胡 雪

(福建警察學院,福建福州 350007)

戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑

胡 雪

(福建警察學院,福建福州 350007)

戶籍制度改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的重要保障。老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體形成了一種特殊的市民化路徑,即就地或就近市民化。然而,隨著新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的興起,原先的就地或就近市民化路徑開始遇到更大的挑戰(zhàn)。因此,必須進一步深化戶籍制度改革,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有更多的機會、更多的選擇去實現(xiàn)市民化,使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。

戶籍制度;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;戶口等級;城鎮(zhèn)化;市民化

城鎮(zhèn)化的核心是人口的市民化,十八屆三中全會決定明確強調(diào):“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民;創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)模;穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋,把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系;建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制,從嚴合理供給城市建設用地,提高城市土地利用率?！倍@其中,都離不開戶籍制度改革。

戶籍制度是最根本的社會管理制度之一,不僅中國有此項制度,國外同樣也有此項制度[1],雖然叫法不一但管理內(nèi)容基本相似,大致包括兩個方面:一是人口登記與管理,二是人口遷移管理。外國的戶籍制度多稱為“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”[2],登記內(nèi)容十分詳細,包括人口出生登記、死亡登記、婚姻登記等,對人口遷移的管理相對放寬,有些國家通過市場加法制手段、有些國家通過加強城市管理水平來調(diào)節(jié)公民遷移和移居方向,遷移基本自由。而我國的戶籍制度在人口遷移方面進行嚴格控制和管理,準遷條件和手續(xù)繁復。因此,戶籍制度在我國城鎮(zhèn)化和市民化進程中有著核心的地位和作用,對轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠影響。

一、我國戶籍制度的形成與存在問題

(一)我國戶籍制度的形成

中國的戶籍制度最早可追溯到春秋戰(zhàn)國?！豆茏?禁藏》云“戶籍田結者,所以知貧富之不訾也,故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也”,“戶籍”這個名詞首次在中國歷史上出現(xiàn)。“戶籍”古又稱“戶版”、“名籍”、“名數(shù)”等,到了秦漢“戶籍”趨于完善。春秋戰(zhàn)國時期的“書社制度”和“上計制度”到民國時期《戶籍法》和《戶口普查法》的公布,戶籍制度形式不斷變化,但其功能基本相似,一直以來都是歷代王朝一項重要的社會管理制度,主要在于加強人口管理,進行人口統(tǒng)計,為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù),所謂“人戶以籍為定”。

我國現(xiàn)行的戶籍制度是伴隨著計劃經(jīng)濟而產(chǎn)生的,是中華人民共和國對其公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策,有其鮮明的特征。戶籍制度的建立,最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》,開始對城市居民進行戶口登記。1953年,農(nóng)村地區(qū)初步建立戶口登記制度。1955年6月國務院頒布的《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,明確全國戶口登記由內(nèi)務部和縣級以上人民委員會民政部門主管。1956年2月,正式將戶口登記改由公安機關統(tǒng)一主管。1958年1月,《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶口,對人口自由流動實行嚴格的限制。1964年國務院批轉(zhuǎn)《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》,進一步明確了要強化人口遷移管理,控制城鎮(zhèn)人口的規(guī)模。1975年,憲法正式取消有關遷徙自由的規(guī)定,至今沒有恢復。1977年11月國務院批轉(zhuǎn)的《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》強調(diào):“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等,下同),由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,從其它市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴加控制。從鎮(zhèn)遷往市,從小市遷往大市,從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的,應適當控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村,從市遷往鎮(zhèn),從大市遷往小市的,以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移,理由正當?shù)?應準予落戶?！睆闹锌梢钥闯?從城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村基本不受限制,不同城市之間戶口遷移有適當?shù)乜刂?但城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴格限制。顯而易見,戶口的價值差異開始在城市之間、城鄉(xiāng)之間滋生,即所謂的“社會空間等級”。

