甘肅省天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓?jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及對(duì)策
——以草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽槔?/h1>
2014-03-21 13:43潘佳
潘佳
（北京大學(xué)，北京 100871）
甘肅省天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓?jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及對(duì)策
——以草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽槔?/p>
潘佳
（北京大學(xué)，北京 100871）
甘肅省天?？h在實(shí)施國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻矫嫘纬闪艘惶壮墒斓恼呓?jīng)驗(yàn)，包括科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制、嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的資金監(jiān)管機(jī)制，以及規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)。盡管取得一定成績(jī)，但在實(shí)施中仍存在制度問(wèn)題，如缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定；現(xiàn)有地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足；相關(guān)社會(huì)保障制度不健全。進(jìn)一步完善天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)的改革；處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三部規(guī)范性文件的關(guān)系；完善不同層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；建立均衡性社保、教育等制度，尤其是向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。
草原生態(tài)補(bǔ)償；草原補(bǔ)獎(jiǎng)；退耕還草；退牧還草
一、問(wèn)題的提出
草原草地是中國(guó)最大的生態(tài)系統(tǒng)，約占全國(guó)總面積的42%，西部少數(shù)民族地區(qū)畜牧業(yè)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義。但是，草原退化造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，因此建立完善的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是改善草原生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[1]。甘肅省擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，但在環(huán)境與生態(tài)方面存在很大不足：由于地處生態(tài)過(guò)渡帶，貧困人口量大、面寬，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源利用、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾十分尖銳，自然生態(tài)環(huán)境極其脆弱[2]，環(huán)境惡化，資源枯竭，已經(jīng)成為制約甘肅省經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重大障礙[3]。
草原生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域之一，實(shí)質(zhì)上是受益者負(fù)擔(dān)原則的體現(xiàn)，系特定環(huán)境資源使用者在使用環(huán)境資源過(guò)程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補(bǔ)償[4]?；谶@種正外部性的要求，20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)政策工程：退耕還林還草工程、退牧還草工程以及草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（下文簡(jiǎn)稱“草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保?/p>
為了落實(shí)國(guó)家的草原生態(tài)補(bǔ)償要求，甘肅省相繼實(shí)施了國(guó)家的退耕還草工程、退牧還草工程以及草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，其中，2011年開(kāi)始實(shí)施的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤瞧駷橹寡a(bǔ)獎(jiǎng)涵蓋范圍最廣、效果最顯著的政策工程。作為甘肅省九大重點(diǎn)牧區(qū)之一的天祝藏族自治縣，系草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的國(guó)家試點(diǎn)縣，在草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)踐上進(jìn)行了積極探索，成效顯著的同時(shí)，問(wèn)題也很突出。因此，對(duì)天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行個(gè)案研究①課題組分別于2013年6月、8月兩次前往甘肅省天?？h，就草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩呢瀼芈鋵?shí)情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并收集了與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)的規(guī)范性文件和問(wèn)卷，考查了草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施以來(lái)對(duì)牧民生活的影響以及政策實(shí)施效果。，不僅對(duì)我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐具有典型示范價(jià)值和推廣意義，還有助于深入發(fā)掘政策實(shí)施中的問(wèn)題。
關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯浚簭难芯啃问娇?，由于草原生態(tài)補(bǔ)償存在不同的類型，我國(guó)的理論研究相應(yīng)采用分類研究與整體研究方式。分類研究是單獨(dú)對(duì)退耕還草政策、退牧還草政策或者草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)行研究。整體研究是將草原生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)整體，不區(qū)分具體的政策工程。就文獻(xiàn)數(shù)量而言，不多且集中。本文在對(duì)天?？h貫徹國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)主要政策文件進(jìn)行規(guī)范性分析的基礎(chǔ)上，擬結(jié)合制度運(yùn)行實(shí)踐，從正反兩方面討論天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行機(jī)制、政策經(jīng)驗(yàn)，以及實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹贫葐?wèn)題及對(duì)策，希望通過(guò)規(guī)范性文件的制度文本考查，總結(jié)出草原補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施過(guò)程中的典型問(wèn)題，以深入認(rèn)知草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐，更好地服務(wù)于理論研究和立法完善。
二、天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)的主要政策措施
目前，天?？h在草原補(bǔ)獎(jiǎng)方面形成了完備詳實(shí)的地方政策措施。從內(nèi)容上看，涉及基礎(chǔ)性工作保障、實(shí)施體制、監(jiān)督機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的規(guī)定。這些規(guī)定是在執(zhí)行甘肅省政策意見(jiàn)的同時(shí)，針對(duì)本地實(shí)際進(jìn)行的細(xì)化。
