趙 寧 毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院 南京210000)

21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)加大城鎮(zhèn)化建設(shè)政策的落實(shí)，城市人口快速增長(zhǎng)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，一系列問(wèn)題伴隨著城市的發(fā)展而日益凸顯，其中，公共交通發(fā)展成為最顯著的問(wèn)題之一，得到了各地政府的高度重視。國(guó)家和各地方政府多次出臺(tái)相關(guān)文件，將公共交通發(fā)展提升至戰(zhàn)略高度予以貫徹落實(shí)，但由于各城市的實(shí)際情況不同，應(yīng)該采取因地制宜的政策推進(jìn)城市公共交通事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)公共交通的健康發(fā)展，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。南京市一直出臺(tái)多項(xiàng)公共交通政策并在積極實(shí)施。研究已有政策，找出更為有效的城市公共交通政策，既是實(shí)現(xiàn)城市低碳、可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，又是保障民生的必然要求，也是緩解城市擁堵、解決城市交通污染、保障城市居民便利高效出行的根本途徑。

1 南京城市交通現(xiàn)狀及問(wèn)題

如今，南京正處于城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，由于城市規(guī)模的擴(kuò)張和人口集聚增長(zhǎng)引發(fā)了一系列問(wèn)題:居民的出行需求急速增長(zhǎng)、公共交通服務(wù)的質(zhì)量不斷下降、小汽車使用量的快速增加。但是，除了少數(shù)幾個(gè)新拓展的城區(qū)以外，全市路網(wǎng)格局和路網(wǎng)規(guī)模都已經(jīng)基本定型。

2012年，南京市每天從郊區(qū)到市中心出行的總?cè)藬?shù)相比2004年增長(zhǎng)了5倍，而伴隨著出行距離的增長(zhǎng)與生活水平的提高，居民更多選擇了私家車而非公共交通工具。2004年南京私家車持有量為12.6萬(wàn)輛，2012年底，南京的機(jī)動(dòng)車擁有量已達(dá)158.53萬(wàn)輛，其中私家汽車達(dá)96.36萬(wàn)輛，即便機(jī)動(dòng)車按年均10%增長(zhǎng)(近5年年均增長(zhǎng)率約為15%)，3年后全市路網(wǎng)承載水平也將嚴(yán)重超載，南京城市交通將由市區(qū)局部擁堵變?yōu)槿菗矶?。早晚高峰期間，主城區(qū)每平方公里機(jī)動(dòng)車擁有量為170輛，車速已經(jīng)下降到了15 km/h以內(nèi)［1］。

與需求急速增長(zhǎng)相比，公共交通的出行比例、供應(yīng)水平、服務(wù)水平卻急劇下滑，雖然財(cái)政補(bǔ)貼逐年增長(zhǎng)，但公交運(yùn)營(yíng)卻陷入了惡性循環(huán)之中。交通部門雖然也相應(yīng)制定了一些鼓勵(lì)公共交通發(fā)展的措施，如公交補(bǔ)貼、公交票價(jià)季節(jié)調(diào)整等，但改觀效果甚微，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)無(wú)法承受因交通需求增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力，城市交通擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)重，由此帶來(lái)的空氣與噪聲污染也同樣困擾著南京城市的發(fā)展。

2 “公交都市”的由來(lái)及含義

“公交都市”一詞是羅伯特·瑟夫洛在其著作《公交都市》中提出的，書(shū)中對(duì)東京、巴黎、倫敦、新加坡、香港、斯德哥爾摩、哥本哈根等城市的公交發(fā)展歷程及發(fā)展特征進(jìn)行了解讀。這些城市的共同點(diǎn)為:具有全日高達(dá)60%及以上的公交分擔(dān)率;以高快速路引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、以快速公交走廊引導(dǎo)人居集聚、以公交車站打造城市開(kāi)發(fā)中心，實(shí)現(xiàn)交通引領(lǐng)城市發(fā)展;采取全方位的公交優(yōu)先政策，保證公共交通的優(yōu)先發(fā)展;采取包括限制小汽車過(guò)快發(fā)展、引導(dǎo)小汽車合理使用的需求管理措施［2］。

由此可以看出，公交都市強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)的交通被動(dòng)適應(yīng)城市開(kāi)發(fā)的模式，實(shí)現(xiàn)以公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃城市公共交通系統(tǒng)，保持公共交通服務(wù)和城市發(fā)展形態(tài)的和諧關(guān)系，力求打造一體化城市公交體系，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3 南京創(chuàng)建公交都市的發(fā)展目標(biāo)