(二)現(xiàn)行戶籍制度存在的問題

戶口的價值與等級差異,是當前我國戶籍制度存在的一個突出的問題,造成這一現(xiàn)象的核心原因是由戶籍制度背后的社會保障制度造成的?，F(xiàn)行的“城鄉(xiāng)二元化”戶籍制度不僅是一套基本的人口管理制度,同時也是一項基本的社會管理制度,它不僅包括人口信息登記、人口遷移和管理等功能,還涉及就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等社會管理功能,可謂“功能超載”[3]。戶口成為社會福利和利益的載體或把手,也就是說戶口在社會福利和利益分配中有著基礎性的地位,這也正是戶籍制度改革需要深層試水的原因所在。此外,戶口價值與等級差異與人口遷移的嚴格管控有著直接關系,自由遷移可以改變自身的社會身份和地位,從而消除戶口價值的差異以及城鄉(xiāng)之間、城市之間發(fā)展的不均衡導致的社會空間等級差異[4]。由于戶籍制度對于人口遷移的嚴格管控,導致了整個社會在地域空間、社會空間被嚴格地“區(qū)隔”,甚至出現(xiàn)“城市關門”現(xiàn)象[5],將大量有落戶需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口阻擋在城門外,抑制了勞動力、人才的自由流動,嚴重影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化進程,以及市民化的可能和路徑。

二、現(xiàn)行戶籍制度改革的必要性和推進模式

現(xiàn)行的戶籍制度是上個世紀50年代建立起來的,是特定時代下的產(chǎn)物,曾對計劃經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的積極作用。然而,隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展與完善,社會結構不斷轉(zhuǎn)型,戶籍制度的各種弊端日益突出,尤其是戶籍制度對人口遷移的嚴格管控,對我國城鎮(zhèn)化進程乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的負面影響,改革勢在必行。

(一)戶籍制度改革的必要性

第一,利于經(jīng)濟發(fā)展要素“勞動力、人才”的自由流動,形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場,遏制“城市關門”現(xiàn)象的出現(xiàn),敞開城門迎接有落戶需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,從而促進市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

第二,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程,對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移形成體制性保障,確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑朝多元化方向發(fā)展。由于我國城市發(fā)展步伐緩慢且不一,城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現(xiàn)社會需求,使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化,市政及城市管理難以滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。

第三,促進消費市場的進一步發(fā)展。目前有近3億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè),處于流動狀態(tài),由于他們不具備城市永久居民身份,面臨身份認同危機,工作預期不穩(wěn)定,消費行為沒有真正城市化,制約消費的增長,影響社會生產(chǎn)進一步擴大與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟再平衡。

第四,淡化戶口的價值與等級差,遏制城鄉(xiāng)割裂,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。現(xiàn)行的戶籍制度與住房、消費、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等利益直接掛鉤,不同的戶籍有著不同的待遇,這不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等,加劇了貧富差距。

第五,利于對中國的人口流動進行有效的管理。中西部地區(qū)農(nóng)村相當一部分人有籍無戶,農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出;很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民,完全不從事農(nóng)業(yè),卻是農(nóng)業(yè)戶口;同時也有很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市學習工作生活,卻無法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

因此,改革開放后,我國在戶籍制度方面進行了一系列的改革嘗試,比如,1984年國務院發(fā)布了《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,開始允許有經(jīng)營能力和有技術專長的農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶;1985年公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,開始對流動人口實行“暫住證”管理制度,真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權利;1997年國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》,提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度;2001年國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員,不再實行計劃指標管理;進入2003年后,全國部分地區(qū)相繼開展了開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元劃分,推行“城鄉(xiāng)戶口一元化”,截至2006年底,湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元戶口的劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,都登記為居民戶口?？傊?戶籍制度正朝著更加合理的方向發(fā)展。但由于全國不同區(qū)域、不同城市的發(fā)展差異巨大,難以實行統(tǒng)一模式,各地只能因地、因時制宜地推進改革,制定戶籍改革措施,從而出現(xiàn)了多種推進模式并存的局面。