天?？h頒布的與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)的規(guī)范性文件主要有：《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)資料匯編》②本文件系一系列正式、非正式的文件匯編，包含幾十個(gè)文件。詳見(jiàn)天祝縣財(cái)政局、畜牧獸醫(yī)局：《天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)資料匯編》，2013年?！恫菪笃胶夤芾磙k法（試行）》《禁牧休牧管理辦法（試行）》《落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》《實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法細(xì)則》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策績(jī)效考核暫行辦法》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策工作情況匯報(bào)》等。在諸多規(guī)范性文件中，處于基礎(chǔ)性地位的是《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》。該方案根據(jù)甘肅省政府《關(guān)于貫徹草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，全面推進(jìn)草原保護(hù)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》及省市有關(guān)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策精神，按照農(nóng)業(yè)部創(chuàng)建國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣的要求，結(jié)合天祝藏族自治縣實(shí)際，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上形成③詳見(jiàn)天?？h政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。
方案從總體上就天?？h如何貫徹落實(shí)國(guó)家、甘肅省草原補(bǔ)獎(jiǎng)的政策要求進(jìn)行了安排，包括：獎(jiǎng)補(bǔ)政策的適用范圍，草原補(bǔ)獎(jiǎng)相關(guān)資金在不同層級(jí)的地方政府之間如何分配，草原資源、人工飼草、草原承包、牛羊養(yǎng)殖、禁牧及草畜平衡，總體思路和建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、工作進(jìn)度、組織保障等④詳見(jiàn)天?？h政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。其中，主要涉及與補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的各項(xiàng)資金在不同層級(jí)政府的配置，實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹饕蝿?wù)，以及管理體制和機(jī)制層面的組織保障。上述內(nèi)容中，最重要的莫過(guò)于資金的安排和使用?？傮w而言，著力落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)“五大政策”，即禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼、牦牛山羊良種補(bǔ)貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。此外，與補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的配套制度還有：推進(jìn)實(shí)施培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)的牲畜品種良種、草產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、舍飼規(guī)模養(yǎng)殖、特色養(yǎng)殖培育、畜產(chǎn)品加工“五大工程”，建立健全草原執(zhí)法和服務(wù)體系等。
三、天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行機(jī)制
草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，直接目的是恢復(fù)草原生態(tài)，促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展為間接目標(biāo)。從實(shí)施效果看，牧民均反映實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)，草原生態(tài)環(huán)境大大改善，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施既保護(hù)了草原生態(tài)，為子孫后代造福，同時(shí)通過(guò)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放獲得了經(jīng)濟(jì)來(lái)源。一些牧民認(rèn)為，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩氖┬胁粌H必要而且及時(shí)。倘若不實(shí)行草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，現(xiàn)有的資源利用方式和發(fā)展模式必定形成惡性循環(huán)——為了增加收入，不得不添置牛羊，如此一來(lái)，草越來(lái)越少，草場(chǎng)逐漸惡化，牧民不得不減畜，最終影響家庭收入。倘若按照以前的生產(chǎn)生活方式放牧，羊短期內(nèi)會(huì)增多，而草的質(zhì)量卻越來(lái)越差。
根據(jù)現(xiàn)有的政策經(jīng)驗(yàn)及筆者的實(shí)地調(diào)研，天祝縣草原補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)踐成效很大程度上取決于充分的制度保障、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制以及明確的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。組織、監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制均被納入到地方立法和政策中，即“政策導(dǎo)向性”的實(shí)施運(yùn)行，即制度化的組織保障、監(jiān)督保障和考評(píng)機(jī)制。天祝草原補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)施主要依據(jù)地方政策，這種地方政策雖不是嚴(yán)格意義上的“法”，實(shí)際上卻發(fā)揮了“準(zhǔn)法”的作用，如此，體制的安排和機(jī)制的運(yùn)行變得有“法”可依，既有操作性又不具有隨意性。
（一）科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制
十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其要義之一是國(guó)家和社會(huì)治理的整體性、協(xié)調(diào)性和合作性，甘肅省天?？h草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)踐是一個(gè)很好的詮釋。
首先，在綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)層面，天?？h成立由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委副書記、主管副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣財(cái)政局、縣發(fā)改局、縣畜牧獸醫(yī)局和縣草原站等部門單位為成員單位的天祝縣落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)政策制定、方案審批、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督、解決重大問(wèn)題等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣畜牧獸醫(yī)局，由縣畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)任辦公室主任，配備專職人員具體負(fù)責(zé)處理日常工作。成立技術(shù)指導(dǎo)小組，由縣畜牧獸醫(yī)局、縣草原站和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)抽調(diào)技術(shù)人員組成專門技術(shù)指導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)解決重大技術(shù)問(wèn)題。
