原；補(bǔ)獎(jiǎng)；調(diào)查；思考

黨的十八大和三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村牧區(qū)工作的有關(guān)論述和生態(tài)文明體制改革精神、自治區(qū)“8337”發(fā)展思路為草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)。加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)是構(gòu)建國(guó)家北方重要生態(tài)安全屏障的迫切需要；是轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式、建設(shè)綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地的需要；是增加農(nóng)牧民收入、縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇；是讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和祖國(guó)北疆安全穩(wěn)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。進(jìn)一步加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)是黨政所思、牧民所盼、社會(huì)所求，在國(guó)家和內(nèi)蒙古發(fā)展戰(zhàn)略中具有十分重要的意義。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“補(bǔ)獎(jiǎng)”)在內(nèi)蒙古實(shí)施四年來(lái)，取得了豐碩的成果，同時(shí)也存在一些問(wèn)題。一期補(bǔ)獎(jiǎng)將于明年結(jié)束，二期補(bǔ)獎(jiǎng)如何實(shí)施，機(jī)制如何調(diào)整，這都是我們現(xiàn)在必須直面和認(rèn)真思考的問(wèn)題。近年來(lái)，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了多次調(diào)研。

1 天然草場(chǎng)恢復(fù)成效顯著

自2011年“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”在我區(qū)全面實(shí)施，全區(qū)有10.1億畝天然草原納入草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的范圍(其中4.5億畝實(shí)施了禁牧政策，5.6億畝落實(shí)了草畜平衡制度)，基本實(shí)現(xiàn)了可利用草原全覆蓋。全區(qū)約有146萬(wàn)戶、530余萬(wàn)農(nóng)牧民從草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧惺芤?。與此同時(shí)，48萬(wàn)戶牧民還享受了牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼；還有每年4.5億元的牧草良種補(bǔ)貼資金促進(jìn)了草業(yè)發(fā)展；補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施的成果有以下幾個(gè)方面：

一是草原生態(tài)得以明顯的恢復(fù)。根據(jù)內(nèi)蒙古草原部門(mén)的監(jiān)測(cè)，2013年全區(qū)草原植被的平均蓋度是44.1%；平均草群高度25.2厘米。這是組非常高的數(shù)字，上世紀(jì)80年代前期草原植被蓋度不過(guò)如此。尤其是原來(lái)退化嚴(yán)重的荒漠草場(chǎng)恢復(fù)更加明顯，如，阿拉善左旗2013年灌木產(chǎn)量比2010年增加了36%；草本產(chǎn)量增加了50%。

近幾年沙塵天氣發(fā)生的次數(shù)明顯減少。6月上旬內(nèi)蒙古氣象局公布了一條消息：由于生態(tài)環(huán)境得到了有效的改善，內(nèi)蒙古地區(qū)今春沙塵天氣僅出現(xiàn)過(guò)一次，這是內(nèi)蒙古歷史上絕無(wú)僅有的。

二是補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民收入保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆螅撩裾咝允杖氩煌潭壬蠌浹a(bǔ)了牧民的牧業(yè)收入，基本實(shí)現(xiàn)了牧民“減畜不減收”。牧民收入水平持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，連續(xù)五年高于農(nóng)牧民純收入增幅近4個(gè)百分點(diǎn)。特別是在草原面積大、牲畜多、牧業(yè)人口相對(duì)較少的牧業(yè)旗市，由于牛羊肉價(jià)格上漲，牧民家庭收入迅速增加。如，錫林郭勒盟牧民人均純收入年均增長(zhǎng)14.2%；呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牧民人均純收入年遞增13.3%。

有些盟市、旗縣實(shí)施了配套的養(yǎng)老、助學(xué)、創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等措施，一定程度上改善了牧民的生活水平。

