王鵬

（清華大學，北京 100084）

保留抑或消滅？
——論城鎮(zhèn)化進程中農村發(fā)展的法律問題

王鵬

（清華大學，北京 100084）

農村發(fā)展在法律上有其特殊性，保留農村也有現實必要性。農村發(fā)展不宜僅以城鎮(zhèn)化為目標，應在參照國外經驗和審視我國實際情況的基礎上，通過限制政府對城鎮(zhèn)化的主導權、農民權利市民化、保護農村環(huán)境以及保護農村文化，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

農村發(fā)展；城鎮(zhèn)化；政府主導；農民權利市民化；農村環(huán)境

2013年11月，十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，“促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進”?！稕Q定》全文中直接出現“農村”的次數多達15次，體現了國家對農村的重視。學者也呼吁：“城鎮(zhèn)化不等于消滅農村?！盵1]反映了對在城鎮(zhèn)化熱潮中如何發(fā)展農村問題的反思。然而，與國家高度重視相反，當前農村不斷受到“城鎮(zhèn)化”擠壓，數量大幅減少，自然環(huán)境破壞嚴重。一些地方政府以城鎮(zhèn)化作為政績指標，大量征收農村土地，導致農地不斷萎縮，“空城”和“鬼城”持續(xù)增多，不僅破壞了農村的經濟社會發(fā)展，也為城鎮(zhèn)化的真正實現埋下隱憂。

盲目城鎮(zhèn)化的根本解決途徑在于法治。在政府工作過程中，應“深入貫徹依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責”[2]。因此需要從法律的高度對城鎮(zhèn)化，尤其是作為城鎮(zhèn)化將要“吞并”的對象農村及其發(fā)展進行重新認識。

一、農村發(fā)展的特殊性

由于經濟、法律和社會等方面的差異，農村有不同于城市的發(fā)展方式和路徑，這決定了農村發(fā)展的特殊性。具體到法律層面，這種特殊性體現在承載農村發(fā)展的農村組織的特殊法律地位上。農村組織主要包括作為自治組織的村民委員會（下文簡稱村委會）與作為經濟組織的農村集體經濟組織①當然，農村組織還包括基層黨組織、群眾團體組織、婦聯(lián)、共青團等，但這類組織的政治性和社會性高于法律性，因此本文不作討論。另外，本研究中的農村組織是指能反映農村特征的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管也屬于組織，但其本質上是受上級領導的行政機關，因此不列入本文研究范圍。。村委會根據《憲法》第111條和《村民委員會組織法》（下文簡稱《組織法》）成立，《民法通則》《農業(yè)法》《物權法》《土地承包法》以及《土地管理法》等也對其職權和訴訟等事項作出規(guī)定。與之類似，農村集體經濟組織由《憲法》第8條和第21條及相關法律進行了規(guī)定。這些規(guī)定的特點主要有：從基礎看，兩個組織都是適應集體所有制而產生；從職權看，村委會的職權不僅包括《憲法》規(guī)定的辦理公共事務和公益事業(yè)、調解民間糾紛等與居委會職權相同的內容，其還可根據《組織法》第8條第2款和《土地承包法》第12條，管理本村集體所有的土地和財產；從組織方式看，兩類組織在成員、管理和監(jiān)督方式等方面，相比城市自治和經濟組織，各有特殊之處；從立法體例看，村委會和集體經濟組織都是根據《憲法》等相關法律成立，因此具有較高的法律地位。

這表明：農村發(fā)展是農村組織及其構成要素（包括土地和村民）的變化發(fā)展。具體到城鎮(zhèn)化來講，農村城鎮(zhèn)化本質上是法律諸要素的變更，具體表現為集體土地國有化、農民市民化、村委會變?yōu)榫游瘯?、農村集體經濟組織的改造或消失。而這種轉變是困難的：前兩者直接涉及憲法性問題；農村組織轉變沒有法律依托：城鄉(xiāng)組織在職權和組織形式等方面的差異，使兩類組織的“對接”在法律上難以完成，進而使新組織產生和運行方式的合法性成為問題。這些困難表明，農村發(fā)展應該建立在妥善處理農村各法律要素關系基礎上。

