葉正國時(shí)建輝

（1.武漢大學(xué)，湖北武漢 430072；2.鄭州大學(xué)，河南鄭州 450001）

我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的反思與重構(gòu)

葉正國1時(shí)建輝2

（1.武漢大學(xué)，湖北武漢 430072；2.鄭州大學(xué)，河南鄭州 450001）

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)的總稱，包括農(nóng)地的所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押物權(quán)等權(quán)利。重構(gòu)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)效率最大化、降低交易成本和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在主體、內(nèi)容等方面都存在不足，應(yīng)明確村委會(huì)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體地位，并明確其對(duì)土地的使用、收益等權(quán)利，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)而完善土地征收的補(bǔ)償機(jī)制。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；用益物權(quán)；村委會(huì)；土地征收；交易成本

我國土地制度變遷的歷史表明，土地制度是社會(huì)政治變革的直接結(jié)果，而非通過正常商品經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的結(jié)果，這種政治推進(jìn)式的土地制度形成模式存在很多問題。就我國農(nóng)村土地的集體所有而言，其產(chǎn)權(quán)界定十分不清晰，是一種受到極大約束的土地權(quán)利。國家是農(nóng)村土地的實(shí)際控制者和潛在所有者，對(duì)土地流轉(zhuǎn)限制嚴(yán)格，土地交易實(shí)施雙軌制的流轉(zhuǎn)模式，使得土地很難在正常市場交易機(jī)制下發(fā)揮最大價(jià)值。作為利益的關(guān)鍵方，農(nóng)民權(quán)利受到極大限制，農(nóng)民無力在土地征收的博弈中成為有力的參與者和決策者，無法實(shí)現(xiàn)土地效用的最大化。正是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不清晰性，容易引起各種權(quán)利糾紛，造成土地征收補(bǔ)償不充分，農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到有效保障。如果能夠清晰界定產(chǎn)權(quán)（或整體產(chǎn)權(quán)束中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)利），并允許產(chǎn)權(quán)持有人將產(chǎn)權(quán)或部分權(quán)進(jìn)行市場化交易，就可實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和“帕累托改進(jìn)”[1]。因此，確立中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一的市場土地交易模式，是確保土地征收工作順利進(jìn)行的重要前提，是實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)交易市場化的重要前提，是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢，也是我國未來農(nóng)村土地改革的一個(gè)重要方向。目前，學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究雖然較多，但只是對(duì)法律文本的簡單詮釋，或者是從社會(huì)科學(xué)的角度論證其必要性，并沒有將規(guī)范和實(shí)證結(jié)合起來，也沒有看到我國土地制度背后的政治邏輯。因此將規(guī)范分析法、實(shí)證分析法和歷史分析法結(jié)合起來探討我國的土地產(chǎn)權(quán)制度具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的界定及其確立的必要性

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的含義

20世紀(jì)30年代羅納德·科斯（Ronald H.Coase）產(chǎn)權(quán)理論的誕生，重新引起人們對(duì)產(chǎn)權(quán)問題的關(guān)注，到20世紀(jì)70年代之后，產(chǎn)權(quán)理論被普遍接受，對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義也越來越多樣化。在西方學(xué)者中被廣泛引用的是德姆塞茨（H.Domsetz）關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義，他在《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》一文中指出：“所謂產(chǎn)權(quán)，意指使自己或他人受益或受損的權(quán)利?！彼J(rèn)為：產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性在于事實(shí)上它能幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期；產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)人或者他人受益或受損的權(quán)利；產(chǎn)權(quán)的一個(gè)功能在于引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)。以法權(quán)形式體現(xiàn)所有制關(guān)系的科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度，是用來規(guī)范和鞏固商品經(jīng)濟(jì)中的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，約束人們的經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)商品經(jīng)濟(jì)秩序，保證商品經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的法權(quán)工具。