其次，關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的部門分工，《實(shí)施方案》在附件一部分——《關(guān)于成立天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》進(jìn)行了細(xì)化：縣農(nóng)牧局、畜牧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的具體實(shí)施工作、政策落實(shí)情況的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究制定落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的管理辦法、管理制度和措施，組織落實(shí)實(shí)施方案，負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)草原糾紛、查處草原違法案件；縣發(fā)改局負(fù)責(zé)研究并提出全縣落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策發(fā)展目標(biāo)及政策措施；縣財(cái)政局負(fù)責(zé)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的安排和監(jiān)督管理；縣國(guó)土局和民政局負(fù)責(zé)勘查邊界和草原牧區(qū)與農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、草原與自然保護(hù)區(qū)、林區(qū)的勘界、定界工作；縣環(huán)保局負(fù)責(zé)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及禁牧區(qū)、生態(tài)平衡區(qū)、人工種草等區(qū)域環(huán)境保護(hù)評(píng)估工作；縣統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)中草原面積、草原畜牧業(yè)生產(chǎn)情況等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、核查與發(fā)布工作；縣審計(jì)局負(fù)責(zé)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付、兌現(xiàn)的審計(jì)監(jiān)督；縣監(jiān)察局負(fù)責(zé)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的撥付、兌現(xiàn)等工作的監(jiān)督監(jiān)察，查處有關(guān)違法違紀(jì)案件；縣林業(yè)局配合做好草原、林地的勘界、定界等工作；縣公安局和司法局負(fù)責(zé)勘界、定界、草原承包及政策落實(shí)中的矛盾糾紛調(diào)處。
此外，縣信用聯(lián)社配合有關(guān)部門做好各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金“一折統(tǒng)”兌現(xiàn)發(fā)放工作；縣草原站、區(qū)劃辦負(fù)責(zé)基本草原和禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)劃定的技術(shù)指導(dǎo)工作，承擔(dān)草原所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)證的審核、發(fā)放及登記管理具體工作，做好草原承包制度、草原禁牧制度和草畜平衡制度的制定與落實(shí)，調(diào)查核實(shí)草原面積、草原資源（人工種草）現(xiàn)狀、草原載畜量及良種畜養(yǎng)殖情況及技術(shù)指導(dǎo)工作等。
這一有效的地方實(shí)踐，可以為國(guó)家層面的草原生態(tài)補(bǔ)償提供一定的借鑒。首先，由于生態(tài)補(bǔ)償牽涉的領(lǐng)域廣泛，幾乎涉及大多數(shù)部委，且關(guān)涉國(guó)家生態(tài)安全和長(zhǎng)治久安，為了避免部門利益紛爭(zhēng)和矛盾，有必要成立一個(gè)高規(guī)格的綜合協(xié)調(diào)部門。這一部門由生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的部委領(lǐng)導(dǎo)組成，可以考慮在國(guó)務(wù)院成立一個(gè)辦公室或委員會(huì)。該綜合協(xié)調(diào)部門之下，建議安排不同領(lǐng)域的專家組成技術(shù)指導(dǎo)小組及法律小組。這一綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以對(duì)包括草原在內(nèi)的各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排。此外，在國(guó)家《草原法》中明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿鞔_農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心作為國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鞴懿块T，財(cái)政部門作為生態(tài)補(bǔ)償資金撥付的主管部門，并對(duì)農(nóng)牧、國(guó)土、民政、監(jiān)察、審計(jì)和金融等機(jī)構(gòu)或部門的職權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充。
（二）嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制
第一，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。通過(guò)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，加強(qiáng)責(zé)任追究。將禁牧工作納入政府和村組年度考核范圍，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制。第二，健全禁牧管護(hù)機(jī)制。強(qiáng)化草原監(jiān)理和管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，安排專職禁牧管護(hù)人員，將監(jiān)理管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算。第三，強(qiáng)化組織保障體系，層層簽訂責(zé)任書，形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的工作格局，為全面落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咛峁?qiáng)有力的組織保障⑤詳見(jiàn)天祝縣政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。
（三）有效的資金監(jiān)管機(jī)制
為做好資金分配使用的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益，及時(shí)足額兌現(xiàn)資金，天?？h制定了《天祝縣直補(bǔ)資金兌現(xiàn)方案》。
該方案首先，明確落實(shí)工作責(zé)任。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是資金兌現(xiàn)工作的主體，具體負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的兌現(xiàn)工作。財(cái)政局負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付，并會(huì)同畜牧獸醫(yī)局制定資金分配方案，對(duì)資金的分配使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。畜牧獸醫(yī)局具體負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的組織實(shí)施和管理，組織開(kāi)展草原生態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理，評(píng)估實(shí)施效果。發(fā)改局負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金兌現(xiàn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)資金的撥付和兌現(xiàn)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察局負(fù)責(zé)兌現(xiàn)情況的監(jiān)察工作，查處有關(guān)的違法違紀(jì)案件。
第二，嚴(yán)格落實(shí)工作程序。補(bǔ)助資金下達(dá)后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織對(duì)發(fā)放補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的牧戶、面積和資金組織行政村級(jí)公示，經(jīng)公示群眾無(wú)異議后，報(bào)縣草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核定備案。財(cái)政局通過(guò)惠農(nóng)專戶撥付獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“一折統(tǒng)”方式直補(bǔ)到戶。