當前實踐中農村有兩條發(fā)展道路：或是將農村徹底城鎮(zhèn)化，或是保留農村，通過整合農村諸法律要素發(fā)展農村社會經濟。遺憾的是，我國實踐中和理論上多偏向于前者，對后者缺乏應有的研究和實踐。

二、理論和實踐中的問題

如上所述，當前研究和實踐中均偏重于通過農村城鎮(zhèn)化發(fā)展農村，使侵犯農民權利和以“城鎮(zhèn)化”為名消滅農村的事件持續(xù)出現，造成畸形的城鎮(zhèn)化和農村的衰落。

（一）理論研究及缺陷

從總量看，當前關于農村建設和城鎮(zhèn)化的研究極多且非常廣泛。單純的農村問題和城鎮(zhèn)化背景下的農村發(fā)展問題雖有重合一面，但也有根本區(qū)別：前者涉及范圍極廣，后者則以城鎮(zhèn)化為參照物展開，研究范圍限于城鄉(xiāng)互動和二元對立過程中產生的問題。而且《決定》強調“促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進”也說明至少在政策和現實性方面，這一問題具有獨特性。據此，通過去除眾多研究中純粹的經濟數學、田野調查、社會調查和新聞報道等內容，除去與城鎮(zhèn)化無關的農村建設問題，以“農村”（農民、農業(yè)、鄉(xiāng)村、二元）和“城鎮(zhèn)化”（城市化、城鄉(xiāng)、城市）為關鍵詞，分別將詞頻設為四次以上檢索中國知網（CNKI），去重后返回約714條有效結果。

這些研究主要集中于四個方面：一是城市中的農村農民問題研究。如農民工的就業(yè)、收入、社會保障、返鄉(xiāng)及其子女教育等問題，城中村問題等。二是戶籍制度改革和農民權利研究。絕大部分研究對此問題有所涉及，包括戶籍制度的來源、歷史、遷徙自由及改革，農民財產權、參政權、自由權及部分社會權等。三是城鎮(zhèn)化研究。大部分研究認同農村城鎮(zhèn)化是解決農村問題的手段，其中以農村城鎮(zhèn)化為主要研究對象的居多。四是認為城鄉(xiāng)二元結構有一定合理性。以賀雪峰教授為代表，認為二元結構和小農經濟現階段對農民和農村有很大好處，其改變應是一個較長的、漸進過程。五是其他方面，如農村污染、失地農民、城鄉(xiāng)規(guī)劃及農村治理等，但這些研究相對較少，且較為分散。