(二)戶籍制度改革的推進模式

清華大學“人口遷移與市民化”課題組通過對全國部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),根據(jù)戶口開放程度不同,我國戶籍制度改革推進模式可概括為三種類型:

第一,嚴格控制型。這一模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”,如北京、上海、廣州等城市,由于龐大的人口壓力和相當?shù)某鞘谐休d能力,對外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實行嚴格的控制,主要落戶方式有“積分入戶”、“購房入戶”、“投資入戶”等。

第二,有限放開型。這一模式多存在部分“二線城市”,如武漢、成都、福州等城市,由于人口壓力沒有“一線”城市大,但需要大量人才和資本的引進來促進城市的發(fā)展,對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實行有限放開的政策,主要落戶方式有“購房入戶”、“投資入戶”、“人才引進入戶”等。

第三,全面放開型。這一模式主要存在部分三線及以下中小城鎮(zhèn),如銀川、贛州、漳州等城市,由于自身城市規(guī)模相對較小,但又急需吸納大量人力和資本,參與城市的建設,對外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實行基本開放或全面開放的政策,主要落戶方式有“購房入戶”、“投資入戶”、“人才引進入戶”等。

戶籍制度改革已在全國各地不斷推進,雖模式和進程不一,但改革整體方向正朝著“城鄉(xiāng)一元化”發(fā)展,對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由流動有一定的推進作用。但是我們必須要看到存在的問題和不足,如:對落戶人員的人口結構具有明顯的選擇性取向,不具有普惠性,“積分入戶”、“購房入戶”、“投資入戶”等將絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擋在了門外;現(xiàn)有的戶籍制度改革只是形式上從二元朝一元方向發(fā)展,并沒有真正剝離依附在戶口背后的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利和利益;再者各地推進的模式不同,有些城市戶籍開放程度較高,有些城市較低,加劇了城市之間戶口的價值與等級差異。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,是指讓一部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸成為市民的一種過程和狀態(tài)。伴隨我國改革開放的深入,市場經(jīng)濟迅速發(fā)展已使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程進入高速發(fā)展時期[6],并取得了顯著成效。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,2010年中國城鎮(zhèn)化率為49.70%,城鎮(zhèn)人口總規(guī)模為6.66億,其中包括在城鎮(zhèn)半年以上的流動人口2.21億人,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模已超過了1.60億?！蛾P于城鎮(zhèn)化建設工作報告》指出2012年中國年城鎮(zhèn)化率高達52.57%,與世界平均水平大體相當。短短的兩年時間,中國城鎮(zhèn)化率提高了2.87%,這是很可觀的成績。但國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長高國力認為,52.57%的城鎮(zhèn)化率是名義的城鎮(zhèn)化,真正的戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35%。從某種意義上講,近2.60億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城市化”狀態(tài)?？傊?我國城鎮(zhèn)化任務在一定時期內(nèi)相當繁重,中國的城鎮(zhèn)化將是深刻影響21世紀人類發(fā)展的課題之一[7],2014年也將成為中國推進新型城鎮(zhèn)化的破題之年。

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化,讓處于夾生層的億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,其中最關鍵因素是戶口等級差異問題,戶口等級差異直接影響了市民化的可能和路徑。因為現(xiàn)行的戶籍制度使戶口與就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本生活和生存問題息息相關,不只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口抑或市民身份的簡單問題。從長遠看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使在城市生存,也不可能真正融入城市,成為城市市民,更何況新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口?新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指出生于20世紀80年代后,在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口,有別于老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,強烈的市民化是其入城動機,21世紀已使新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的主體。國家統(tǒng)計局2009年發(fā)布,全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總人數(shù)為2.30億,外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量為1.50億,其中16～30歲的約有8900萬左右。2010年第六次人口普查,新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口半數(shù),總量達1.18億,同2000年第五次人口普查相比增幅約達80.00%。《中國流動人口發(fā)展報告2013》最新數(shù)據(jù)顯示,2012年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2.36億,平均年齡約為28歲,出生于1980年以后遠超一半。雖然新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市的認同感較高,具有強烈的融入意愿,并且相當一部分已具備市民化的條件,但戶籍制度以及依附在戶籍制度背后的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等各種制度安排,其市民化進程比老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨更大挑戰(zhàn)。