第三，嚴(yán)格資金管理。各項(xiàng)直補(bǔ)資金由縣草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，嚴(yán)格按照國(guó)家和甘肅省制定的有關(guān)惠農(nóng)資金的政策執(zhí)行，設(shè)立專戶儲(chǔ)存。審計(jì)部門對(duì)資金撥付和兌現(xiàn)情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督檢查，強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，確保各項(xiàng)直補(bǔ)資金?？顚Ｓ?。畜牧獸醫(yī)局和財(cái)政局設(shè)立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策監(jiān)督電話，受理政策咨詢，查證舉報(bào)事項(xiàng)。
調(diào)查中，牧民普遍反映草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金即時(shí)到賬，統(tǒng)一發(fā)放到“一卡通”冊(cè)子，沒(méi)有出現(xiàn)克扣和遲付現(xiàn)象，且沒(méi)有任何附加條件。另外，無(wú)論是偏遠(yuǎn)地區(qū)還是近城地區(qū)，對(duì)每一個(gè)村民的存折都發(fā)放到位，沒(méi)有直接給付現(xiàn)金現(xiàn)象。此外，村民反映，中央、省市和縣領(lǐng)導(dǎo)曾親自監(jiān)督檢查錢款的落實(shí)情況，到牧民家查閱“明白冊(cè)”和存折、草原承包合同、草場(chǎng)面積等。
（四）規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)
總體而言，天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格責(zé)任考核。縣上將此項(xiàng)工作納入縣政府年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍，政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與戶簽訂《禁牧草畜平衡責(zé)任書》和《承諾書》。為進(jìn)一步量化考核內(nèi)容，實(shí)行定性考核與定量考核相結(jié)合，平時(shí)監(jiān)督檢查與集中考核相結(jié)合，并根據(jù)考核結(jié)果安排績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)基金，保證了整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
政策規(guī)范層面，甘肅省政府2012年頒布《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法》，同年天?？h發(fā)布《天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核辦法（試行）》。兩份規(guī)范性文件的內(nèi)容大體相似，主要涉及：考核內(nèi)容和依據(jù)、考核原則、方式、組織實(shí)施和程序、考核評(píng)價(jià)和結(jié)果等。這些規(guī)范性文件從形式到內(nèi)容都可以借鑒到國(guó)家層面草原（或其他領(lǐng)域）生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效考核，其他省份亦可參考。
四、天祝縣實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻从车牧⒎ê驼邌?wèn)題
通過(guò)對(duì)天?？h實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的規(guī)范性文件及草原生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)規(guī)范性文件的分析，其在立法和政策上還存在一些突出問(wèn)題，具體如下。
（一）缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定
天?？h在草原補(bǔ)獎(jiǎng)方面形成了系統(tǒng)、可操作的政策體系。然這些政策體系畢竟不是地方性法規(guī)和規(guī)章，也非草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。造成這一現(xiàn)狀的原因主要是上位法的缺位——無(wú)論是國(guó)家還是甘肅省，目前均沒(méi)有草原補(bǔ)獎(jiǎng)、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)規(guī)定和法律法規(guī)支持；大量的上位法對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，內(nèi)容分散、重復(fù)，不成體系。在北大法寶搜索“草原生態(tài)補(bǔ)償”的關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，標(biāo)題和全文中尚沒(méi)有含“草原生態(tài)補(bǔ)償”明確稱謂的法律法規(guī)。這一類似的稱謂，主要體現(xiàn)在全國(guó)人大工作文件、國(guó)務(wù)院法規(guī)之外的規(guī)范性文件，以及部委規(guī)章以外的規(guī)范性文件中，大多表述為“草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”“草原生態(tài)補(bǔ)償制度”“草原生態(tài)保護(hù)制度”等。
（二）現(xiàn)有的甘肅省地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐
作為草原生態(tài)補(bǔ)償主要內(nèi)容的“退耕還草”“退牧還草”和“草原補(bǔ)獎(jiǎng)”，天?？h及甘肅省對(duì)此頒布了大量規(guī)范性文件。盡管從草原保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)中可以找出適用“退耕還草”“退牧還草”和“草原補(bǔ)獎(jiǎng)”的規(guī)定，比如《甘肅省草原條例》（以下簡(jiǎn)稱《草原條例》）總體上明確了草原開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的基本問(wèn)題；然而，對(duì)目前普遍推行的草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制來(lái)說(shuō)，仍缺少明確、系統(tǒng)的條款，僅在21～27條基于草畜平衡的考慮，涉及禁牧、合理載畜、休牧、退牧還草等少部分草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，缺少基于受益者補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其操作性遠(yuǎn)不及2011年甘肅省人民政府辦公廳制定的《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》。
《甘肅省草畜平衡管理辦法》《甘肅省草原禁牧辦法》系當(dāng)前直接涉及甘肅各地草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤秸?guī)章。然而，兩個(gè)《辦法》的不足也很明顯：具有鮮明的“權(quán)力”本位特性，牧民的權(quán)利很少涉及；條文以實(shí)體性規(guī)范、宣示性“應(yīng)然性”條款為主，缺少程序性規(guī)范，操作性欠缺。這一地方性立法的不足同樣和國(guó)家層面草原生態(tài)補(bǔ)償立法的缺位，甚至是生態(tài)補(bǔ)償基本法的缺位密切相關(guān)。
（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧民普遍反映目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，難以維持生活。大多數(shù)牧民家庭只能靠放牧為生，而家里的草有限，買草、租草場(chǎng)花費(fèi)很多；一些偏遠(yuǎn)地區(qū)孩子上學(xué)、老人看病、家里蓋棚、添置牛羊開(kāi)銷很大，生活艱難。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的偏低，本質(zhì)上反映了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的不足。因此，與此對(duì)應(yīng)的制度改革絕非簡(jiǎn)單提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。