在城市資源有限的情況下，解決交通問(wèn)題的方式應(yīng)當(dāng)是通過(guò)優(yōu)化資源配置來(lái)滿足居民的出行需求，改善交通現(xiàn)狀。從南京現(xiàn)有狀況來(lái)看，供需是無(wú)法達(dá)到平衡的，因?yàn)榻煌ㄐ枨罂偸窃诩彼僭鲩L(zhǎng)，而城市路網(wǎng)供應(yīng)已經(jīng)定型，供應(yīng)是有限的。因此，解決交通問(wèn)題的核心應(yīng)放在打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的適合南京城市發(fā)展的公共交通系統(tǒng)上。

南京市力爭(zhēng)用5～10年的時(shí)間，基本解決長(zhǎng)期困擾城市發(fā)展的交通擁堵問(wèn)題，確保城市交通系統(tǒng)順暢運(yùn)行，使綠色、安全、便捷、高效的一體化都市公交體系成為市民值得信賴的出行選擇。至“十二五”期末，基本形成以“軌道交通為骨架，常規(guī)公交為網(wǎng)絡(luò)、出租車為補(bǔ)充、慢行交通為延伸”的一體化都市公交體系，使公共交通成為城市交通出行的主導(dǎo)方式。到2014年“青奧會(huì)”前，全市公交分擔(dān)率將提高到40%，實(shí)現(xiàn)乘客“5 min換乘、500 m上車”的階段性目標(biāo)，公交車準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)90%以上，公交車IC卡覆蓋率達(dá)100%［3］，2017年公交分擔(dān)率將達(dá)到60%，人口集聚在公交快速走廊及中心站點(diǎn)，推進(jìn)快速公交，使市民滿意度提升，穩(wěn)步降低小汽車使用率，使南京基本建成為國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際水準(zhǔn)的公交都市。

4 南京創(chuàng)建公交都市的措施建議

南京未來(lái)的城市發(fā)展應(yīng)從城市擴(kuò)展向城市更新轉(zhuǎn)變，即創(chuàng)建綠色公共交通走廊，并以公交樞紐站點(diǎn)為凝聚中心緊湊發(fā)展，節(jié)約土地資源，在此基礎(chǔ)上輔以公交優(yōu)先且減少小汽車的使用。

4.1 公交走廊引導(dǎo)城市緊湊高效發(fā)展

國(guó)際上大多數(shù)優(yōu)秀的公交都市，如哥本哈根、新加坡、倫敦、慕尼黑等，其城市形態(tài)結(jié)構(gòu)繼承了線性城市的思想，這樣的軸向發(fā)展始終是既有利于城市緊湊集約發(fā)展，又有利于公共交通客流的吸引和集聚［4］。

公交走廊集聚采用的是以公共交通為導(dǎo)向的緊湊型城市發(fā)展的模式，不同于蔓延式城市發(fā)展的模式。南京創(chuàng)建公交都市，首先應(yīng)創(chuàng)建公交走廊，并以此作為城市的發(fā)展軸，形成依托公交走廊發(fā)展的線性城市帶，并逐步將公共服務(wù)、商業(yè)、辦公、居住等用地和交通出行集聚在公交走廊的兩側(cè)。建設(shè)公交走廊，前提是必須具備發(fā)達(dá)的一體化都市公交體系，只有當(dāng)城市的公共交通體系發(fā)達(dá)，尤其是軌道交通成網(wǎng)的條件下，才能達(dá)到公交走廊聚集，同時(shí)，圍繞著大運(yùn)量的公交走廊來(lái)配置城市資源，力爭(zhēng)將70%的居住人口和就業(yè)崗位集中在公交走廊兩側(cè)。

4.2 公交樞紐引導(dǎo)城市中心體系

在條件允許的前提下，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)避免單一功能積聚、不同功能分散帶來(lái)的城市交通問(wèn)題，使每一區(qū)域都盡可能達(dá)到城市不同功能的混合。以公交站點(diǎn)為例，它作為城市的開(kāi)發(fā)中心和樞紐地區(qū)，在城市建設(shè)中對(duì)其周邊區(qū)域進(jìn)行包含公共服務(wù)、商業(yè)、居住等高強(qiáng)度的土地混合開(kāi)發(fā)，不僅可以為居民日常生活提供便利，而且對(duì)減少城市交通量、緩解交通壓力可起到良好的促進(jìn)作用，從而實(shí)現(xiàn)城市的高效發(fā)展。

