何景師 胡青善

(1.東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院物流工程系 廣東東莞 523808;2.東莞市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)學(xué)術(shù)部 廣東東莞 523083)

基于TOD的軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展策略

何景師1胡青善2

(1.東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院物流工程系 廣東東莞 523808;2.東莞市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)學(xué)術(shù)部 廣東東莞 523083)

基于TOD(transit-oriented development，公共交通導(dǎo)向發(fā)展)模式的軌道交通和城市空間、土地利用是相互聯(lián)系、相互影響的。通過總結(jié)東京、香港、新加坡、巴黎、廣州和深圳各具特色的TOD開發(fā)模式和經(jīng)驗(yàn)，指出TOD模式的軌道交通對(duì)東莞城市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市形態(tài)、資源優(yōu)化方面的影響，提出東莞TOD模式的軌道交通戰(zhàn)略應(yīng)考慮四方面的重要因素，即提高土地利用率、合理調(diào)整土地利用性質(zhì)、統(tǒng)籌交通和土地規(guī)劃、不同站點(diǎn)不同開發(fā)模式，最后提出多元化投資、線路和站點(diǎn)聯(lián)合開發(fā)、公交和土地有機(jī)結(jié)合三個(gè)戰(zhàn)略方向。

城市軌道交通;優(yōu)化;城市空間;土地利用;公共交通導(dǎo)向發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市土地和資源問題日益突出，城市交通向可持續(xù)方向發(fā)展已經(jīng)是全球的共識(shí)。軌道交通作為一種快速、大運(yùn)量的交通方式，對(duì)城市空間、土地開發(fā)起優(yōu)化和引導(dǎo)作用，是在未來城市發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)地位的公共交通發(fā)展模式。公共交通導(dǎo)向發(fā)展(transit-oriented development，TOD)模式通過土地利用和交通設(shè)施特別是軌道交通的有效整合，促進(jìn)交通設(shè)施得到有效利用和發(fā)展，抑制潛在的小汽車交通需求，提高居民對(duì)公共交通的依賴性，既避免了土地利用過分集中的弊端，又避免了以汽車為中心的城市的過度分散，是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的重要手段。我國(guó)許多城市已建成的軌道交通盈利的并不多，這里有價(jià)格、組織換乘的原因，但更深層的原因則是軌道交通與周邊城市空間開發(fā)不匹配，土地使用情況和空間使用情況沒有結(jié)合TOD模式進(jìn)行可持續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致軌道交通的發(fā)展沒有對(duì)城市空間的模式起到引導(dǎo)作用。因此，基于TOD的軌道交通對(duì)城市空間的影響是軌道交通建設(shè)必須考慮的因素之一，下面總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)展軌道交通TOD的模式，并以東莞為例，提出具體對(duì)策。

1 TOD軌道交通與城市空間形態(tài)

1.1 TOD模式內(nèi)涵

TOD模式最初產(chǎn)生于美國(guó)。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)和道路建設(shè)的發(fā)展，小汽車曾一度成為美國(guó)的主要交通工具，但是帶來的弊端是深刻的、明顯的:城市土地極大浪費(fèi)，交通擁擠不斷加劇，城市中心區(qū)活力衰落，環(huán)境日益惡化。因此，城市土地高效利用、公共交通發(fā)展導(dǎo)向的開發(fā)模式就被提出。TOD開發(fā)模式是指以公共交通站點(diǎn)和中央商務(wù)區(qū)為核心的土地混合開發(fā)利用，將居住、商業(yè)、辦公、公共空間和公建設(shè)施合理配置在適宜步行的范圍內(nèi)，從而使居民和就業(yè)者在不排斥使用小汽車的同時(shí)更加方便地選用公交、自行車或步行等多種出行方式。TOD提出之后得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同，美國(guó)一些城市如華盛頓、紐約、亞特蘭大等地逐步推廣，多個(gè)TOD項(xiàng)目坐落于城市的軌道交通和通勤的鐵路車站旁，TOD開發(fā)的節(jié)點(diǎn)和TOD走廊已經(jīng)形成［1］。