三是加快推進(jìn)了草地畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和牧民生活方式的轉(zhuǎn)變。隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩纳钊胪七M(jìn)，我區(qū)原有的粗放型草地畜牧業(yè)正逐步向建設(shè)型、生態(tài)型的現(xiàn)代化草地畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我區(qū)天然草原圍欄面積已達(dá)到4.2億畝，占可利用草原面積的41%，人工飼草地保留面積達(dá)4894萬(wàn)畝，貯草棚2116.5萬(wàn)平米，棚圈16561.8萬(wàn)平米(其中標(biāo)準(zhǔn)化暖棚2678.6萬(wàn)平方米)。草原畜牧業(yè)專業(yè)化合作組織數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，2013年新增專業(yè)合作組織1416個(gè)，累計(jì)達(dá)到4860個(gè)。截止2013年底，有17.2萬(wàn)戶，54萬(wàn)人加入到了草原畜牧業(yè)專業(yè)合作組織，為發(fā)展集約化、標(biāo)準(zhǔn)化的高效畜牧業(yè)，拓寬農(nóng)牧民增收渠道提供了有力保障。牧民謀生理念有很大轉(zhuǎn)變。部分草場(chǎng)實(shí)施禁牧后，牧區(qū)現(xiàn)在約有四至五成牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)或者獨(dú)自創(chuàng)業(yè)，其中有相當(dāng)一部分牧民已經(jīng)有了穩(wěn)定的職業(yè)和收益。

2 關(guān)于下一步“禁牧”問(wèn)題研究

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，草原地區(qū)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、牧民致富之間，人、草、畜三個(gè)要素，生態(tài)、生產(chǎn)、文化三個(gè)功能之間以及不同草原類型之間等方面形成了復(fù)雜的非線性關(guān)系。

隨著禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡措施的實(shí)施，特別是補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施以來(lái)，在“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”的要求下，大部分牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)緊緊圍繞發(fā)展建設(shè)型、生態(tài)型、科技型草原畜牧業(yè)的目標(biāo)挖掘養(yǎng)殖潛力，地方政府引導(dǎo)和扶持牧民調(diào)整畜種及畜群結(jié)構(gòu)，通過(guò)更換畜種、舍飼養(yǎng)殖，傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式得到了極大改變，自然放牧與舍飼育肥相結(jié)合的生產(chǎn)模式非常普遍，基本實(shí)現(xiàn)了一季出欄向四季均衡出欄的轉(zhuǎn)變。但是，養(yǎng)殖業(yè)必須要解決飼草來(lái)源，解決辦法是大力發(fā)展人工草地。然而，在天然草場(chǎng)建設(shè)人工草地的潛力很有限，因?yàn)樘烊徊輬?chǎng)大多處在干旱、半干旱的水資源匱乏區(qū)，西部牧區(qū)自然降水對(duì)地下水補(bǔ)給幾乎為零，而擴(kuò)大種植規(guī)模只能靠打井灌溉，井灌也許短期內(nèi)就將有限的地下水資源耗盡，草場(chǎng)也將變成無(wú)法利用的無(wú)水草場(chǎng)。

禁牧是退化草地自然修復(fù)和恢復(fù)的最直接措施。全區(qū)草場(chǎng)中共有4.5億畝草場(chǎng)實(shí)施禁牧，占被納入補(bǔ)獎(jiǎng)范圍草場(chǎng)總面積(10.1億畝)的44.6%。此前的沙源、退牧還草工程的主要措施也是禁牧，所以，過(guò)去退化嚴(yán)重的草地，禁牧已實(shí)施了多年，比如達(dá)茂旗從2008年起就實(shí)施全旗禁牧；現(xiàn)在，禁牧區(qū)草地植被大多得到不同程度的恢復(fù)，大部分已經(jīng)可以適度利用，這些草場(chǎng)該如何利用、怎么用，如何與國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯樱枰M快提到日程上來(lái)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要因地制宜地采取禁牧、階段性禁牧、休牧、輪牧等不同方式，根據(jù)草場(chǎng)的恢復(fù)程度決定合適的放牧強(qiáng)度。具體做法是由草原管理與技術(shù)部門(mén)逐戶對(duì)草場(chǎng)恢復(fù)狀況進(jìn)行評(píng)估，以確定適宜的載畜量，確保不影響草地生態(tài)質(zhì)量。