首先，南京應(yīng)開(kāi)發(fā)以減少非通勤交通出行距離為目的的混合用地類型，即公共服務(wù)、商業(yè)、辦公等，用以減少居民購(gòu)物、就學(xué)、娛樂(lè)等生活類出行;其次，通過(guò)制定相應(yīng)規(guī)劃政策增大交通樞紐周圍土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)高層建筑項(xiàng)目的發(fā)展，最高的容積率給予車站核心區(qū)的地塊［5］，靠近車站的地方盡可能布置強(qiáng)度較高的商貿(mào)、辦公等用地。

4.3 建立城市一體化公共交通體系

在創(chuàng)建公交都市的過(guò)程中，應(yīng)始終明確城市軌道交通的核心地位，通過(guò)大力發(fā)展城市軌道交通，以最快捷的路線連接包括商業(yè)中心、居住集聚地、辦公中心等交通樞紐場(chǎng)所，并且建立與城市常規(guī)公交網(wǎng)、區(qū)域城際軌道網(wǎng)的銜接，形成一體化的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，巴士則主要起到將乘客運(yùn)送到各軌道交通站點(diǎn)的連接作用，在線路規(guī)劃上既有對(duì)地鐵覆蓋不足地區(qū)的補(bǔ)充，又允許與地鐵走廊重合、平行，體現(xiàn)了公交與地鐵發(fā)展“補(bǔ)充”、“一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展理念。

與小汽車相比，無(wú)法實(shí)現(xiàn)出行的“門到門”是公共交通缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要表現(xiàn)，作為地鐵和公交的延伸，自行車等慢行交通方式就成為解決這一問(wèn)題的重要手段。因此，南京在構(gòu)建一體化都市公交體系時(shí)提出創(chuàng)建自行車運(yùn)營(yíng)體系，到2015年，南京將在軌道和公交站點(diǎn)周邊形成500 km以上的自行車道，并陸續(xù)在公交樞紐地區(qū)布設(shè)公共自行車租賃點(diǎn)以延伸公交服務(wù)。

4.4 協(xié)調(diào)城市就業(yè)與居住

南京大部分的工作崗位集中在主城區(qū)，尤其是白下、鼓樓等就業(yè)高密集區(qū)，而近年來(lái)居住地大規(guī)模向非主城區(qū)遷移，如江寧等居住密集區(qū)。

從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，就業(yè)崗位的分布對(duì)綜合配套要求高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展講究集聚，一般很難遷移，而居住地只要形成一個(gè)價(jià)格低谷，并且解決了交通的可達(dá)性問(wèn)題，相對(duì)比較容易外遷。隨著城市規(guī)模和人口的擴(kuò)展，南京的就業(yè)崗位與居住人口分離，通勤出行成“鐘擺狀”發(fā)展，居民的出行距離越來(lái)越長(zhǎng)，交通壓力也隨之增大。因此，現(xiàn)階段土地開(kāi)發(fā)重點(diǎn)應(yīng)以減少通勤出行距離為目標(biāo)，即采取居住用地和就業(yè)崗位的用地混合政策，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)加強(qiáng)公共設(shè)施的配備，促進(jìn)非主城區(qū)域內(nèi)就業(yè)和居住的平衡，緩解主城區(qū)的通勤交通壓力;其次，企業(yè)也應(yīng)不斷遷離市中心以尋找更加廉價(jià)的地租，采取多工業(yè)園區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位的分散，以高效的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)相互連接也不失為一個(gè)良策。如果無(wú)法改變就業(yè)分布，就應(yīng)采取以發(fā)展地鐵吸引居民居住聚攏的方式，最大限度地使用到軌道交通。

4.5 推行公交優(yōu)先發(fā)展的政策

公交都市的創(chuàng)建離不開(kāi)公交優(yōu)先政策的實(shí)施，要使公共交通成為市民出行的主要工具，必須傾力打造公交優(yōu)先，提供高效的公交服務(wù)及覆蓋高密度的基礎(chǔ)設(shè)施。