1.2 軌道交通與城市空間

軌道交通作為新建的公共交通的一種，快速、準(zhǔn)確、運(yùn)量大、占地面空間小，在公共交通中所占的比重越來越大，已形成主導(dǎo)地位，因此軌道交通作為公共交通導(dǎo)向的主力將是未來城市發(fā)展考慮的重要因素。城市軌道交通站點(diǎn)為全封閉式、固定站點(diǎn)，站點(diǎn)設(shè)立之后不能更改，因此站點(diǎn)周邊的客流和土地開發(fā)態(tài)勢(shì)將影響軌道交通是否盈利。實(shí)踐表明，土地利用狀況是影響交通出行量大小的決定性因素，交通設(shè)施的供給能力和服務(wù)水平會(huì)從根本上改變土地本身的可達(dá)性條件，而土地可達(dá)性條件的改變則會(huì)提升土地的價(jià)值和對(duì)開發(fā)的吸引。因此，基于TOD的軌道交通發(fā)展和城市空間、土地利用是相互聯(lián)系、相互影響的，軌道交通線路和站點(diǎn)的布置及運(yùn)行影響著城市空間形態(tài)和未來空間的發(fā)展方向，對(duì)居民就業(yè)、居住的空間分布和規(guī)模大小產(chǎn)生較大影響，導(dǎo)致城市空間布局結(jié)構(gòu)和形式發(fā)生巨大變化［2］。

2 國(guó)內(nèi)外TOD發(fā)展模式

2.1 東京:軌道交通與土地經(jīng)營(yíng)同步進(jìn)行

東京鐵路是世界上少數(shù)能夠盈利的城市鐵路系統(tǒng)之一。以新宿副中心為例，商業(yè)娛樂中心及其周圍的辦公建筑集中在距鐵路車站不足1 km的范圍內(nèi)，有空中、地下步行通道保護(hù)行人免遭汽車和惡劣氣候的侵?jǐn)_，人們的大量活動(dòng)直接在車站附近完成，形成TOD大型社區(qū)，居民步行和乘公共汽車到鐵路車站都很方便。在東京，軌道公司采用軌道交通與房地產(chǎn)綜合開發(fā)的策略，以鐵道為中心，房地產(chǎn)及租賃業(yè)、購(gòu)物中心等零售服務(wù)業(yè)、公共汽車、出租車、旅游觀光、賓館設(shè)施等共同發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式。其中，最主要的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略是土地經(jīng)營(yíng)和鐵道經(jīng)營(yíng)同時(shí)進(jìn)行，并充分考慮了軌道雙方向運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)。大量的商業(yè)項(xiàng)目都集中在車站的周圍，軌道交通項(xiàng)目也為這些商業(yè)項(xiàng)目提供了大量的客流，實(shí)現(xiàn)了軌道交通項(xiàng)目和周邊商業(yè)項(xiàng)目的雙贏。地鐵經(jīng)營(yíng)公司積極吸引包括百貨商店、體育場(chǎng)館、游樂公園、賓館等以及各類學(xué)校、醫(yī)療中心、郵局、圖書館及其他政府機(jī)構(gòu)，房地產(chǎn)向車站集中，從車站到外圍逐步降低密度的布局促進(jìn)了地鐵經(jīng)營(yíng)業(yè)的發(fā)展［3］。

2.2 香港:地鐵+物業(yè)開發(fā)模式引導(dǎo)城市發(fā)展

香港的發(fā)展很大程度上歸功于TOD社區(qū)的土地利用形態(tài)。全香港約有45%的人口居住在距離地鐵站僅500 m的范圍內(nèi)，九龍、新九龍以及香港島更是高達(dá)65%。香港地鐵創(chuàng)造出“地鐵+物業(yè)”的聯(lián)合開發(fā)模式。成功的物業(yè)開發(fā)是保證香港地鐵盈利的關(guān)鍵，香港地鐵公司成為香港納稅大戶和實(shí)力最雄厚的公司之一。政府授權(quán)地鐵公司對(duì)軌道交通沿線土地進(jìn)行物業(yè)開發(fā)與管理，項(xiàng)目開發(fā)可以采用外包方式，由地產(chǎn)商進(jìn)行，地鐵公司負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)。地鐵公司首先向政府取得發(fā)展車站上層空間的權(quán)利，之后尋求合作伙伴，利用開發(fā)商的資金，繳付土地費(fèi)用，建造大型住宅、寫字樓和商場(chǎng)。出售物業(yè)所得利潤(rùn)，則由地鐵公司與開發(fā)商共享。住宅、商業(yè)樓建成后，商業(yè)廣告、物業(yè)管理帶來的利潤(rùn)保證了地鐵公司的盈利性。香港地鐵公司注重城市軌道交通建設(shè)與城市土地開發(fā)協(xié)調(diào)進(jìn)行。如將軍澳線是在該地區(qū)已經(jīng)開展了兩期香港新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃后才開始建設(shè)的，避免了城市軌道交通建設(shè)過早而使客流不足的問題［4-5］。