所謂農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，又稱農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，是農(nóng)村土地物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)的總稱。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括一系列權(quán)利，這些權(quán)利可以被一個(gè)人單獨(dú)所有，也可以為幾個(gè)人分別所有。具體表現(xiàn)為農(nóng)地的所有權(quán)、農(nóng)地用益物權(quán)、農(nóng)地抵押物權(quán)、農(nóng)地其他物權(quán)等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立具有以下功能：第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立具有極大的激勵(lì)功能，通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰化，有利于激發(fā)社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，有利于確保權(quán)利主體在利益最大化的動(dòng)機(jī)下實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地資源的有效利用；第二，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立有利于提供一個(gè)合理、可靠的預(yù)期，使人們放心從事各種經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展；第三，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立有利于廓清權(quán)利內(nèi)容的范圍，減少權(quán)利糾紛的發(fā)生，對(duì)某些權(quán)利的擴(kuò)張施加必要約束；第四，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立有利于提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，產(chǎn)權(quán)界定是交易的起點(diǎn)，為交易提供最基本的前提，使人們能夠不斷提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

（二）我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度確立的必要性

產(chǎn)權(quán)制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率具有重要影響，而且構(gòu)成市場制度及其他制度安排的基礎(chǔ)。在法律的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)上就是產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度的最基本功能是通過界定產(chǎn)權(quán)主體對(duì)產(chǎn)權(quán)客體之間的關(guān)系以及產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系，即明確產(chǎn)權(quán)歸誰所有、誰支配、誰受益、誰處分等問題，引導(dǎo)人們進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)行為。

首先，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)效率最大化的基本要求。根據(jù)效率最大化的產(chǎn)權(quán)觀，資源應(yīng)當(dāng)配置到能夠產(chǎn)生財(cái)富最大化的地方，而權(quán)利本身應(yīng)當(dāng)具有充分的排他性，同時(shí)要盡量減少資源使用行為的外部負(fù)效應(yīng)。其中涉及五方面內(nèi)容：資源應(yīng)當(dāng)配置到能夠發(fā)揮效益最大化的地方，向能夠最大化發(fā)揮資源潛在價(jià)值的市場主體配置資源；市場是資源配置的最基礎(chǔ)手段，也是最有效手段，應(yīng)積極運(yùn)用市場機(jī)制配置資源；要正確區(qū)分產(chǎn)權(quán)配置和契約配置的不同，產(chǎn)權(quán)配置應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行直接規(guī)定；為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)效益的最大化，產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有排他性、可轉(zhuǎn)讓性；資源利用產(chǎn)生的負(fù)外部性問題，對(duì)此加以克服的法律強(qiáng)制措施或者其他彌補(bǔ)措施十分必要。產(chǎn)權(quán)效率最大化理論，要求確立明確的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)科斯第二定理，如果交易成本不為零，那么資源如何配置將對(duì)效率有重大影響，因此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立，將對(duì)農(nóng)地資源配置效率產(chǎn)生重要影響。

其次，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立是現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生所言：“在一個(gè)個(gè)人為使用稀缺資源而競爭的社會(huì)里，必須存在某種競爭規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)來解決這一沖突。這些規(guī)則通常稱作產(chǎn)權(quán)，是由法律、規(guī)則、習(xí)慣或等級(jí)地位來確立的?！痹诋a(chǎn)權(quán)清晰的情況下，有利于將索取有關(guān)交易的信息等費(fèi)用降到最低，提高經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。當(dāng)前，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)混亂，主體模糊，很大程度上造成農(nóng)地資源浪費(fèi)，同時(shí)由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題遲遲得不到有效解決，致使農(nóng)民自身轉(zhuǎn)型困難，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。權(quán)利界定是市場交易的本質(zhì)前提。在我國的農(nóng)地制度改革過程中，關(guān)鍵是要發(fā)揮國家建構(gòu)制度的職能，構(gòu)建可行性較好的制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，而有效率經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生需要在制度上做出安排并確定產(chǎn)權(quán)，以便對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)行為造成一種激勵(lì)，而在制度變遷和經(jīng)濟(jì)增長中，國家所體現(xiàn)出來的作用無疑是最重要的。當(dāng)前，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)展的基本現(xiàn)狀，要求盡早建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，使之適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，在國家主導(dǎo)的土地制度變革中，國家應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系加以明確和規(guī)范，以有效保障農(nóng)民合法權(quán)益。