上述研究存在一定缺陷，包括：第一，研究內容出現偏差。從時間跨度看，早在20世紀80年代就已出現以戶籍改革為中心的研究方向，并且這些研究的結論基本相同，分為三種：完全打破、保留和逐步打破。然而經過三十年左右的戶改實踐，城鄉(xiāng)差距依然沒有縮小趨勢。造成理論研究這種窘境的原因可能在兩個方面：一是有意無意忽視了戶籍改革背后難以彌合且固化的利益沖突，或將戶改簡單等同于農村城鎮(zhèn)化，實際上是以城市為中心的改革，或雖認識到這一問題并提出解決方案，承認問題的解決具有階段性，但卻都是“終極”方案，缺少切實可行的措施。二是方法上過分強調形式上的城鎮(zhèn)化，甚至將戶籍改革等同于城鎮(zhèn)化，對城鄉(xiāng)居民權利的特殊性認識不足，對在保留農村和農民前提下如何實現農村發(fā)展的研究較少。第二，研究方向缺乏整體觀。一方面，研究較多關注農民工如何市民化和城中村這些與城市密切相關的問題，對以農村、農民為中心的研究②應強調的是，本文研究的是城鎮(zhèn)化背景下的農村發(fā)展問題，而不是單純的農村問題，后者在我國的研究方法和內容已經相對成熟，參見建嶸、賀雪峰和溫鐵軍等學者的研究成果。僅有幾十篇，相對較少而且大都集中在近幾年。實際上，有學者認為，當前中國社會是“三元結構”[3]，即農民、市民和農民工。按照這一分類，其對農民工的研究與對農村的研究距離更遠。另一方面，缺少以農村為對象的研究成果，研究往往集中在某幾個方面，或是農村的污染，或是城鄉(xiāng)規(guī)劃，或是農村的群體性事件，鮮有學者從農村這個整體出發(fā)研究如何保留和發(fā)展農村。第三，研究缺乏時代性。在幾十篇關于農村在城鎮(zhèn)化中地位問題的研究中，存在大量重復，如“在打破城鄉(xiāng)二元結構的合理性問題上，……在20年前就已經說過了”[4]；戶籍改革的措施和方法幾乎沒有改變；對農民權利的研究大多還停留在傳統(tǒng)權利上，對其教育權等權利的特殊性及其環(huán)境權、風險信息知情權等新型權利研究較少。此外，雖然賀雪峰結合當前實際情況提出保留城鄉(xiāng)二元結構的合理性，但一方面在當前大力提倡城鎮(zhèn)化、打破城鄉(xiāng)二元結構的背景下難以實現，另一方面其關注點是社會學田野調查和經濟學層面，很少從法學角度對這些問題進行論述。

（二）實踐中的問題

不僅理論界“偏愛”農村城鎮(zhèn)化，實踐中也以城鎮(zhèn)化作為農村發(fā)展的主要方式，導致大量村莊消失與衰敗。主要體現在以下五個方面：

第一，過度城鎮(zhèn)化擠占了農村空間。從地域看，我國東西部發(fā)展差距較大，有些農村地區(qū)或牧區(qū)不適合城鎮(zhèn)化[5]，強行城鎮(zhèn)化導致空城和“鬼城”出現，造成資源的極大浪費。這種人為的城鎮(zhèn)化還會導致農村和城市市場自愿配置的畸形，對農村原材料、資金和勞動力市場產成沖擊。第二，侵害農民權利和利益。一方面，地方政府出于經濟利益的考慮，隨意征收農村土地并給予極低補償，使農民既失去土地這個最重要的財產權，也失去就業(yè)機會。另一方面，對農民的強行市民化、強制推行的“土地換戶籍”，導致“被城鎮(zhèn)化”的農民生活水平下降，基本的就業(yè)和社會保障權無法得到滿足，成為城市中的最底層，給城市治安造成一定影響。第三，打擊了農村的主動性。城鎮(zhèn)化應是“有限的政府主導”[6]，充分發(fā)揮農村的積極性，但我國當前的城鎮(zhèn)化忽視農村的作用，因為政府是以“設市”為跳板，目的在于“行政權力大規(guī)模伸向土地財產”[7]。因此可以說農村主動權的喪失也造成了城鎮(zhèn)化的不健康發(fā)展。第四，導致農村環(huán)境——包括法治環(huán)境和自然環(huán)境——惡化。從法治層面看，由于政府城鎮(zhèn)化過程中的違法性及其對農村法治環(huán)境建設的忽視，導致農村法治建設出現主體障礙、物質障礙和民主政治障礙等問題，使農村法治環(huán)境惡化，群體性事件屢有出現。與法治建設聯(lián)系的是自然環(huán)境，由于缺少法治環(huán)境，政府忽視對農村自然環(huán)境的監(jiān)管，導致農村自然環(huán)境的惡化。第五，破壞農村文化和古村落。農村文化是寶貴的歷史文化和非物質文化遺產，遺憾的是，僅2000年到2010年，我國就有90萬個村莊消失，平均每天有近250個自然村落消失[8]。城鎮(zhèn)化對農村文化的破壞對我國未來城鎮(zhèn)化所走的“低消費、高福利”道路造成負面影響。