南京公交優(yōu)先的建設(shè)可以集中在幾個(gè)方面:首先提高公交建設(shè)用地及公交專用道，進(jìn)一步落實(shí)BRT(快速公交系統(tǒng))理念，保障公共交通的絕對(duì)路權(quán)，在混合交通中，公共交通在交通信號(hào)和交通法規(guī)上應(yīng)給予絕對(duì)優(yōu)先權(quán)，主要用來(lái)解決困擾多年的線路運(yùn)營(yíng)不準(zhǔn)點(diǎn)、可靠性低等問(wèn)題，促使服務(wù)水平提升［6］;其次，由于公共交通的擴(kuò)展伴隨著配套服務(wù)體系的不斷完善，公共交通信息化的要求也隨之提高，先進(jìn)的信息通訊手段需要運(yùn)用于交通控制系統(tǒng)，用以提高交通運(yùn)行效率，同時(shí)引進(jìn)一套新型時(shí)刻表和票價(jià)系統(tǒng)，將公交線路、公交站點(diǎn)、時(shí)刻表和自動(dòng)售票點(diǎn)進(jìn)行整合，減少平均換乘時(shí)間，為市民提供一體化公交服務(wù);最后，制定車輛更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及配套政策，加大新能源公交車輛投入，采用大容量、低能耗、低污染的環(huán)保型公交車，推進(jìn)綠色交通發(fā)展。

4.6 加強(qiáng)有效的小汽車控制措施

除了一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的公交體系，從硬件、軟件方面提升公共交通管理與服務(wù)水平外，還應(yīng)該堅(jiān)定小汽車調(diào)控決心，輔以交通需求管理手段。小汽車控制措施應(yīng)從兩方面進(jìn)行，一是限制小汽車的擁有，包括小汽車限量系統(tǒng)、小汽車附加稅等，達(dá)到逐步減少城市小汽車數(shù)量的目標(biāo):二是限制小汽車的使用，確保公共交通獲得優(yōu)先路權(quán)。使用需求管理能夠發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用，目的不是為了使政府創(chuàng)收，而是引導(dǎo)小汽車在擁堵時(shí)段和路段前知難而退，適時(shí)推出包括交通擁堵收費(fèi)、停車需求管理等各類需求管理措施［7］。通過(guò)規(guī)劃逐步取消市內(nèi)免費(fèi)停車點(diǎn)，逐年減少城市中心區(qū)域停車點(diǎn)的供應(yīng)量，采取較高的停車費(fèi)，并且在早晚高峰時(shí)段進(jìn)入城市中心區(qū)域或者擁堵區(qū)域的車輛除了必須要繳納的費(fèi)用外，還必須擁有通行證。

5 結(jié)論

公交都市力求從根本上解決城市交通問(wèn)題，以公交為導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)是建設(shè)南京公交都市的必由之路，將使南京實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變:首先，從單一交通體系向綜合交通體系轉(zhuǎn)變，交通運(yùn)行從高耗、低效向低碳環(huán)保方式轉(zhuǎn)變;其次，交通設(shè)施建設(shè)與城市規(guī)劃圍繞車站綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)均勻松散開(kāi)發(fā)向緊湊集約開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變;同時(shí)公共交通轉(zhuǎn)為人性化的交通服務(wù)，而不是滿足基本的交通需求;最后，實(shí)現(xiàn)交通引領(lǐng)城市發(fā)展。

［1］張瑜.南京擁有機(jī)動(dòng)車158.53萬(wàn)輛，私家車近百萬(wàn)［N］.現(xiàn)代快報(bào)，2013-2-13(3).

［2］羅伯特·瑟夫洛.公交都市［M］.北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007:2-19.

［3］朱琳.南京市成為首批“公交都市”創(chuàng)建城市［N］.南京日?qǐng)?bào)，2012-11-1(1).

［4］楊濤，張泉.公交優(yōu)先導(dǎo)向下的城市總體規(guī)劃——構(gòu)建公交都市的空間框架［J］.城市規(guī)劃，2011(2):22-25.

［5］管馳明，崔功豪.公共交通導(dǎo)向的中國(guó)大都市空間結(jié)構(gòu)模式探析［J］.城市規(guī)劃，2003，27(10):39-43.

［6］唐俊平，王俊.大力發(fā)展公交 打造公交都市［J］.城市道路與防洪，2010，5(5):11-13.

［7］金安，周志華，劉明敏.新加坡城市交通發(fā)展模式對(duì)廣州的啟示［J］.城市觀察，2010(4):64-69.