最后，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立是降低社會(huì)交易成本的需要。市場關(guān)系已經(jīng)深入到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系之中，交易不僅存在于產(chǎn)品之間，而且也存在于包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素配置過程中。表面看來，交易是物與物的交易活動(dòng)，實(shí)際上交易是體現(xiàn)在物中的權(quán)利交換，即產(chǎn)權(quán)的交易。在土地產(chǎn)權(quán)缺乏有效保障的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利主體之間的交易相當(dāng)困難，交易費(fèi)用高昂，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會(huì)受到抑制。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的合理設(shè)計(jì)有利于降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行摩擦力，降低交易費(fèi)用，為交易活動(dòng)提供規(guī)范和保證。目前國內(nèi)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的極大不確定性，導(dǎo)致交易成本急劇增加。我國尚未建立起一個(gè)真正有效的土地交易市場體系，通過土地市場進(jìn)行土地交易的法規(guī)規(guī)范并不明確，各地的土地交易規(guī)制也不盡一致，致使我國土地市場的交易成本較高，影響了土地交易市場的發(fā)展。因此，制定合理的法律規(guī)則，界定明確的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，成為降低交易成本的最優(yōu)選擇。

二、新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

土地權(quán)利如何發(fā)展，既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。正確把握土地權(quán)利發(fā)展的軌跡，不僅利于厘清土地權(quán)利發(fā)展的一般規(guī)律，推進(jìn)正在發(fā)展中的物權(quán)法理研究，而且有利于為豐富和完善我國土地權(quán)利制度提供理論依據(jù)[2]。新中國成立以來，中國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)變化，這些變化大多是出于國家政治需要。從歷史角度看待新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展路徑，有利于從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革方面，更深刻地理解農(nóng)地征收存在的各種問題?？傮w來說，新中國成立以來農(nóng)村土地制度變革大致可以分為兩個(gè)階段：改革開放前和改革開放后。

（一）改革開放以前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

改革開放以前，我國農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民個(gè)人土地所有制向農(nóng)村集體土地所有制的轉(zhuǎn)變。新中國剛剛成立時(shí)，由于農(nóng)村中封建剝削制度依然存在，為了徹底消除封建殘余，1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，規(guī)定實(shí)行農(nóng)民土地所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民對(duì)自身的土地享有完全的所有權(quán)。到1953年，全國的土地改革基本完成，眾多無地少地的農(nóng)民分到了土地，農(nóng)民土地所有制在中國大范圍內(nèi)確立起來，土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一而歸農(nóng)民所有。1954年《中華人民共和國憲法》也明確規(guī)定：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！边@種土地制度相對(duì)于傳統(tǒng)封建土地制度而言，具有極大的激勵(lì)作用，農(nóng)民有了自己的土地，不用再交租，全部收入歸自己所有，農(nóng)民自身的生產(chǎn)能力很容易轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。隨著社會(huì)主義事業(yè)的高歌猛進(jìn)，1956年社會(huì)主義三大改造基本完成，農(nóng)民土地所有制開始面臨改革。1955年11月全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化，并將其分為初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)階段。初級(jí)階段合作化是半社會(huì)主義性質(zhì)，即在一定程度上保存農(nóng)民土地所有制，到了高級(jí)階段，實(shí)行完全的社會(huì)主義性質(zhì)。1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》將農(nóng)民的土地所有制改為合作社集體所有制，此時(shí)，人民公社將土地私有制徹底改造成為農(nóng)民集體土地公有制，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地絕對(duì)不得出租，更不能買賣。