三、保留農村的現實必要性

上述研究表明，農村發(fā)展決不能僅從城鎮(zhèn)化和消滅農村入手，還應當重視另一條進路，即對農村的保留。保留農村不僅在法律上有其必要性，對于在實踐中從根本上打破城鄉(xiāng)二元結構、實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村發(fā)展也有重要意義。

第一，能夠緩解城鎮(zhèn)化給城市帶來的巨大壓力。城鎮(zhèn)化在大量吸納農村人口的同時，給城市帶來住房、養(yǎng)老、就業(yè)及治安等方面壓力，從當前看，城市連進入城市工作的兩億農民工都無法消化，遑論比農民工多幾倍的農村人口。誠如學者所言，“我們很難想象7億進城農民在未來30年可以實現在城市的穩(wěn)定就業(yè)，很難想象中國竟可以在未來30年創(chuàng)造如此偉大前所未有的奇跡。因為自改革開放以來，中國的城市人口僅僅增加了2.5億”[9]。無論未來城鎮(zhèn)化的程度多高，都需要一個漸進的過程，這一過程中農村發(fā)揮“蓄水池”的作用，未來即便實現城鎮(zhèn)化，農村也是有效分流城市人口的主要途徑。

第二，有助于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。主要體現在兩個方面：一方面，“農業(yè)剩余”是構成城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件。農業(yè)剩余包括農村原料、勞動力和資本等的剩余。另一方面，農村構成了廣闊市場，農民對工業(yè)產品和科技的消費刺激了城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。此外，如果最終實現了城鄉(xiāng)市場各要素的合理分配，農民則不會因城鄉(xiāng)收入差距過大而涌入城市，防止“托達羅悖論”③即由于城鄉(xiāng)收入的差距過大，城市對收入的任何調整，都會使農業(yè)人口大量涌入，導致“農村部門不存在剩余勞動，而城市部門卻有大量失業(yè)”情況的出現。參見：Todaro M P.A Model of Labor Migration and Urban Unemployment in Less Developed Countries[J].American Eco?nomic Review,1969,59(1)。出現。由此可見，農村對城鎮(zhèn)化的發(fā)展有“開源節(jié)流”的作用——既開拓了農村的資源和市場，又減少了城鎮(zhèn)的潛在壓力。

第三，實現農民權利和利益最大化。打破城鄉(xiāng)二元結構的根本目標是農民權利市民化，這已成為學界和實務界的共識。但農民權利市民化決不是簡單地把農民戶籍改為市民、“以土地換戶籍”，而是在逐步推進農村城鎮(zhèn)化和農民工進城落戶的前提下，保護在鄉(xiāng)農民的利益。在當前強調“人的城鎮(zhèn)化”的背景下，保留農村對農民權利有重要影響：首先是農民的返鄉(xiāng)問題。當前雖然有大量農民工進城，但據統(tǒng)計大部分最終還要回到農村，繼續(xù)從事農業(yè)生產，進城打工只是其人生中的一個“插曲”，保留農村能夠保證農民“有來有回”，“回到農村的權利是農民的基本人權”[10]。其次是能保護農民的財產權。農民最大的財產就是土地，包括宅基地和農業(yè)用地使用權等。在當前以經濟利益為驅動的“城鎮(zhèn)化”背景下，保留農村意味著對農民所使用土地的保留，防止政府以賺取土地價值為目的的征收行為。再次是有利于農民養(yǎng)老。打破二元格局是一個長期過程，取決于諸多物質前提，在當前不可能完全實現農民養(yǎng)老市民化的情況下，保留農村一方面能夠實現農民“以土地養(yǎng)老”，另一方面能留住部分年輕人，防止過多農村空巢家庭和空心村的出現。