作為具有全國(guó)性公共產(chǎn)品屬性的西部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)，目前仍沒(méi)有形成覆蓋全國(guó)范圍的財(cái)政供給主體多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和格局。甘肅地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償系中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，東西部之間、不同市場(chǎng)主體之間的生態(tài)補(bǔ)償尚未建立。正是由于東西部之間的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡和區(qū)際利益沖突[5]。由于草原生態(tài)補(bǔ)償政策的受益人是國(guó)家，決定了政府成為主要補(bǔ)償主體。然而，中央財(cái)政的資金投入與牧民生活的需求相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，甘肅省各級(jí)政府財(cái)力有限，配套資金跟進(jìn)不夠，由國(guó)家負(fù)擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的做法是低效率的[6]。此外，標(biāo)準(zhǔn)的劃分上沒(méi)有體現(xiàn)不同自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的地區(qū)差異性，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較粗放，科學(xué)性有待研究⑥根據(jù)2011年甘肅省政府制定的《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》，甘肅省三大區(qū)域的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確定為：青藏高原區(qū)20元/畝、黃土高原區(qū)2.95元/畝、西部荒漠區(qū)2.2元/畝。三大區(qū)域的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)確定為：青藏高原區(qū)2.18元/畝、黃土高原區(qū)1.5元/畝、西部荒漠區(qū)1元/畝。這兩項(xiàng)草原補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)助總體上體現(xiàn)了區(qū)域差別，根據(jù)筆者調(diào)研，甘肅不同區(qū)域，甚至一個(gè)縣所轄的鄉(xiāng)發(fā)展水平差距都很明顯，現(xiàn)有的簡(jiǎn)單分類不能反映不同地區(qū)的實(shí)際情況，亟待細(xì)化，需要從中央到甘肅省研究更為細(xì)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分類方法和原則。。
（四）與生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的社會(huì)保障制度不健全
很多牧民談到自身生活壓力和負(fù)擔(dān)較重，經(jīng)濟(jì)壓力較大。比如，孩子上學(xué)困難，村里沒(méi)有幼兒園和小學(xué)；贍養(yǎng)老人壓力大，多數(shù)老人身體不好，吃藥效果差，住院花費(fèi)又太高，沒(méi)時(shí)間照顧老人；村里草地太少，無(wú)法種糧食；糧價(jià)高，負(fù)擔(dān)重。上述問(wèn)題反映出天祝縣教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等基本資源投入嚴(yán)重不足。
五、指導(dǎo)天?？h實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)立法和政策的改革完善
（一）國(guó)家層面有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性制度的完善
天?？h和甘肅省草原生態(tài)補(bǔ)償政策及立法的問(wèn)題，有待于頂層設(shè)計(jì)的改革。首先，現(xiàn)實(shí)的困難很大程度上源于國(guó)家層面《生態(tài)補(bǔ)償條例》的缺位。條例的頒布和實(shí)施，將對(duì)各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐產(chǎn)生重要的指導(dǎo)意義。對(duì)于條例而言，尤其要明確“生態(tài)補(bǔ)償”的概念、主體、客體、原則、基本制度等。其次，《中華人民共和國(guó)草原法》作為保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的基本法⑦全國(guó)人大常委會(huì)2013年6月修訂的《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定了個(gè)別條款，涉及草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕蝿?wù)：禁牧、草畜平衡等，主要分布在第四章“建設(shè)”和第五章“利用”部分。此外，第26條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)增加草原建設(shè)的投入，支持草原建設(shè)。國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人投資建設(shè)草原，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則保護(hù)草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益?？梢悦黠@看出，上述規(guī)定既沒(méi)有明確界定“草原生態(tài)補(bǔ)償”，也缺乏指導(dǎo)性，基本上是原則性、義務(wù)性規(guī)定。補(bǔ)償?shù)姆绞?、方法、?biāo)準(zhǔn)、牧民的權(quán)利等關(guān)涉草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題都沒(méi)有體現(xiàn)。，理應(yīng)將草原生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)基本制度內(nèi)容明確下來(lái)，不僅要明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、法律關(guān)系、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)，還要將退耕還草、退牧還草和草原補(bǔ)獎(jiǎng)工程中的共性問(wèn)題予以囊括。此外，還需要將退耕還草、退牧還草和草原補(bǔ)獎(jiǎng)工程有關(guān)的政策文件中的成熟經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，落實(shí)到《中華人民共和國(guó)草原法》草原生態(tài)補(bǔ)償制度中。
（二）甘肅省有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章的完善
天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê驼吒母铮写诟拭C省地方性法規(guī)和規(guī)章的完善。這需要處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三個(gè)地方性法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系。《草原條例》作為甘肅省草原開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的地方性立法，應(yīng)體現(xiàn)基礎(chǔ)性地位。草原生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)基本制度，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在條例中。草畜平衡、禁牧等方面的措施宜體現(xiàn)在《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中。有關(guān)牧民的權(quán)利、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政和經(jīng)濟(jì)制度，《草原條例》應(yīng)予以明確，兩個(gè)辦法可對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。
此外，天?？h和甘肅省關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)施方案中有很多成熟的政策規(guī)定，可以借鑒到《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中，如組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、資金監(jiān)管、效績(jī)考評(píng)等。
（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善
首先，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)，從單一要素補(bǔ)償、分類補(bǔ)償向綜合補(bǔ)償發(fā)展。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)包括草原在內(nèi)的各單項(xiàng)政策的綜合集成和有機(jī)融合。
其次，從推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)說(shuō)，可將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從按項(xiàng)目補(bǔ)助轉(zhuǎn)向區(qū)域性綜合補(bǔ)償，監(jiān)督考核從具體工作任務(wù)目標(biāo)考核轉(zhuǎn)向以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主的綜合績(jī)效考核[7]。目前中央對(duì)甘肅的草原專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策基本停留在“一事一補(bǔ)”，不具有穩(wěn)定性。