2.3 新加坡:多功能集成開發(fā)引導(dǎo)城市發(fā)展

新加坡的地鐵線路成環(huán)狀網(wǎng)，有4條地鐵線，即南北線、東西線、東北線和環(huán)線。其中南北線和東西線總長(zhǎng)83 km，縱橫穿越新加坡島全境，全國(guó)超過一半人口的居住和就業(yè)中心是在這兩條線路兩側(cè)1 km范圍內(nèi)。新加坡在城市開發(fā)建設(shè)過程中，重視土地利用和交通樞紐的集成開發(fā)，地鐵站周圍的建筑和地鐵站周邊地塊普遍采用多功能的組合式開發(fā)方式。

1)綜合集成模式。該模式是一種將辦公、商業(yè)、地鐵站、公交和換乘樞紐集成于一體的站體開發(fā)方式。新大巴窯鎮(zhèn)車站位于鎮(zhèn)中心，它將辦公、商業(yè)、地鐵車站和公交車站進(jìn)行綜合集成開發(fā)。

2)商業(yè)集成模式。在新加坡的中央商務(wù)區(qū)設(shè)市政廳站和萊福士站兩個(gè)地鐵車站，是新加坡最中心的地區(qū)，有高檔的酒店和寫字樓、繁華的購(gòu)物中心和會(huì)展旅游服務(wù)等。這里的地下空間有一個(gè)商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，形成地下商業(yè)街。

3)商務(wù)集成模式。將商務(wù)辦公樓與地鐵站集成開發(fā)的方式，如東北線所建的新多美哥綜合地鐵換乘站位于中心商業(yè)區(qū)非常繁忙的烏節(jié)路東端，規(guī)劃為新加坡整個(gè)地鐵網(wǎng)絡(luò)的換乘中心。

4)居住集成模式。新加坡政府實(shí)行“居者有其屋”計(jì)劃，大約82%的新加坡人居住在組屋計(jì)劃的住房中，大部分的組屋在軌道交通站點(diǎn)周圍，保證了軌道交通站點(diǎn)的客流量。

2.4 巴黎:TOD+SOD引導(dǎo)新城開發(fā)

巴黎大區(qū)的城市軌道交通體系由地鐵、地區(qū)鐵路快線、鐵路郊線和輕軌等多種交通網(wǎng)絡(luò)組成。

1)地鐵(Metro):主要分布在巴黎的市區(qū)范圍內(nèi)。

2)地區(qū)鐵路快線(RER):貫穿巴黎市區(qū)并延伸到遠(yuǎn)郊區(qū)的大運(yùn)量鐵路公交線。在巴黎市區(qū)內(nèi)，RER從地鐵網(wǎng)下方穿過，并通過若干換乘樞紐與地鐵網(wǎng)接駁。

3)鐵路郊線(Transilien):在沒有RER通達(dá)的郊區(qū)市鎮(zhèn)，原有的發(fā)達(dá)的鐵路網(wǎng)就發(fā)揮了城市客運(yùn)的作用。

4)有軌電車(Tramway):現(xiàn)已建成的3條輕軌線路均位于巴黎近郊區(qū)，總長(zhǎng)20 km。

巴黎在對(duì)馬恩拉瓦萊、埃夫里、伊夫林、賽爾吉蓬圖瓦茲和默倫塞納爾等新城的開發(fā)建設(shè)過程中，實(shí)施TOD+SODIOD開發(fā)建設(shè)模式(SOD，service oriented development，公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向開發(fā);IOD，Industrial-O-riented Development，產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向開發(fā))，創(chuàng)建了功能綜合的現(xiàn)代化新城中心區(qū)，把行政管理、商業(yè)服務(wù)、咨詢產(chǎn)業(yè)以及文化娛樂等多項(xiàng)功能都綜合安排在一個(gè)規(guī)模較大、功能齊全、設(shè)計(jì)新穎并能體現(xiàn)現(xiàn)代科技水平的新城中心區(qū)內(nèi)，使新城居民在就業(yè)、文化娛樂和生活方面能享有與在巴黎中心城同等的水平，強(qiáng)調(diào)就業(yè)、住宅和人口之間的平衡，為居民創(chuàng)造了各種各樣的就業(yè)機(jī)會(huì)，使得新城居民能在工作、生活和文化娛樂方面享有與巴黎老城同等的水平，并成為巴黎大區(qū)新的增長(zhǎng)中心［6］。