第四，有利于鄉(xiāng)村文化的保留。鄉(xiāng)村文化對我國城鎮(zhèn)化建設有很強的現實意義，這體現在理念和形式兩方面。從理念上看，鄉(xiāng)村文化基本上是一種自給自足的低消費文化，倡導自然的生活方式。我國的人口基數決定了即便最后實現城鎮(zhèn)化，也不可能是西方式“高消費、高污染”的城鎮(zhèn)化，而是鄉(xiāng)村文化有很大影響的城鎮(zhèn)化。形式上看，鄉(xiāng)村文化多是具有歷史意義的古建筑和古村落，而“古村落是我國寶貴的文化遺產，蘊含深厚的歷史文化信息，被譽為經典的民間文化生態(tài)‘博物館’、鄉(xiāng)村歷史文化‘活化石’，是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體和象征”[11]。當前城市建設的“千城一面”從反面說明保留農村文化的必要性。

四、域外借鑒

與我國相比，西方國家的城市化程度較高，但其農村依然存在，并沒有隨著這種融合而消失，農村與城市的發(fā)展并行不悖。

（一）逐步實現農民權利市民化

現在西方各國對城市和鄉(xiāng)村、農民和市民的關系已達成共識：“城鄉(xiāng)分治只涉及行政建制與轄區(qū)劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關。市民抑或農民，只是一種職業(yè)或居住地的標識，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘?！盵12]例如在美國，“現有的鄉(xiāng)村不再發(fā)展成傳統(tǒng)的城市”[13]，而是保留很多鄉(xiāng)村的特征，但農民和市民在生活方式上已經沒有太大區(qū)別，因此其“城鄉(xiāng)進入了協(xié)調發(fā)展的良性循環(huán)”。德國在1871年統(tǒng)一后面臨嚴峻的“城市的德國”和“鄉(xiāng)村的德國”的對立，但在19世紀80年代“俾斯麥型社會保障模式”建立后，通過社保制度改變農民的低等身份，“避免了農村與城市之間的隔閡和族群之間的對立”。二戰(zhàn)后，德國更是進行大規(guī)模農村改革，使城鄉(xiāng)權利平等化，在農村居住的不再是農民，而且農村有大量的非農業(yè)生產，大部分“村莊從事農業(yè)的居民不到10%”。意大利的大部分農民不是住在農場而是城鎮(zhèn)，務農只是一份工作。值得注意的是，農民市民化是一個極為復雜的工程，需要各項配套制度的完善和經濟的發(fā)展才能實現，尤其是在社會保障和就業(yè)方面更需要一個逐步完善的過程，甚至要建立專門的、不同于市民的權利保護制度。德國農村“投保資助性”養(yǎng)老就是一個典型，其通過在1957年7月專門頒布的《農民老年救濟法》建立了農民養(yǎng)老保險制度。由于這一制度“體現了權利與義務對等的原則，而且多渠道籌集資金減輕了政府的負擔”，“所以這一模式越來越受到眾多國家的推崇”[14]。

（二）尊重市場對農村的調節(jié)作用和農村的自主性

有別于我國城鎮(zhèn)化完全的政府主導模式，西方城鎮(zhèn)化多為政府和市場協(xié)力主導，尊重農村和農民意愿。這種城鄉(xiāng)協(xié)力主導體現在：重視市場在配置城鄉(xiāng)人口、土地與資本等經濟要素中的作用，強調市場競爭；政府通過法律和宏觀調控對社會保障等市場無力調整的內容進行干預，改善城鄉(xiāng)環(huán)境，引導和推進區(qū)域經濟社會關系的調整。按照政府和市場主導比重的差異，這種雙主導模式又可細分為兩種，即西歐日本式政府調控下的市場主導型和美國式的自由放任型[15]。前者雖然市場機制在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了主導作用，但政府也重視通過法律和經濟手段進行調控。如德國重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，“其產業(yè)政策的重點均以中小城市和小城鎮(zhèn)為主”，并把資源的開發(fā)和經營作為政府的主要任務。此外，其《建設法典》詳細規(guī)定了開發(fā)補償中的原則、形式和對象等內容[16]，并有相對獨立的監(jiān)督機構，防止政府權力的任意性。日本20世紀六七十年代實現工業(yè)化的過程中，在尊重市場規(guī)律的前提下，為實現健康的城鎮(zhèn)化政府先后制定《向農村地區(qū)引入工業(yè)促進法》和《新事業(yè)創(chuàng)新促進法》等大量法律法規(guī)[17]。美國的政治體制決定了其城鎮(zhèn)化過程中市場的決定性作用和政府的相對弱勢，造成城鎮(zhèn)建設無序、生態(tài)破壞和資源浪費等問題。為此，20世紀90年代以來美國政府和學界提出“精明增長”理念，“強調土地利用的緊湊模式”，“保護開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境，鼓勵公共參與，通過限制、保護和協(xié)調實現經濟、環(huán)境和社會的公平”[18]。