再次，建立可協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、體現(xiàn)社會(huì)公平及完善財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度?？山梃b德國(guó)以州際財(cái)政平衡基金模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移方法，在西部草原生態(tài)建設(shè)區(qū)與東部受益區(qū)、上游地區(qū)政府與下游地區(qū)政府之間建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付基金，加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)算投入比例，把生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)因素納入轉(zhuǎn)移支付范疇[8]。
最后，在明確中央地方之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)條件下，完善省以下草原生態(tài)補(bǔ)償支付制度，重點(diǎn)向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。除了將中央下達(dá)的資金全額落實(shí)到基層，更要在省級(jí)層面安排更多資金投入到生態(tài)惡劣、經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)。
（四）社保制度的改革
天?？h教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等基本資源投入嚴(yán)重不足，與草原生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果直接相關(guān)。天?？h的草原補(bǔ)償實(shí)施地區(qū)，放牧收入和補(bǔ)償資金幾乎是全部收入來(lái)源。由此，社會(huì)保障程度和水平?jīng)Q定了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。因此，建立甘肅省和天祝縣的均衡性社保、教育等制度十分必要，尤其是向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。這不僅需要配套政策和制度的協(xié)調(diào)，還需要甘肅省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。
六、結(jié)論
草原生態(tài)補(bǔ)償是“受益者負(fù)擔(dān)原則”的體現(xiàn)，目的是支持與鼓勵(lì)草原地區(qū)更多地承擔(dān)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過(guò)高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任[9]，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)平衡協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[10]。
本文通過(guò)對(duì)典型案例的分析得出以下結(jié)論：在實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌^(guò)程中，天?？h形成了一套成熟的政策經(jīng)驗(yàn)，這些制度化的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐主要有：科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制、嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的資金監(jiān)管機(jī)制，以及規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于甘肅省其他地區(qū)、其他省份，乃至全國(guó)都有借鑒意義。
盡管天?？h草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)踐取得一定成就，然而從中央到地方仍存在種種問(wèn)題。從某種角度看，這些問(wèn)題本質(zhì)上是制度層面的不足，具體而言，包括：缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定；甘肅省現(xiàn)有地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足；與生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的社會(huì)保障制度不健全。
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F323.212
A
1672-3805(2014)05-0042-07
2014-06-03
國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)與法律保障研究”（12AZD062）
潘佳（1986-），男，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。
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潘佳
（北京大學(xué)，北京 100871）
甘肅省天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓?jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及對(duì)策
——以草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽槔?/p>
潘佳
（北京大學(xué)，北京 100871）
甘肅省天?？h在實(shí)施國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻矫嫘纬闪艘惶壮墒斓恼呓?jīng)驗(yàn)，包括科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制、嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的資金監(jiān)管機(jī)制，以及規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)。盡管取得一定成績(jī)，但在實(shí)施中仍存在制度問(wèn)題，如缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定；現(xiàn)有地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足；相關(guān)社會(huì)保障制度不健全。進(jìn)一步完善天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)的改革；處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三部規(guī)范性文件的關(guān)系；完善不同層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；建立均衡性社保、教育等制度，尤其是向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。
草原生態(tài)補(bǔ)償；草原補(bǔ)獎(jiǎng)；退耕還草；退牧還草
一、問(wèn)題的提出
草原草地是中國(guó)最大的生態(tài)系統(tǒng)，約占全國(guó)總面積的42%，西部少數(shù)民族地區(qū)畜牧業(yè)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義。但是，草原退化造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，因此建立完善的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是改善草原生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[1]。甘肅省擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，但在環(huán)境與生態(tài)方面存在很大不足：由于地處生態(tài)過(guò)渡帶，貧困人口量大、面寬，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源利用、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾十分尖銳，自然生態(tài)環(huán)境極其脆弱[2]，環(huán)境惡化，資源枯竭，已經(jīng)成為制約甘肅省經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重大障礙[3]。