2.5 廣州:軌道交通引領(lǐng)城市“南拓北優(yōu)、東進(jìn)西聯(lián)、中調(diào)”新格局

廣州提出了“南拓北優(yōu)、東進(jìn)西聯(lián)、中調(diào)”的城市總體規(guī)劃，因此規(guī)劃線網(wǎng)結(jié)構(gòu)由“環(huán)形線+放射線+X對(duì)角線”構(gòu)成，并構(gòu)建由13號(hào)線與3號(hào)線形成的十字快線，支持“兩軸兩帶”(南部產(chǎn)業(yè)拓展軸、北部?jī)?yōu)化發(fā)展軸，東部產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、西部區(qū)域聯(lián)動(dòng)帶)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“東進(jìn)”，主要依靠1號(hào)線地鐵打通城市交通，將城市擴(kuò)展到增城。主要解決了城市中心區(qū)交通人流過擠的難題，并成為貫通廣州市區(qū)三大商業(yè)中心的經(jīng)濟(jì)血脈和廣州購(gòu)物游覽與公務(wù)的地下動(dòng)脈。按計(jì)劃，2013年開通地鐵13號(hào)線，連接5號(hào)線向東到新塘鎮(zhèn)，同時(shí)多條軌道交通集聚新塘，構(gòu)成廣州東部交通樞紐。繼而接駁莞惠深的軌道交通，向東南連接?xùn)|莞、惠州、深圳。

“南拓”，主要依靠2、3、4號(hào)線地鐵開拓新的城市發(fā)展空間，取得城市出?？诒憷?，讓廣州從沿江城市成為海濱城市。其中，為支持新區(qū)開發(fā)特別是汽車生產(chǎn)基地建設(shè)了4號(hào)線，直達(dá)南沙金洲，為南沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

“西聯(lián)”，主要依靠廣佛城際線，開發(fā)芳村，實(shí)現(xiàn)與佛山同城化，促進(jìn)廣佛肇(慶)經(jīng)濟(jì)圈建立。

“北優(yōu)”，主要依靠武廣高鐵和2、3、9號(hào)線地鐵，開發(fā)北部，建設(shè)宜居宜業(yè)的新城鎮(zhèn)。

“中調(diào)”，舊城改造、再創(chuàng)輝煌，廣州開始成為南中國(guó)商貿(mào)旅游文化等消費(fèi)的集中地。

2.6 深圳:軌道交通引領(lǐng)城市軸帶組團(tuán)發(fā)展

深圳新一輪城市總體規(guī)劃明確提出:要以中心城區(qū)為核心，以西、中、東三條發(fā)展軸和南、北兩條發(fā)展帶為基本骨架，形成“三軸兩帶多中心”的軸帶組團(tuán)結(jié)構(gòu)，作為引導(dǎo)城市未來空間發(fā)展的基本框架。軌道線網(wǎng)向外輻射與城市的三軸吻合，在東、中、西三條軸線上分別設(shè)置軌道3、12、14 號(hào)線，6 號(hào)線，10、11 號(hào)線通廊，吻合城市軸線;東西向設(shè)置5號(hào)線，與1號(hào)線形成一個(gè)環(huán)，環(huán)線串聯(lián)了城市的五大樞紐點(diǎn)(前海樞紐、福田樞紐、羅湖樞紐、布吉樞紐以及龍華樞紐)，促進(jìn)“兩帶”的形成。深圳軌道線網(wǎng)的建設(shè)支持了城市空間結(jié)構(gòu)的形成，既鞏固了中心區(qū)的地位，又加強(qiáng)了幾條主要發(fā)展軸之間的聯(lián)系。同時(shí)，提出積極推進(jìn)TOD發(fā)展模式，以促進(jìn)軸帶組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)的形成，從而利用組團(tuán)內(nèi)部的平衡特性，減少長(zhǎng)距離交通出行。但由于缺乏明確的TOD宏觀發(fā)展策略，使得在實(shí)際發(fā)展中，“總規(guī)”修編提出的理想發(fā)展格局遇到了現(xiàn)實(shí)問題，具體表現(xiàn)在:特區(qū)外城市化進(jìn)程加快，城市連綿擴(kuò)展，居住地?cái)U(kuò)散;組團(tuán)交通出行中，組團(tuán)內(nèi)機(jī)動(dòng)化出行增長(zhǎng)不多，組團(tuán)間機(jī)動(dòng)化出行卻大量增加，年均增長(zhǎng)約13%，居民平均出行距離逐年提高，交通向中心城區(qū)集聚的現(xiàn)象仍十分明顯。

在實(shí)際開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，深圳借鑒香港模式，進(jìn)行軌道交通建設(shè)與沿線土地“捆綁式”開發(fā)的運(yùn)作機(jī)制，將軌道交通建設(shè)與沿線土地開發(fā)結(jié)合，以土地開發(fā)保障軌道交通投資的良性循環(huán);同時(shí)，深圳以特許經(jīng)營(yíng)方式引進(jìn)境外資本(香港鐵路有限公司)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有助于建立軌道交通多元化投融資體制，促進(jìn)了城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展［7］。