（二）改革開放以后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化。為了改變?nèi)嗣窆缁瘯r(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的狀況，我國農(nóng)村實(shí)行了集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的土地制度。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)的農(nóng)戶，率先開展了農(nóng)村土地制度改革的偉大嘗試，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大調(diào)動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大大提高。隨后，農(nóng)村土地改革大范圍推廣，基本思想是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，將過去集中勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，利益分配實(shí)行“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”模式，這種方式擴(kuò)大了農(nóng)民生產(chǎn)的自主性，有利于促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步。1986年《中華人民共和國民法通則》、1986年《中華人民共和國土地管理法》和1993年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》在法律上確認(rèn)了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)民更好地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了相應(yīng)的法律保障。我國實(shí)行的集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度并不是通過市場交易方式發(fā)展起來的，而是由劇烈的社會(huì)變革形成。在這種土地產(chǎn)權(quán)形成過程中，國家起了主導(dǎo)作用，而市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)界定中法律規(guī)則的作用并未得到有效體現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建立處處體現(xiàn)了國家意志和利益。在這種情況下，國家可能根據(jù)自身利益的需要和制度偏好不斷調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，很少顧及農(nóng)民意愿，農(nóng)民的合法權(quán)益時(shí)刻處于一種被公權(quán)侵犯的境況，這種現(xiàn)狀亟待改善。2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2004年修改的《中華人民共和國土地管理法》和2007年《中華人民共和國物權(quán)法》對(duì)我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了新的制度安排，規(guī)定在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下，農(nóng)民有權(quán)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。近年來，我國農(nóng)地逐漸由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分離”，表明我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革再一次拉開帷幕。2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。隨后2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議和2014年中央一號(hào)文件先后明確提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。

三、我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度特點(diǎn)及不足

“沒有權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。但是，如果定價(jià)制度的運(yùn)行毫無成本，最終的結(jié)果（指產(chǎn)值最大化）是不受法律狀況影響的?！坏┛紤]到進(jìn)行市場交易的成本，……合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響?！盵3]農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是權(quán)利主體對(duì)農(nóng)村土地所享有的一系列權(quán)利。這些權(quán)利可以為不同的權(quán)利主體享有，因此可以通過在不同權(quán)利主體之間進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地權(quán)益收益的最大化。

（一）我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度特點(diǎn)

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度可以概括為：所有權(quán)歸集體所有，用益物權(quán)歸農(nóng)民所有，即實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制并存的農(nóng)村土地制度。關(guān)于農(nóng)村土地歸集體所有的所有權(quán)性質(zhì)，學(xué)者有不同認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的單獨(dú)所有權(quán)；有人則認(rèn)為我國的集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，這種觀點(diǎn)為著名民法學(xué)者史尚寬先生主張，所謂的總有是指一定的團(tuán)體對(duì)標(biāo)的物享有的管理權(quán)能，而由其成員享有標(biāo)的物的收益權(quán)能；也有人認(rèn)為，集體所有權(quán)是個(gè)人化和法人化的集合，集體土地財(cái)產(chǎn)應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或者社員權(quán)；也有人認(rèn)為，如楊遂、柳林，集體土地所有權(quán)是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民共有的所有權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地所享有的支配性權(quán)利。最后一種觀點(diǎn)，受到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)者也有不同看法。土地承包經(jīng)營權(quán)是我國特有的一種土地使用制度，這種土地制度在世界范圍內(nèi)也難以找到同類，在中國幾千年的土地史上也從來沒有出現(xiàn)過，其形成有著深刻的現(xiàn)實(shí)和歷史背景。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律制度，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為一種用益物權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第三編用益物權(quán)中第十一章，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)列為用益物權(quán)的一種。其中第124條、125條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度”“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。同時(shí)也有學(xué)者針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合同性特征，提出其屬于債權(quán)范疇的觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是通過簽訂聯(lián)產(chǎn)承包合同獲取的，發(fā)包方和承包方的權(quán)利、義務(wù)顯然是一種債權(quán)的調(diào)整方法，合同是債的一種重要發(fā)生依據(jù)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)通過簽訂承包經(jīng)營合同的方式取得，雙方的權(quán)利、義務(wù)都是由合同約定的，與物權(quán)法定原則不符[4]。但是也有相反觀點(diǎn)，認(rèn)為因承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地承包合同而否定物權(quán)屬性，難免武斷，從傳統(tǒng)和現(xiàn)代大陸法系用益物權(quán)的理論和實(shí)踐來看，以合同方式設(shè)定用益物權(quán)是常見現(xiàn)象，并且換個(gè)角度看，土地承包經(jīng)營權(quán)也符合物權(quán)的一般特征，將其視為物權(quán)的范疇是合適的[5]。