（三）重視城鄉(xiāng)規(guī)劃

西方國家通過制定合理的規(guī)劃法并對其嚴格執(zhí)行保留和發(fā)展農村，實現農村和城市的合理搭配。國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法有兩個特點：數量多、執(zhí)行嚴。就數量而言，英國是最早頒布城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的國家之一。自1909年頒布《住宅與城市規(guī)劃諸法》（The Housing，Town Planning Etc.Act）至今已出現20多部規(guī)劃性法律④這些法律名稱、內容和特點參見：中國城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)網城鄉(xiāng)規(guī)劃百科.英國部分[EB/OL].[2014-06-29].網址：http://www.china-up.com/ hdwiki/index.php?edition-view-658-4。。這些法律可分為兩類：一類是核心法（Principal Acts），包括1932年、1947年、1962年、1971年和1990年的規(guī)劃法；其他為修正法（Amending Acts）。德國早在19世紀中葉便制定了《城市公共建設法》，20世紀60年代至今，先后頒布《聯(lián)邦建設法》《城市建設促進法》《聯(lián)邦建設法補充條例》《建設法典》及《建設法典措施法》等法律法規(guī)，構建了較為成熟完整的法律體系。日本政府先后制定并實施五次綜合開發(fā)規(guī)劃，“形成包括區(qū)域與城市規(guī)劃在內的較為完善的規(guī)劃體系。同時，日本十分重視各地區(qū)的經濟發(fā)展與町村建設規(guī)劃”[19]，并設立層層規(guī)劃機構保證規(guī)劃的合理制定。執(zhí)行方面，英國中央政府有權干預地方政府的規(guī)劃編制和管理，并可指派專人受理有關上訴或復議，如在其1971年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）中規(guī)定，“地方計劃當局在接到建筑許可申請后，必須在8個星期內決定，如果申請者對決定不服，可向環(huán)境大臣請求再議”[20]。英國通過設定嚴格的程序，保證其法律實施，維護鄉(xiāng)村利益。

（四）重視對農村環(huán)境和文化的保護

西方國家對城鄉(xiāng)同等對待，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施，改善管理條件和公共服務水平，使其與大城市持平。除硬件環(huán)境的趨同外，西方國家還通過立法保障農村的自然環(huán)境和文化古跡，引導城市合理開發(fā)，從而減少對農村環(huán)境和利益的損害。例如，英國通過“綠帶政策”（Green Belt Policy）及相關的《綠帶法案》（Green Belt Act）與《限制帶狀發(fā)展法》（Restriction of Ribbon Development Act）等法律明確“農村、林業(yè)和其他相關用途”[21]，保護自然環(huán)境。法國《城市規(guī)劃法》的重要原則是“保證城市有序發(fā)展和城市改造之間的平衡，保護自然景觀和城市景觀”，保證“城市地區(qū)住房和鄉(xiāng)村地區(qū)住房的社會融合性”，“考慮就業(yè)、住房和交通以及‘水資源管理’等方面的平衡”，“保證生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護城市建筑遺產，預防自然災害、工業(yè)災害和各種污染”[16]。另外，二戰(zhàn)后歐洲國家多根據《雅典憲章》（《城市規(guī)劃大綱》）與《威尼斯憲章》（《國際古跡保護與修復憲章》）制定城市和鄉(xiāng)村保護條例，保證農村自然環(huán)境和文化古跡免受政府或開發(fā)商的破壞。