3 東莞實(shí)施TOD軌道交通的意義

東莞由于特殊的發(fā)展歷程和發(fā)展模式，公路網(wǎng)絡(luò)和馬路經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)呈松散型格局。相對(duì)于國(guó)內(nèi)許多大城市而言，交通擁堵問題并不突出，但由于城市無序蔓延發(fā)展，土地、空間等資源濫用嚴(yán)重，城市可持續(xù)發(fā)展問題凸顯。大力發(fā)展軌道交通，充分利用軌道交通的功能效應(yīng)，對(duì)于東莞積極融入新一輪的珠三角城鎮(zhèn)群競(jìng)合進(jìn)程，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌整合城市功能，轉(zhuǎn)變“馬路經(jīng)濟(jì)”形態(tài)為軌道交通經(jīng)濟(jì)形態(tài)，高效集約利用資源能源尤其是城市用地，確保城市可持續(xù)發(fā)展，意義更為重大。

3.1 有利于推動(dòng)?xùn)|莞的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

未來珠三角將構(gòu)建以高鐵、城際軌道為支撐，城市軌道為骨架的軌道交通系統(tǒng)。軌道線網(wǎng)的建設(shè)將迅速縮短沿線城市的時(shí)間距離，重構(gòu)珠三角城鎮(zhèn)群的產(chǎn)業(yè)競(jìng)合關(guān)系，人流、物流、資金流暢通，將帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)與一體化發(fā)展，并按產(chǎn)業(yè)層次由高到低形成梯度轉(zhuǎn)移，推動(dòng)珠三角城市群的一體化發(fā)展乃至同城化步伐將不斷加快。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐充分證明:相對(duì)于沒有軌道經(jīng)過的地區(qū)，軌道沿線城市的產(chǎn)業(yè)將獲得更大的發(fā)展機(jī)會(huì);同時(shí)在城鎮(zhèn)群內(nèi)部，沿線產(chǎn)業(yè)的集聚程度將會(huì)得到提升，產(chǎn)業(yè)鏈得到拓展;但沿線產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不是處于平衡狀態(tài)的，某些節(jié)點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)會(huì)伴隨著另一些節(jié)點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)衰退。

在區(qū)域一體化過程中，東莞擁有許多機(jī)遇，但也面臨新一輪競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，必須充分利用洼地效應(yīng)，吸引周邊香港、深圳和廣州的資源要素向東莞集聚，并承接新一輪的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為此，必須依托軌道交通的樞紐站場(chǎng)，在服務(wù)業(yè)方面與廣深之間實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)會(huì)展物流、商務(wù)酒店、居住休閑娛樂等具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特色服務(wù)業(yè)，打造一批專業(yè)化和特色化TOD型城市副中心和城市綜合體。

3.2 有利于推動(dòng)?xùn)|莞的城市轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)前，加快城鎮(zhèn)化已成為我國(guó)新一屆政府實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就此專門撰文《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》。國(guó)家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門編制中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，近期有望召開全國(guó)城鎮(zhèn)化大會(huì)。東莞在過去粗放的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，由于特殊的發(fā)展模式和歷史因素，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)空間呈散亂發(fā)展格局，突出表現(xiàn)為:以公路交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向無序蔓延，“馬路經(jīng)濟(jì)”突出，土地空間等資源濫用，市鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，尤其相鄰鎮(zhèn)區(qū)之間各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，畫地為牢問題突出。

東莞要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升城鎮(zhèn)化水平，就必須依托軌道交通建設(shè)尤其是五大交通樞紐，實(shí)施TOD發(fā)展策略，著力打造市區(qū)-松山湖，石龍-茶山、常平、虎門-厚街、望洪等幾個(gè)區(qū)域副中心，并打造一批較高密度的TOD精致社區(qū)或城市綜合體，形成由城市中心-副中心-城市綜合體串聯(lián)起來的城鎮(zhèn)群發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)較高密度的集聚發(fā)展，切實(shí)優(yōu)化東莞的城市空間結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變分散發(fā)展的“馬路經(jīng)濟(jì)”形態(tài)和各自為政的發(fā)展格局。