草原生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域之一，實(shí)質(zhì)上是受益者負(fù)擔(dān)原則的體現(xiàn)，系特定環(huán)境資源使用者在使用環(huán)境資源過(guò)程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補(bǔ)償[4]?；谶@種正外部性的要求，20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)政策工程：退耕還林還草工程、退牧還草工程以及草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（下文簡(jiǎn)稱“草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保?/p>
為了落實(shí)國(guó)家的草原生態(tài)補(bǔ)償要求，甘肅省相繼實(shí)施了國(guó)家的退耕還草工程、退牧還草工程以及草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，其中，2011年開(kāi)始實(shí)施的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤瞧駷橹寡a(bǔ)獎(jiǎng)涵蓋范圍最廣、效果最顯著的政策工程。作為甘肅省九大重點(diǎn)牧區(qū)之一的天祝藏族自治縣，系草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的國(guó)家試點(diǎn)縣，在草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)踐上進(jìn)行了積極探索，成效顯著的同時(shí)，問(wèn)題也很突出。因此，對(duì)天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行個(gè)案研究①課題組分別于2013年6月、8月兩次前往甘肅省天?？h，就草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩呢瀼芈鋵?shí)情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并收集了與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)的規(guī)范性文件和問(wèn)卷，考查了草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施以來(lái)對(duì)牧民生活的影響以及政策實(shí)施效果。，不僅對(duì)我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐具有典型示范價(jià)值和推廣意義，還有助于深入發(fā)掘政策實(shí)施中的問(wèn)題。
關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯浚簭难芯啃问娇?，由于草原生態(tài)補(bǔ)償存在不同的類型，我國(guó)的理論研究相應(yīng)采用分類研究與整體研究方式。分類研究是單獨(dú)對(duì)退耕還草政策、退牧還草政策或者草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)行研究。整體研究是將草原生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)整體，不區(qū)分具體的政策工程。就文獻(xiàn)數(shù)量而言，不多且集中。本文在對(duì)天?？h貫徹國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)主要政策文件進(jìn)行規(guī)范性分析的基礎(chǔ)上，擬結(jié)合制度運(yùn)行實(shí)踐，從正反兩方面討論天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行機(jī)制、政策經(jīng)驗(yàn)，以及實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹贫葐?wèn)題及對(duì)策，希望通過(guò)規(guī)范性文件的制度文本考查，總結(jié)出草原補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施過(guò)程中的典型問(wèn)題，以深入認(rèn)知草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐，更好地服務(wù)于理論研究和立法完善。
二、天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)的主要政策措施
目前，天?？h在草原補(bǔ)獎(jiǎng)方面形成了完備詳實(shí)的地方政策措施。從內(nèi)容上看，涉及基礎(chǔ)性工作保障、實(shí)施體制、監(jiān)督機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的規(guī)定。這些規(guī)定是在執(zhí)行甘肅省政策意見(jiàn)的同時(shí)，針對(duì)本地實(shí)際進(jìn)行的細(xì)化。
天?？h頒布的與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)的規(guī)范性文件主要有：《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)資料匯編》②本文件系一系列正式、非正式的文件匯編，包含幾十個(gè)文件。詳見(jiàn)天祝縣財(cái)政局、畜牧獸醫(yī)局：《天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)資料匯編》，2013年?！恫菪笃胶夤芾磙k法（試行）》《禁牧休牧管理辦法（試行）》《落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》《實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法細(xì)則》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策績(jī)效考核暫行辦法》《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策工作情況匯報(bào)》等。在諸多規(guī)范性文件中，處于基礎(chǔ)性地位的是《落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》。該方案根據(jù)甘肅省政府《關(guān)于貫徹草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，全面推進(jìn)草原保護(hù)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》及省市有關(guān)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策精神，按照農(nóng)業(yè)部創(chuàng)建國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣的要求，結(jié)合天祝藏族自治縣實(shí)際，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上形成③詳見(jiàn)天?？h政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。
方案從總體上就天?？h如何貫徹落實(shí)國(guó)家、甘肅省草原補(bǔ)獎(jiǎng)的政策要求進(jìn)行了安排，包括：獎(jiǎng)補(bǔ)政策的適用范圍，草原補(bǔ)獎(jiǎng)相關(guān)資金在不同層級(jí)的地方政府之間如何分配，草原資源、人工飼草、草原承包、牛羊養(yǎng)殖、禁牧及草畜平衡，總體思路和建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、工作進(jìn)度、組織保障等④詳見(jiàn)天?？h政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。其中，主要涉及與補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的各項(xiàng)資金在不同層級(jí)政府的配置，實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹饕蝿?wù)，以及管理體制和機(jī)制層面的組織保障。上述內(nèi)容中，最重要的莫過(guò)于資金的安排和使用?？傮w而言，著力落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)“五大政策”，即禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼、牦牛山羊良種補(bǔ)貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。此外，與補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的配套制度還有：推進(jìn)實(shí)施培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)的牲畜品種良種、草產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、舍飼規(guī)模養(yǎng)殖、特色養(yǎng)殖培育、畜產(chǎn)品加工“五大工程”，建立健全草原執(zhí)法和服務(wù)體系等。