戶籍制度不同的改革模式和進程反而加劇了戶口的價值和等級差異,市民化對廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。因為一方面,部分中小城鎮(zhèn)為城市建設和發(fā)展廣泛吸納人力和資本,降低入戶門檻,給大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中小城鎮(zhèn)落戶、實現(xiàn)市民化帶來可能;另一方面,絕大多數(shù)大城市尤其一線城市,是目前吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量最多、最集中的地方,由于本身承載能力限制和人口結構優(yōu)化,設立了較高的資本和人才標準,給絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在這些城市落戶帶來否定。因此大城市的戶籍限制使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及路徑選擇變得尤為復雜,在市民化的“可能”與“不可能”之間,要做出明確選擇:是堅守還是返鄉(xiāng)?其實有很大一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不是選擇在大城市苦守,也不是選擇直接返回農(nóng)村,而是在大城市掙到足夠的錢后,回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、市里購房安居?！昂侠泶_定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)?！笔罐r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在特大、大城市實現(xiàn)市民化夢想破滅,而較強的市民化意愿迫使他們自覺地形成較合理路徑,即“就地市民化”或“就近市民化”。國務院發(fā)展研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,從定居意愿上看, 24.80%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望定居在縣城或小城鎮(zhèn), 6.90%的人希望定居在地級市,9.00%的人希望定居在省會或副省級城市,14.70%的人希望定居在直轄市,另有35.70%的人希望定居在現(xiàn)就業(yè)地,隨意而安。當老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于年齡原因逐漸走出歷史舞臺,新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就地或就近市民化路徑上進退兩難,這主要歸因于他們獨特的群體特征及強烈的城市認同感和融入感,“北漂一族”就是典型例子。國家統(tǒng)計局2010年對新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的58.40%,其中打算在城市長期定居的占45.10%,愿意回到農(nóng)村生活的只有33.40%[8]。清華大學課題組調(diào)查顯示,44.00%的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全沒有務農(nóng)經(jīng)歷,48.70%的人承認自己是工人,只有25.40%的人認可“農(nóng)民”身份。另外從工資結余和寄回農(nóng)村數(shù)據(jù)比較,老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2010年平均結余15377.49元,寄回家11063.25元,占結余的72.00%;新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2010年的平均結余9683.78元,寄回家5653.73元,僅為58.40%[9]?？梢姵鞘猩罱?jīng)歷影響了新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化選擇取向,就地或就近市民化已滿足不了他們市民化要求,他們更多期望能在城市過上市民一樣的生活,戶籍制度的原因卻把他們擋在了城門外,市民化的問題得不到有效解決,勢必影響社會和諧發(fā)展。因此,要進一步深化戶籍制度改革,解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題,實現(xiàn)億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民夢”,使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。2020年,要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

四、加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

戶籍制度改革需要進行戰(zhàn)略思考和長遠規(guī)劃,筆者認真研究現(xiàn)行戶籍制度和市民化的路徑問題,提出以下三點措施:

第一,調(diào)整完善戶口遷移政策,促進有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。首先要解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的近2.60億“半城市化”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題,進而穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平,穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。一定要以人為本、遵循規(guī)律、因勢利導、統(tǒng)籌配套、有序推進,并把握好三個重要原則。首先是尊重自愿原則,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進不進城,什么時候進城,進哪一個城市,都要由他們自己來選擇,政府不要把他們趕進城,或擋在城門外;其次是分類指導原則,即各地根據(jù)自己的實際,因時、因地制宜地制定城市的落戶標準,并向全社會公布,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口都能了解每個城市的具體入戶條件,合理安排自己的市民化路徑,給自己有一個固定的預期和希望;三是有序推進原則,戶籍改革涉及到千家萬戶,一定要積極、穩(wěn)妥,扎實有序推進,促進人口自由流動、改善公共服務發(fā)展方向。

第二,剝離戶口中附著的各種社會利益,淡化戶口的價值和等級差異。戶口價值化和等級化形成的核心原因就是戶口附著了各種社會利益,戶籍成為公共服務的載體或把手,各項公共服務和社會福利與戶籍掛鉤是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙,所以戶籍制度改革的核心就是要將依附在戶口上的各種社會福利進行分解,以教育、就業(yè)為領頭,穩(wěn)步與戶口“脫鉤”,促進基本公共服務均等化,形成城鄉(xiāng)一體的公共服務體系,徹底消除戶口等級,推進我國戶籍制度改革從“形式”向“內(nèi)容”深入,推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從“數(shù)量”向“質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。

第三,進行分類指導,創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑。全國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別巨大,需要合理進行引導。直轄市、副省級城市、省會城市和東部城市資源優(yōu)勢明顯,吸引了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集,導致這些城市人口增長與資源、環(huán)境矛盾加劇,環(huán)境污染、交通擁堵、就業(yè)困難等“城市病”日益嚴重,承載壓力較大。中小城市和小城鎮(zhèn)雖具有廣闊的發(fā)展空間和潛力,但產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務功能有限,吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚能力不足,迫切需要加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整,加快發(fā)展中小城市,有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn),增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,以就業(yè)帶動促進人口集聚,引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè),穩(wěn)步實現(xiàn)人口的合理均衡分布。

[1]陳成文,孫中民.二元還是一元:中國戶籍制度改革的模式選擇[J].湖南師范大學(社會科學學報),2005(2):30-34.

[2]張曉飛.我國戶籍法律制度的主要問題及解決[J].天津行政學院學報,2009(6):76.

[3]張靜.城市地區(qū)戶籍制度改革及其路徑思考[J].中國行政管理, 2009(8):58-62.

[4]陸益龍.戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會分層和流動[J].中國社會科學,2008(1):149-162.

[5]Chan K.Cities with Invisible Walls:Reinterpreting Urbanization in post-1949 China[M].New York:Oxford University Press,1994:1.

[6]李強,陳宇琳,劉精明.中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究[J].中國社會科學,2012(7):82.

[7]吳良鏞,吳唯佳,武廷海.論世界與中國城市化的大趨勢和江蘇省城市化道路[J].科技導報,2003(9):3-6.

[8]國家統(tǒng)計局,2010年對河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川和陜西等10個省新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。

[9]清華大學“新生代農(nóng)民工研究”課題組,2011年對長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。

Household Registration System Reform and the Citizenization Path of Farming Population Transfer

HU Xue
(Fujian Police Officer College,Fuzhou,Fujian 350007,China)

The reform of household registration system is the vital guarantee for the course of citizenization of farming population transfer.The community of transferred farming population of the old generation has already formed a unique path to citizenization,i.e.,on-site citizenization or citizenination in the neigbourhood.However,with the coming in of the younger generation,this path has met great challenges.Therefore,the reform of household registration system must be deepened so as to create more opportunities for the transferred population of farmers,more options for the realization of citizenization, and to ensure the urbanization can be gradually transformed for the"increase of numbers"to the"quality improvement."

household registration system;farming population transfer;rank of registered permanent residence;urbanization;citizenization

D631.42

A

1672-934X(2014)02-0095-05

2013-11-08

胡 雪(1973-),女,福建龍巖人,福建警察學院講師,主要從事治安管理研究。