3.3 有利于東莞的可持續(xù)發(fā)展

目前，東莞市特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、土地和公共設(shè)施利用及以小汽車為主的交通出行方式都不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，尤其是土地、空間和公共設(shè)施資源浪費(fèi)嚴(yán)重，建設(shè)用地已超43%，逼近國(guó)際警戒線，可利用的土地嚴(yán)重不足;同時(shí)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，資源環(huán)境承載力嚴(yán)重下降，城市可持續(xù)發(fā)展存在問題。依托軌道交通實(shí)施TOD策略，有利于降低對(duì)小汽車的依賴，推行大容量、低能耗、少污染的“低碳綠色交通”，切實(shí)緩解交通擁堵;有利于推動(dòng)城市高密度緊湊開發(fā)，提高土地空間資源利用效率;有利于改善公共設(shè)施空間布局，提高其利用效率;有利于提高服務(wù)業(yè)發(fā)展比重，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展。

4 東莞的TOD戰(zhàn)略方向

4.1 重點(diǎn)考慮因素

4.1.1 提高土地利用效率，加強(qiáng)綜合開發(fā)程度

土地是城市發(fā)展最重要的資源，土地的總量是有限的，因此必須要提高土地的利用效率，進(jìn)行綜合開發(fā)。在我國(guó)的城市軌道交通建設(shè)中，綜合開發(fā)的觀念還沒有形成，沿線物業(yè)基本上沒有列入投資開發(fā)范圍，軌道交通項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、規(guī)劃等也沒有與沿線物業(yè)的招商引資和軌道交通設(shè)施的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來，這使得建立城市軌道交通的盈利模式非常困難，吸引、利用外資和民間資本金具有一定難度，軌道交通沿線開發(fā)的效果不顯著。因此，在東莞建設(shè)軌道交通的過程中，應(yīng)充分利用城市軌道交通的優(yōu)勢(shì)，在其樞紐及各站點(diǎn)周邊區(qū)域按照TOD模式進(jìn)行綜合開發(fā)，以提高土地利用效率。目前，我國(guó)各城市對(duì)土地利用有嚴(yán)格的限制，在容積率限制條件下，城市軌道交通站點(diǎn)周邊區(qū)域土地利用效率難以得到充分發(fā)揮，土地“溢價(jià)”效應(yīng)自然也不突出。根據(jù)香港地區(qū)及日本的經(jīng)驗(yàn)，軌道交通建設(shè)應(yīng)允許城市軌道交通站點(diǎn)周邊區(qū)域土地開發(fā)突破目前規(guī)定的上限，為TOD模式的實(shí)施創(chuàng)造條件［8-9］。

4.1.2 合理調(diào)整軌道站點(diǎn)周邊的土地利用性質(zhì)

城市軌道交通樞紐及站點(diǎn)周邊區(qū)域的土地利用性質(zhì)直接影響軌道交通的客流規(guī)律，軌道站點(diǎn)周邊應(yīng)將商業(yè)用地和居住用地向城市軌道交通站點(diǎn)集中，將工業(yè)用地向外圍遷移，同時(shí)根據(jù)商業(yè)客流和居民的出行特征，對(duì)商業(yè)用地、居住用地進(jìn)行合理分配和布局。目前，東莞市一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和選址的科學(xué)性有待提高，如一些商業(yè)區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、體育館、游樂場(chǎng)、政府公共機(jī)構(gòu)等選址分散，應(yīng)通過軌道交通建設(shè)的契機(jī)進(jìn)行整合。目前，北京、深圳等地都學(xué)習(xí)新加坡及香港的經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等建設(shè)規(guī)劃在地鐵站點(diǎn)周邊。日本把一些公共設(shè)施合理設(shè)置在地鐵步行范圍(5～10 min)之內(nèi)，既為鐵路提供了非高峰時(shí)段的客流，也使地鐵站點(diǎn)成為沿途的社區(qū)中心。

4.1.3 軌道交通與土地利用統(tǒng)籌規(guī)劃，同步實(shí)施

在我國(guó)普遍存在城市規(guī)劃先于軌道建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致軌道交通規(guī)劃時(shí)可能沿線土地開發(fā)已經(jīng)完成，失去按照TOD模式進(jìn)行開發(fā)的最佳時(shí)機(jī)，后期即使進(jìn)行改造也不可能達(dá)到統(tǒng)籌規(guī)劃下實(shí)施的效果，而且改造的代價(jià)也將十分巨大。城市軌道交通建設(shè)和沿線土地開發(fā)同步實(shí)施是保證TOD模式獲得成功的重要因素。建議對(duì)東莞市軌道交通站點(diǎn)的規(guī)劃與將沿線土地特別是距離站點(diǎn)2 km之內(nèi)的開發(fā)規(guī)劃作為城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的一部分同時(shí)上報(bào)，統(tǒng)一審批。對(duì)已經(jīng)建設(shè)的軌道交通線路，沿線土地開發(fā)還未實(shí)施的，應(yīng)按照TOD模式調(diào)整土地利用規(guī)劃;對(duì)尚未建設(shè)的軌道交通，要合理選擇站點(diǎn)位置，盡可能選擇商流、人流旺盛的地址，或是在未來有可能新建或改造成商業(yè)、住宅中心、高檔寫字樓等的地塊作為選址所在。