五、相關對策

國外的經驗對發(fā)展我國農村有重要借鑒價值。未來應在參考國外經驗基礎上，結合我國相關法律和實踐發(fā)展農村。具體來講需從以下方面入手。

（一）限制政府在城鎮(zhèn)化過程中的過度主導權

只有限制政府在城鎮(zhèn)化過程中的過度主導權，才能形成由政府和市場共同主導并以農村農民為主體的格局。從我國當前情況來看，政府主導有一定的必要性，因為當前單靠農業(yè)自身積累和市場根本無法打破城鄉(xiāng)二元格局。但純粹的政府主導可能會“使得資源與財富愈加向行政中心聚集，城鎮(zhèn)居民的利益會被固化，城鄉(xiāng)二元結構愈加惡化”[22]。當前城鎮(zhèn)化過程中，對GDP的追逐、千城一面、“鬼城”、空心村以及房地產價格居高不下都與政府過度的主導權有直接關系。因此，必須明確政府和市場主導權力的分工。政府作為社會資源的擁有者和支配者，主要任務是在“以城帶鄉(xiāng)”和“以工哺農”原則的指引下創(chuàng)造有利的制度環(huán)境和公共服務，對農村的教育、投資、醫(yī)療和社保等方面進行適當傾斜，使更多資源流向農村。政府應尊重市場，不能隨意干涉市場在人力、資金和技術等方面的配置作用。即政府提供公共服務，市場發(fā)揮資源配置中的基礎性作用。

在限制政府主導權的前提下，還要尊重農村在城鎮(zhèn)化進程中的自主性。政府應鼓勵農村通過創(chuàng)新自主實現城鎮(zhèn)化，如“鄭各莊模式”：在不改變農村集體土地性質的前提下將其資本化和商品化，并進行土地的非農化發(fā)展，從而取得良好效果?！俺青l(xiāng)二元結構所造成的城鄉(xiāng)差距，正在被農民自己消除?！盵23]不僅如此，還需要從法律制度上保障農村農民在城鎮(zhèn)化過程中的參與權和發(fā)言權，與此目標達成有直接關系的法律是脫胎于《城市規(guī)劃法》的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。前者雖然目的在于“促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”（第1條），但從內容上看對農村規(guī)劃的部分還是較少，仍以城市為中心。后者則早已與現實情況產生較大脫節(jié)，亟需修改[24]。為達到尊重農村自主性目的，應加強鄉(xiāng)村規(guī)劃立法，包括建設、土地和農業(yè)規(guī)劃立法；重視環(huán)境規(guī)劃；對各項規(guī)劃之間的關系進行評估，防止“區(qū)域互動失調”[25]，割裂城鄉(xiāng)聯(lián)系；加強規(guī)劃編制中農民的參與權，廣泛征求當事方意見等。

（二）農民權利的市民化及其特殊性

既要實現農民權利的市民化，也要注意農民權利的特殊性。無論是國外經驗還是我國通說，都認識到實現農民權利的市民化是實現城鄉(xiāng)一體化和保留農村的根本方法，即農民受到平等對待和尊重，享有公民的基本權利，并在特殊條件下能受到特殊保護[26]。此目標不可能“一步到位”，需要逐步改革，首先實現農民和農村在經濟上的非農化，之后逐漸構建市民社會文化。當前學界普遍共識是從土地制度改革入手，一方面對農民的承包地經營權、宅基地使用權和宅基地上房屋的房產權進行確權；另一方面消除土地所有權的歧視，逐步實現城鄉(xiāng)建設用地的“同權同價”。這樣能有效平衡城鎮(zhèn)化過程中征用雙方地位的不對等狀態(tài)，限制城鎮(zhèn)向農村土地的過度擴張。值得一提的是，目前已有實例，如成都市對農民的土地進行了確權，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，“形成了農民與各相關利益方共同分享城市化土地增值的格局”[27]。但土地制度的變革僅是第一步，要實現農民權利市民化未來還需要對憲法第10條等導致城鄉(xiāng)分立的條文進行修改，并在較長時間內逐步對財政制度、戶籍制度、社會保障、財稅金融及行政管理制度等進行變革。