草場(chǎng)作為資源，就應(yīng)該讓它為民生質(zhì)量的提升發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要掌握好這個(gè)“度”。保護(hù)生態(tài)的政策是不變的，但措施的運(yùn)用必須因時(shí)而異、因地制宜。關(guān)鍵是要找到既能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能夠讓草原的資源價(jià)值得以發(fā)揮的那個(gè)“點(diǎn)”，這就是適度的“度”。我們現(xiàn)在既有完備的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)又有成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，是具備相應(yīng)的管理能力的，不會(huì)出現(xiàn)一放就亂的現(xiàn)象。這就是向監(jiān)督管理要效益。

<1)，且各件產(chǎn)品是否為不合格品相互獨(dú)立．

改禁牧為適度利用有三個(gè)好處：

一是有利于草原防火。過(guò)去在西部的荒漠草原從未聽(tīng)到過(guò)草原火災(zāi)的事，而現(xiàn)在的禁牧草場(chǎng)是舊草接新草，年年堆積，防火是個(gè)不能不重視的問(wèn)題了。

二是防止草原退化。過(guò)牧?xí)斐刹菰嘶镣瑯右部梢栽斐刹菰嘶灰粋€(gè)是“數(shù)量”上的退化，一個(gè)是“質(zhì)量”上的退化。舉個(gè)例子說(shuō)，鄂爾多斯的毛烏素沙地，連同補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施之前的退牧還草工程，草場(chǎng)已經(jīng)封禁多年，為了恢復(fù)植被許多地方還飛播了沙蒿和豆科牧草，短短幾年時(shí)間，沙地禁牧草場(chǎng)全面改觀，生態(tài)效益非常顯著，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去，原來(lái)滿目黃沙現(xiàn)在是滿眼蒼翠，但這種景觀你只能遠(yuǎn)觀、不能近看，近看牧草種數(shù)非常單一，草場(chǎng)上90%以上都是沙蒿，豆科牧草基本都沒(méi)有了，僅能見(jiàn)到一些一年生的小禾草，植物多樣性嚴(yán)重缺失，草場(chǎng)質(zhì)量很差。沙蒿根系龐大，其他牧草難以與它爭(zhēng)奪養(yǎng)分和水分，生長(zhǎng)受到抑制。沙蒿生態(tài)價(jià)值很好，但適口性較差，畜牧業(yè)價(jià)值很低，這就是草地質(zhì)量的退化。如果適度放牧抑制沙蒿的生長(zhǎng)其他牧草就能長(zhǎng)起來(lái)，草地質(zhì)量就能夠得到改善。再舉一個(gè)例子，西部荒漠草場(chǎng)有好多是灌木和小灌木草場(chǎng)，灌木類植物具有“平茬復(fù)壯”的生物學(xué)特性，平茬就是砍掉或讓牲畜吃掉長(zhǎng)成的枝條，從而刺激新枝的再生，不平茬幾年就自然枯死。在牧區(qū)顯然不可能利用人力平茬，如果適度放牧平茬就能夠維持草地的健康、防止草地退化。據(jù)在內(nèi)蒙古中部典型草原所做的一項(xiàng)研究顯示：禁牧的前5年草地生產(chǎn)力逐年遞增，而5年之后則呈遞減趨勢(shì)。所以，禁牧期當(dāng)以5年為“度”。

三是草場(chǎng)作為資源和牧民資產(chǎn)的價(jià)值都被盤(pán)活了。生態(tài)保護(hù)與牧民致富應(yīng)該相互促進(jìn)，良性循環(huán)，把禁牧改為適度利用，就是把草場(chǎng)的資源價(jià)值盤(pán)活了。牧區(qū)現(xiàn)在有許多禁牧戶進(jìn)城從事二三產(chǎn)業(yè)，禁牧草場(chǎng)只能算作他們的“名義資產(chǎn)”，因?yàn)榻恋牟輬?chǎng)不能放牧，當(dāng)然也就不能參與流轉(zhuǎn)。如果把禁牧改成適度利用，草場(chǎng)就能夠參與流轉(zhuǎn)，草場(chǎng)作為資產(chǎn)的價(jià)值就被盤(pán)活了，離牧牧民也就多了一項(xiàng)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)收入，這對(duì)穩(wěn)定他們的生活會(huì)有幫助。