4.1.4 選用合適的TOD開發(fā)模式

不同城市區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)、空間、用地及出行各方面都有不同特點(diǎn)，為此應(yīng)實(shí)施不同的TOD發(fā)展模式。廣州市軌道交通1、3號(hào)線及4號(hào)線南沙北段的TOD模式，在地鐵綜合開發(fā)方面可作為典型范例。其中，1號(hào)線重點(diǎn)將沿線物業(yè)開發(fā)作為地鐵建設(shè)的重要組成部分，沿線土地利用以商業(yè)、寫字樓及酒店等商業(yè)功能為主;3號(hào)線采用高密度、高強(qiáng)度的方式，用地構(gòu)成以商業(yè)開發(fā)+居住混合使用為主;4號(hào)線重點(diǎn)將TOD和SOD、IOD相結(jié)合，與南沙新區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合，推動(dòng)重大項(xiàng)目和軌道交通建設(shè)同步進(jìn)行。

4.2 戰(zhàn)略方向

4.2.1 多元投資及市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

歐美較多采用“一體化”模式，中國(guó)香港地鐵也采用了這一模式。但目前世界各大城市的發(fā)展趨向，是采用投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分離的模式。因?yàn)椋S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，軌道交通的商品屬性會(huì)越來越明顯，而公共產(chǎn)品特征會(huì)逐漸弱化，以新加坡和中國(guó)臺(tái)北為代表，政府負(fù)責(zé)籌資和建設(shè)地鐵，然后授權(quán)地鐵運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)。而日本東京市政當(dāng)局在軌道交通的建設(shè)中就引入私人資本，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，日本郊區(qū)鐵路建設(shè)多由私人資本投資，即使國(guó)有的市區(qū)地鐵線路，也分成兩家主體進(jìn)行管理，使之相互競(jìng)爭(zhēng)。之所以日本私人企業(yè)愿意進(jìn)入軌道交通建設(shè)行業(yè)，是因?yàn)樗麄兡軌颢@得廉價(jià)的土地，而在我國(guó)這一點(diǎn)往往相當(dāng)困難。因此，我們國(guó)家更多是采用建設(shè)由政府買單，運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)盈利的模式，如廣州除去建設(shè)費(fèi)用之外，目前部分線路運(yùn)營(yíng)依靠地鐵廣告、商鋪物業(yè)、票價(jià)收入等能夠達(dá)到收支平衡。因此，東莞在建設(shè)軌道交通過程中，既可以由市級(jí)政府投入開發(fā)，也可以由區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府按比例分擔(dān);既可以引入外資，也可以吸收民間財(cái)團(tuán)資本;既可以政府建設(shè)某一段路，也可以私人承包某條線路。關(guān)鍵是創(chuàng)新資本進(jìn)入和退出的機(jī)制，理順利益分配關(guān)系，調(diào)整土地開發(fā)政策。

4.2.2 線路和站點(diǎn)聯(lián)合開發(fā)

解決軌道交通和站點(diǎn)全世界有多種不同的模式，業(yè)界推崇的是東亞國(guó)家的模式。北京、上海、廣州、深圳都在學(xué)習(xí)和借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)內(nèi)地特有的政策決定了城市軌道交通投資者完全學(xué)習(xí)香港模式直接參與土地開發(fā)會(huì)面臨一些政策法規(guī)方面的障礙，軌道交通投資者也未必具有房地產(chǎn)開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，如果不結(jié)合沿線土地開發(fā)，軌道交通投資和運(yùn)營(yíng)就不能取得較好的收益。目前，我國(guó)城市的土地開發(fā)基本只停留在將沿線土地使用權(quán)給予軌道交通企業(yè)，等土地升值后進(jìn)行拍賣以籌措資金。廣州地鐵利用地鐵1號(hào)線的沿線28個(gè)地塊進(jìn)行籌資，籌到的資金約占地鐵1號(hào)線總建設(shè)資金的25%。南京地鐵1號(hào)線也是通過開發(fā)土地取得收益，然后將此收益作為資本金投入地鐵建設(shè)。其做法是由南京地鐵工程建設(shè)指揮部控制土地，在地鐵1號(hào)線建設(shè)基本完成時(shí)，土地溢價(jià)進(jìn)行拍賣，拍賣收入納入地鐵建設(shè)資金。顯然這種方式無法形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，只有在此基礎(chǔ)上將沿線土地上蓋物業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)給予軌道交通企業(yè)，才能獲得持續(xù)穩(wěn)定的營(yíng)運(yùn)收入。