（二）我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不足

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，總體上符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，但市場機(jī)制并未起決定性作用，個(gè)別地區(qū)農(nóng)地撂荒嚴(yán)重，有的農(nóng)地征收甚至引發(fā)群體性事件。

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不甚明確，很大程度上影響權(quán)利主體行使相應(yīng)權(quán)利。在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，用益物權(quán)的主體為承包經(jīng)營主體，但是權(quán)利主體行使自身的權(quán)利受到政府的極大約束。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地的用途受到極大限制，土地流轉(zhuǎn)也存在障礙。所有權(quán)主體和用益物權(quán)的主體雖名義上享有物權(quán)上的各種權(quán)利，但實(shí)踐中受到各種法律政策規(guī)定的限制，正所謂國家才是農(nóng)村土地的實(shí)際控制者，國家決定著農(nóng)村集體土地的最終命運(yùn)，是農(nóng)村土地的終極權(quán)利人，對(duì)農(nóng)村土地享有真正的支配權(quán)。這樣的結(jié)果將導(dǎo)致物權(quán)主體權(quán)利的名義化，造成農(nóng)村土地權(quán)利主體的雙重性，而這種雙重性極易造成國家公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，使土地的真正權(quán)利人行使權(quán)利的訴求落空。

其次，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不清晰，造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)范圍混亂。權(quán)利的界限往往決定了權(quán)利行使的范圍。但就我國目前的法律規(guī)范來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容十分模糊，產(chǎn)權(quán)范圍極不確定。土地產(chǎn)權(quán)的全部內(nèi)容應(yīng)該涉及占有、使用、收益、處分等多個(gè)方面。當(dāng)前由于國家出于各種政策需要，對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行了各種限制，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：使用權(quán)受到過多限制；收益權(quán)受到破壞，政府一方面通過低價(jià)獲取集體土地，另一方面又通過土地出讓獲取巨大經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民的土地收益權(quán)大大減??；處分權(quán)受到限制，由于土地是一種特殊的稀缺資源，國家明確規(guī)定，除非公共利益需要，農(nóng)村土地不得隨意出讓，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過嚴(yán)格審批。這些對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的限制，使土地產(chǎn)權(quán)的范圍不斷縮小，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是一種殘缺的土地產(chǎn)權(quán)，甚至是一種概念上的物權(quán)。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的具體路徑

加強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題研究，創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，是當(dāng)前研究“三農(nóng)”問題的重要任務(wù)。我國征地制度的改革思路應(yīng)是：以“尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利”為指導(dǎo)思想，通過重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以有效約束政府征地行為，發(fā)揮市場在土地征收中的主導(dǎo)作用，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的一體化[6]。針對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的不足，當(dāng)前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)圍繞以下三個(gè)方面進(jìn)行：