3 關(guān)于天然草場(chǎng)的監(jiān)督管護(hù)問(wèn)題

2011年內(nèi)蒙古在制定“補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施方案”的時(shí)候就同時(shí)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查(村)級(jí)草原管護(hù)員管理辦法》，簡(jiǎn)稱“牧民管護(hù)員制度”。各地按照10萬(wàn)畝草場(chǎng)配備1個(gè)管護(hù)員的標(biāo)準(zhǔn)配備了牧民管護(hù)員，2013年統(tǒng)計(jì)，全區(qū)共聘用草原管護(hù)員9910人。管護(hù)員構(gòu)成以牧民為主，還有由村干部、防疫員、護(hù)林員、農(nóng)牧場(chǎng)職工兼任的，甚至還有由蘇木鎮(zhèn)干部兼任的。也有幾個(gè)旗縣沒(méi)有聘用牧民管護(hù)員，而是由旗縣統(tǒng)一招聘合同制草原監(jiān)理員，由旗縣草原監(jiān)理部門(mén)直接管理。這些草原監(jiān)理員的工作不僅包括管護(hù)員的職責(zé)，也隨同草原監(jiān)理部門(mén)從事相關(guān)的草原監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等工作，旗縣財(cái)政將人員經(jīng)費(fèi)撥給草原監(jiān)理局，按月發(fā)工資。

就其履職情況而言，大多數(shù)牧民管護(hù)員發(fā)揮的作用很有限，真正發(fā)揮管護(hù)作用的是旗縣聘用的專職草原監(jiān)理員?，F(xiàn)在看來(lái)草原管護(hù)員制度還需完善，建議完善草原管護(hù)員制度，如一些旗縣聘用大學(xué)畢業(yè)生專職草原監(jiān)理員來(lái)做管護(hù)工作，人員由草原監(jiān)理部門(mén)統(tǒng)一管理，這樣做草原監(jiān)管與大學(xué)生就業(yè)一箭雙雕，是一個(gè)較好的管理模式。

在補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施之初劃定的禁牧和草畜平衡草場(chǎng)，不應(yīng)是一成不變的，要根據(jù)情況及時(shí)調(diào)整，這才是科學(xué)的態(tài)度，也是向管理要效益的關(guān)鍵。已經(jīng)得到恢復(fù)禁牧草場(chǎng)，根據(jù)監(jiān)測(cè)的生產(chǎn)力情況確定適宜的載畜量，進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估后可轉(zhuǎn)為適度利用草場(chǎng)；而原定的草畜平衡草場(chǎng)，如果出現(xiàn)退化現(xiàn)象，也可以轉(zhuǎn)為禁牧草場(chǎng)。

4 關(guān)于游牧文明的傳承問(wèn)題

首先，游牧文明是草原地區(qū)人民群眾幾千年來(lái)智慧和創(chuàng)造的結(jié)晶，是人類文明的重要內(nèi)容，游牧文明的傳承和弘揚(yáng)是大家都有共識(shí)的。草原生態(tài)是草原文化、游牧文明的載體，皮之不存，毛將焉附？幾千年來(lái)，蒙古高原的人口在30-50萬(wàn)之間波動(dòng)，現(xiàn)在草原的人口翻了10倍以上，游牧游不動(dòng)了，才出現(xiàn)了圈養(yǎng)和禁牧、休牧問(wèn)題。但我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了新的苗頭——那就是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，牧區(qū)新的一代青年人大多進(jìn)城打工闖蕩，牧區(qū)的人口在逐漸減少，有一些嘎查人走村空，正在荒蕪和消失?？梢灶A(yù)計(jì)，在20年之后，真正生活在牧區(qū)的人口會(huì)大幅度減少，這一方面帶來(lái)“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)畜”的問(wèn)題，一方面也為游牧的回歸提供了機(jī)遇。我們?cè)谖鞑坎菪笃胶鈪^(qū)調(diào)研看到，有萬(wàn)畝左右草場(chǎng)的牧民們?cè)谧杂X(jué)輪牧、倒場(chǎng)放牧。隨著牧業(yè)合作社等組織形式的健全，草原生態(tài)的恢復(fù)、游牧的范圍還會(huì)逐步擴(kuò)大。