4.2.3 公交系統(tǒng)發(fā)展與土地開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合

TOD模式是實(shí)現(xiàn)土地利用和交通系統(tǒng)互動(dòng)的重要途徑。從土地利用的角度來說，交通的容量和服務(wù)質(zhì)量改變了城市結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)，使得人口向城市交通樞紐聚集，“交通-商業(yè)-居住中心”將更加集中、規(guī)模加大，將進(jìn)一步強(qiáng)化東莞多中心分散組團(tuán)的城市結(jié)構(gòu)，形成N個(gè)中心區(qū)+N個(gè)副中心的組團(tuán)模式。廣州、深圳等地的經(jīng)驗(yàn)表明，一些有特色的商業(yè)中心將越來越發(fā)揮“馬太效應(yīng)”，TOD模式將強(qiáng)化各組團(tuán)之間的商業(yè)產(chǎn)業(yè)差異化定位，弱化以往各組團(tuán)大而全、小而全的局面。TOD的發(fā)展模式是在區(qū)域規(guī)劃的層面上組織緊湊的、有公共交通系統(tǒng)支撐的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)模式，在軌道交通站點(diǎn)和公交站點(diǎn)周圍適于步行的范圍內(nèi)布置商業(yè)、居住、就業(yè)崗位和公共設(shè)施，創(chuàng)造適于步行的道路網(wǎng)絡(luò)，營(yíng)造適合于行人心理感受的公共空間［10］。

［1］魏良臣，徐彬，高文瀚.北京市新城規(guī)劃中TOD模式的運(yùn)用研究［J］. 建筑設(shè)計(jì)管理，2012(5):48-51，55.

［2］韓麗.軌道交通對(duì)城市空間發(fā)展作用的研究［D］.南京:南京林業(yè)大學(xué)，2005.

［3］鄭捷奮，劉洪玉.日本軌道交通與土地的綜合開發(fā)［J］.中國(guó)鐵道科學(xué)，2003，24(4):133-138.

［4］歐陽南江，陳中平，楊景勝.香港軌道交通的經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2011(1):79-88.

［5］張席洲，張小亮.在TOD環(huán)境下土地開發(fā)的分析與對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2006(S1):139-140，144.

［6］王振海.歐洲城市軌道交通及對(duì)中國(guó)的借鑒意義［J］.地鐵與輕軌，2003(5):57-61.

［7］楊應(yīng)科.深圳市軌道交通規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)［J］.交通與運(yùn)輸:學(xué)術(shù)版，2011(1):120-123.

［8］司海燕.我國(guó)城市軌道交通發(fā)展TOD模式研究［J］.開放導(dǎo)報(bào)，2011(6):85-87.

［9］李妍，徐光輝，王哲人.基于可持續(xù)發(fā)展的TOD規(guī)劃模式［J］.吉林大學(xué)學(xué)報(bào):工學(xué)版，2008，38(S2):55-60.

［10］李忍相，葉霞飛.客運(yùn)專線與城際軌道交通并行建設(shè)時(shí)機(jī)探討［J］.綜合運(yùn)輸，2008(6):75-77.

Research on the Implications of TOD－based Rail Transit on City Development Strategies

He Jingshi1Hu Qingshan2
(1.Department of Logistics Engineering，Dongguan Polytechnic，Dongguan Guangdong，523808;2.Society Science Union of Dongguan，Dongguan Guangdong，523808)

Abstract:TOD(Transit－oriented development)－based rail transit，city space and land use are interconnected and mutually influenced.This paper summarized the characteristics and experience of TOD in Tokyo，Hong Kong，Singapore，Paris，Guangzhou and Shenzhen and pointed out the impact of TOD rail transit on the industrial transformation，evolution of the urban morphology and resource optimization of Dongguan city.The paper proposed the Dongguan rail transit strategy based on TOD mode should consider four important factors，namely，improvement of the land utilization，reasonable adjustment of land use nature，overall transportation and land planning，as well as site development pattern.Finally we put forward three strategic directions involving diversification of investment，joint development of line site，public transportation system and land use.

Key words:urban rail transit;optimization;urban space;land use;TOD(Transit－oriented development)

U231+.1

A

1672-6073(2014)01-0049-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2014.01.013

收稿日期:2013-04-29

2013-12-18

作者簡(jiǎn)介:何景師，男，講師，碩士，研究方向:交通運(yùn)輸規(guī)劃、物流系統(tǒng)規(guī)劃，hejings@163.com

廣東省東莞市社科課題(2013JZ01)

(編輯:曹雪明)