首先，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的首要任務(wù)是重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體。當(dāng)前我國農(nóng)村土地名義歸農(nóng)民集體所有，實(shí)際上歸國家控制。因此，重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體，有利于通過制度改革實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民擁有土地權(quán)利的保障。這是界定土地產(chǎn)權(quán)主體的第一步，即徹底劃分國家與集體所有的農(nóng)村土地之間的關(guān)系，防止國家對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際控制，增強(qiáng)農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際控制權(quán)。同時(shí)要明確界定農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的行使方式。當(dāng)前農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，但是這種所有權(quán)的具體行使卻沒有明確規(guī)定，權(quán)利的行使到底是村民小組說了算，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說了算，還是村委員說了算？根據(jù)前述，農(nóng)村土地屬于村民共同所有，那么權(quán)利的行使必然要體現(xiàn)所有權(quán)人的共同意志，即在法律上應(yīng)有一個(gè)代表農(nóng)民集體意志的民意機(jī)構(gòu)行使土地權(quán)利。就現(xiàn)況來看，村委會(huì)是比較合適的主體，村委會(huì)是村民自治組織，由其行使農(nóng)村土地權(quán)利，有利于最大限度地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，在土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建過程中，要進(jìn)一步廓清土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，明確權(quán)利行使的范圍。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容模糊，農(nóng)民行使農(nóng)地權(quán)利極不充分，農(nóng)民的合法權(quán)益受到踐踏，這種結(jié)果與制度的不完善有很大關(guān)系。因此土地產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)的核心在于明確土地產(chǎn)權(quán)范圍，完善土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的控制力。占有、使用、收益、處分是土地產(chǎn)權(quán)的全部內(nèi)容。在這些權(quán)利的范圍內(nèi)，除了出于國家利益考慮，不能對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行任何限制，尤其是在土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的行使上，要賦予農(nóng)民充分的權(quán)利。在土地問題上，必須保障相關(guān)利益主體享有應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，讓農(nóng)民成為真正的土地所有權(quán)人。賦予農(nóng)民充分的土地所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，是我國將來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的基本方向。也只有這樣，才能夠真正完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)民權(quán)利的行使奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供有利條件。

最后，確立明確的農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制。在農(nóng)地征收過程中，十分突出的問題是，大量失地農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到充分保障，以致民間流傳土地利益中“政府拿大頭、開發(fā)商拿小頭、農(nóng)民（集體）拿零頭”的說法。在土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建過程中，確立相應(yīng)的農(nóng)地征收賠償機(jī)制十分重要。在產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容確定之后，必然涉及產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的補(bǔ)償問題。產(chǎn)權(quán)利益的補(bǔ)償，不僅要考慮產(chǎn)權(quán)內(nèi)容本身所含的價(jià)值利益，同時(shí)也要考慮土地潛在的市值利益，在商業(yè)開發(fā)用地上要發(fā)揮市場在確定價(jià)值收益上的決定性作用，在公益用地征收中也要適當(dāng)參考土地的市場價(jià)值。當(dāng)前，我國農(nóng)地征收過程中，有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償雖然高于農(nóng)地現(xiàn)有利益，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)地的潛在市值。過去農(nóng)民（集體）一方本可以依靠土地維持基本生活保障，農(nóng)地征收后，雖然當(dāng)時(shí)農(nóng)民（集體）的收入可觀，但是從長遠(yuǎn)來看，這種發(fā)展本身是不可持續(xù)的。因此，必須在考慮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)值利益的同時(shí)，考慮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的期值利益，才能有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益，才能確保農(nóng)地征收工作的順利進(jìn)行，保障國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

五、結(jié)語

只有明確產(chǎn)權(quán)主體、豐富產(chǎn)權(quán)內(nèi)容和完善產(chǎn)權(quán)價(jià)值確定的市場機(jī)制，才能優(yōu)化土地資源配置、維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分離”制度既符合有關(guān)法律規(guī)定，也與土地制度的政治邏輯一致，是經(jīng)過多種因素權(quán)衡后的折中選擇，符合中國的實(shí)際國情。當(dāng)然，農(nóng)地制度是一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是其基礎(chǔ)制度，還需要其他相關(guān)制度的配套才能整體推進(jìn)農(nóng)地制度改革。

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2014-05-15

國家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目“進(jìn)一步建設(shè)法治政府目標(biāo)與任務(wù)研究”（10&ZD042）

葉正國（1985-），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樗痉ㄖ贫扰c行政法學(xué)。