第二是市場(chǎng)因素。現(xiàn)在放養(yǎng)牧區(qū)的羊肉、牛肉、奶價(jià)持續(xù)增長(zhǎng)。隨著市場(chǎng)健全，綠色有機(jī)基地的建設(shè)，生態(tài)原產(chǎn)地的畜產(chǎn)品價(jià)格還有很大上升空間。這對(duì)游牧文明的自然回歸也帶來(lái)了契機(jī)。

第三是隨著各類草原文化游牧文明保護(hù)區(qū)、草原生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)草業(yè)示范區(qū)、國(guó)家公園以及聯(lián)合國(guó)有關(guān)國(guó)際組織所創(chuàng)設(shè)的“生物圈保護(hù)區(qū)”、“自然遺產(chǎn)保護(hù)地”、“文化遺產(chǎn)保護(hù)地”等項(xiàng)目的不斷建立，都有利于游牧文明的回歸。

5 進(jìn)一步完善政策機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我們國(guó)家以農(nóng)耕文明為文化主體，草原超載過(guò)牧，掠奪性經(jīng)營(yíng)，造成草原生態(tài)退化。因而要全面認(rèn)識(shí)和遵循草原生態(tài)規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，確立草原保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，劃定基本草原保護(hù)紅線，健全完善相應(yīng)的政策法規(guī)，提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，加強(qiáng)草原監(jiān)管，解決牧民民生問(wèn)題。

“一期補(bǔ)獎(jiǎng)”到2015年結(jié)束?？偟目矗m然存在一些問(wèn)題，補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施基本是成功的。三牧問(wèn)題的核心是人口多、草場(chǎng)少，就是草原養(yǎng)活不了那么多人口，這是三牧問(wèn)題深層次的原因。現(xiàn)在牧區(qū)有40-50%的牧民離牧，這是“一期補(bǔ)獎(jiǎng)”取得的最大成果，可以把這看做是草原生態(tài)容量在政策和市場(chǎng)引導(dǎo)下的自然調(diào)節(jié)，我們認(rèn)為現(xiàn)在牧區(qū)的實(shí)有人口數(shù)量從生態(tài)容量的角度看是接近于合理的。那么，“二期補(bǔ)獎(jiǎng)”政策機(jī)制的設(shè)計(jì)就應(yīng)該圍繞著如何鞏固這個(gè)成果來(lái)進(jìn)行。保護(hù)草原，功夫在“草”外，關(guān)鍵在于以牧民為本，切實(shí)解決好牧區(qū)的民生問(wèn)題。具體有以下幾個(gè)方面：

一是補(bǔ)獎(jiǎng)資金大幅向離牧牧民傾斜。離牧牧民相對(duì)于留牧的牧民來(lái)說(shuō)，生活狀況更差，他們的生活有著更多的不確定性，特別是最近兩年建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等這些牧民能夠參與進(jìn)去的勞動(dòng)力密集型企業(yè)普遍不景氣，更加劇了就業(yè)緊張局面。增加補(bǔ)貼有利于他們的生活穩(wěn)定。離牧牧民不回流，也就間接地起到了保護(hù)草原的作用。當(dāng)然，離牧牧民的問(wèn)題不是在牧業(yè)和牧區(qū)范圍內(nèi)能夠全面解決的，必須把它納入國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，才能統(tǒng)籌解決。