既然農民權利市民化需要在較長時間內逐步實現，具有階段性，那么在這一過程中就應注意農民權利的特殊性。鑒于農民權利的廣泛性和復雜性，本文僅以當前較為關注的農民兩項權利為例進行說明。在基于土地的財產權方面，由于我國城鄉(xiāng)二元結構的存在和經濟的發(fā)展，農民的這一權利不僅具有生存意義，還有重大經濟價值，使得農村流動人口不愿放棄農村戶籍。但當前城鎮(zhèn)化過程中普遍存在“以土地換戶籍”的做法，極大損害農民利益。而且這種做法有違法嫌疑：農民的承包經營權和宅基地使用權屬于《中華人民共和國物權法》“第三編”明確規(guī)定的用益物權，而戶籍所包含的失業(yè)保險與養(yǎng)老保險等是政府本就應當提供的公共服務和所有公民的基本權利，農民實際上是在拿自己最重要的財產換取本應享受的基本權利，這明顯違背基本法理。但與此形成悖論的是，如果對農民的此項權利進行完全保護，則可能會造成不良后果——“部分城居農民或城市近郊農民通過非法手段占有土地并且坐享高額土地收益，致使政府遭遇兩難處境”[28]。因此需要通過合理的制度安排，逐步、公平地實現農民權利。

（三）保障農村自然和法治環(huán)境

如上所述，農村的自然生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重，國家也開始重視這一問題，如在2007年11月，國家環(huán)保總局等七部門出臺《關于加強農村環(huán)境保護工作的意見》。實現農村生態(tài)文明的最終落腳點是構建法治環(huán)境，通過立法和嚴格執(zhí)法保護農民的環(huán)境權。法治環(huán)境不僅能保護農村的自然環(huán)境，而且對農村的保留和發(fā)展至關重要。有研究者更是提出衡量農村建設好壞的三個標準之一即是否實現“依法辦事，建立法治政府”[29]。當前我國農村社會環(huán)境不樂觀，“農村社會已進入高風險期，農村邪教的傳播、六合彩的泛濫、禽流感的出現、黑惡勢力的發(fā)展”[30]對農村造成巨大沖擊，加之農村法治觀念存在先天不足，使部分地區(qū)農村治安混亂、頻發(fā)群體性事件。要解決這些問題必須在農村普及法治觀念，可從以下方面入手：制定農業(yè)基本法，通過立法干預農業(yè)；建立農村土地優(yōu)化使用的法律保障制度；建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會執(zhí)法的監(jiān)督機制；落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的權力；建立以黨政為核心的農村基層組織；加強對農村法治主體的培育等[31]。

（四）保護農村文化和傳統(tǒng)村落

實踐中應通過立法和嚴格執(zhí)法保護農村文化和傳統(tǒng)村落。立法理念上，要確認城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)村落的非矛盾關系?！俺青l(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，搞所謂‘去農村化’。城鎮(zhèn)和農村應當和諧一體，各具特色，相互輝映，不能有巨大反差，也不能沒有區(qū)別，否則就會城鎮(zhèn)不像城鎮(zhèn)、農村不像農村。”[32]從功能上看，城鎮(zhèn)化的過程是農業(yè)向二三產業(yè)轉移的過程，與農村文化并沒有根本矛盾，而且對農村文化的保留也有助于增強農村對年輕人的吸引力，減少空巢家庭的出現。當前至少應該做到：盡快出臺《古村落保護法》或《古村落保護條例》等法律；強化政府對《中華人民共和國文物保護法》與《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等法律的執(zhí)行，并頒布執(zhí)行細則；進行專項規(guī)劃；加強文物部門的權威和執(zhí)法權；完善古村落保護的資金籌集機制；設立古村落保護的專項保護資金和經費[33]，并加強對違法行為的監(jiān)督和處罰力度等。只有通過這些法律手段，才能從根本上實現農村文化的保留與傳承，進而使城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村文化和諧共處。

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2014-06-29

王鵬（1988-），男，清華大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。