二是大力配合國(guó)家促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施。畜牧業(yè)現(xiàn)代化是以規(guī)?；C(jī)械化、集約化、組織化和市場(chǎng)化為特征的，規(guī)?；腔A(chǔ)，而現(xiàn)實(shí)卻是牧區(qū)土地極度碎片化，草場(chǎng)面積較小的地區(qū)土地碎片化現(xiàn)象很普遍。比如烏拉特前旗的草場(chǎng)多在烏拉山里，劃分草場(chǎng)時(shí)為了公平一家一條，補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施后也按要求劃出了禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，同一家禁牧和草畜平衡草場(chǎng)都有，根本無(wú)法利用，所以旗政府只好自己出錢把草畜平衡區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)抬高，都變成禁牧區(qū)。土地碎片化只適合于小生產(chǎn)，和現(xiàn)代畜牧業(yè)是不相容的，而小生產(chǎn)又難以降低成本、提高效益。只有通過(guò)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模為現(xiàn)代畜牧業(yè)創(chuàng)造條件，不僅離牧牧民能夠獲得土地資產(chǎn)的收益，留牧的牧民也可以通過(guò)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得足夠使用的草場(chǎng)，生活也就有了保障。

三是消除影響穩(wěn)定的因素。由于歷史原因，內(nèi)蒙古牧區(qū)存在四種牧民：有草場(chǎng)有牲畜的；有草場(chǎng)無(wú)牲畜的；無(wú)草場(chǎng)有牲畜的；無(wú)草場(chǎng)無(wú)牲畜的。有草場(chǎng)有牲畜的牧民占絕大多數(shù)，差別在于草場(chǎng)和牲畜數(shù)量的多少；有草場(chǎng)無(wú)牲畜的牧民多屬生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力差的，這樣的牧戶多靠出租草場(chǎng)和務(wù)工維持生計(jì)；無(wú)草場(chǎng)有牲畜的牧民一般屬無(wú)其他勞動(dòng)技能，在承包不徹底時(shí)他們可在少量公共草場(chǎng)放牧，但主要是靠買草搞舍飼養(yǎng)殖的。經(jīng)有關(guān)部門(mén)調(diào)查和測(cè)算，買草養(yǎng)畜如果把生產(chǎn)設(shè)備折舊及勞動(dòng)力成本都計(jì)算在內(nèi)的話，根本不可能賺錢，也就是說(shuō)，這些牧民能夠賺到錢，也就是“功夫錢”；無(wú)草場(chǎng)無(wú)牲畜的牧民就是只有牧業(yè)戶籍，無(wú)草場(chǎng)的牧民生活狀況兩極分化嚴(yán)重，多數(shù)屬牧區(qū)的赤貧戶，少數(shù)在城里有穩(wěn)定工作或創(chuàng)業(yè)成功者。

“一期補(bǔ)獎(jiǎng)”主要從草場(chǎng)面積作為操作點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，草場(chǎng)面積大的牧戶每年能領(lǐng)七八萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)，無(wú)草場(chǎng)的牧戶每年只有生產(chǎn)資料補(bǔ)貼，而這些人恰恰又是最需要幫助的，幫助最需要幫助的人是維穩(wěn)的關(guān)鍵。

總之，認(rèn)識(shí)草原生態(tài)問(wèn)題的復(fù)雜性與明確政策的可操作性之間應(yīng)該保持必要的張力，既不能忽視復(fù)雜性而“一刀切”，應(yīng)該給不同類型牧區(qū)和基層干部留有政策執(zhí)行上的余地；又不能政策模糊不清而失去操作性。如何避免“一收就死、一放就亂”的問(wèn)題還需相應(yīng)體制改革的推進(jìn)。

S812.5

A

2095—5952(2014)03—0006—05

2014-07-15

董恒宇(1956-)，男，山西河津人，現(xiàn)任內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席，民盟內(nèi)蒙古區(qū)委主委。