三、天?？h落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行機(jī)制
草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，直接目的是恢復(fù)草原生態(tài)，促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展為間接目標(biāo)。從實(shí)施效果看，牧民均反映實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)，草原生態(tài)環(huán)境大大改善，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施既保護(hù)了草原生態(tài)，為子孫后代造福，同時(shí)通過(guò)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放獲得了經(jīng)濟(jì)來(lái)源。一些牧民認(rèn)為，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩氖┬胁粌H必要而且及時(shí)。倘若不實(shí)行草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，現(xiàn)有的資源利用方式和發(fā)展模式必定形成惡性循環(huán)——為了增加收入，不得不添置牛羊，如此一來(lái)，草越來(lái)越少，草場(chǎng)逐漸惡化，牧民不得不減畜，最終影響家庭收入。倘若按照以前的生產(chǎn)生活方式放牧，羊短期內(nèi)會(huì)增多，而草的質(zhì)量卻越來(lái)越差。
根據(jù)現(xiàn)有的政策經(jīng)驗(yàn)及筆者的實(shí)地調(diào)研，天祝縣草原補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)踐成效很大程度上取決于充分的制度保障、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制以及明確的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。組織、監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制均被納入到地方立法和政策中，即“政策導(dǎo)向性”的實(shí)施運(yùn)行，即制度化的組織保障、監(jiān)督保障和考評(píng)機(jī)制。天祝草原補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)施主要依據(jù)地方政策，這種地方政策雖不是嚴(yán)格意義上的“法”，實(shí)際上卻發(fā)揮了“準(zhǔn)法”的作用，如此，體制的安排和機(jī)制的運(yùn)行變得有“法”可依，既有操作性又不具有隨意性。
（一）科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制
十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其要義之一是國(guó)家和社會(huì)治理的整體性、協(xié)調(diào)性和合作性，甘肅省天?？h草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)踐是一個(gè)很好的詮釋。
首先，在綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)層面，天?？h成立由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委副書記、主管副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣財(cái)政局、縣發(fā)改局、縣畜牧獸醫(yī)局和縣草原站等部門單位為成員單位的天祝縣落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)政策制定、方案審批、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督、解決重大問(wèn)題等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣畜牧獸醫(yī)局，由縣畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)任辦公室主任，配備專職人員具體負(fù)責(zé)處理日常工作。成立技術(shù)指導(dǎo)小組，由縣畜牧獸醫(yī)局、縣草原站和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)抽調(diào)技術(shù)人員組成專門技術(shù)指導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)解決重大技術(shù)問(wèn)題。
其次，關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的部門分工，《實(shí)施方案》在附件一部分——《關(guān)于成立天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》進(jìn)行了細(xì)化：縣農(nóng)牧局、畜牧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的具體實(shí)施工作、政策落實(shí)情況的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究制定落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的管理辦法、管理制度和措施，組織落實(shí)實(shí)施方案，負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)草原糾紛、查處草原違法案件；縣發(fā)改局負(fù)責(zé)研究并提出全縣落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策發(fā)展目標(biāo)及政策措施；縣財(cái)政局負(fù)責(zé)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的安排和監(jiān)督管理；縣國(guó)土局和民政局負(fù)責(zé)勘查邊界和草原牧區(qū)與農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、草原與自然保護(hù)區(qū)、林區(qū)的勘界、定界工作；縣環(huán)保局負(fù)責(zé)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及禁牧區(qū)、生態(tài)平衡區(qū)、人工種草等區(qū)域環(huán)境保護(hù)評(píng)估工作；縣統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)中草原面積、草原畜牧業(yè)生產(chǎn)情況等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、核查與發(fā)布工作；縣審計(jì)局負(fù)責(zé)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付、兌現(xiàn)的審計(jì)監(jiān)督；縣監(jiān)察局負(fù)責(zé)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的撥付、兌現(xiàn)等工作的監(jiān)督監(jiān)察，查處有關(guān)違法違紀(jì)案件；縣林業(yè)局配合做好草原、林地的勘界、定界等工作；縣公安局和司法局負(fù)責(zé)勘界、定界、草原承包及政策落實(shí)中的矛盾糾紛調(diào)處。
此外，縣信用聯(lián)社配合有關(guān)部門做好各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金“一折統(tǒng)”兌現(xiàn)發(fā)放工作；縣草原站、區(qū)劃辦負(fù)責(zé)基本草原和禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)劃定的技術(shù)指導(dǎo)工作，承擔(dān)草原所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)證的審核、發(fā)放及登記管理具體工作，做好草原承包制度、草原禁牧制度和草畜平衡制度的制定與落實(shí)，調(diào)查核實(shí)草原面積、草原資源（人工種草）現(xiàn)狀、草原載畜量及良種畜養(yǎng)殖情況及技術(shù)指導(dǎo)工作等。
這一有效的地方實(shí)踐，可以為國(guó)家層面的草原生態(tài)補(bǔ)償提供一定的借鑒。首先，由于生態(tài)補(bǔ)償牽涉的領(lǐng)域廣泛，幾乎涉及大多數(shù)部委，且關(guān)涉國(guó)家生態(tài)安全和長(zhǎng)治久安，為了避免部門利益紛爭(zhēng)和矛盾，有必要成立一個(gè)高規(guī)格的綜合協(xié)調(diào)部門。這一部門由生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的部委領(lǐng)導(dǎo)組成，可以考慮在國(guó)務(wù)院成立一個(gè)辦公室或委員會(huì)。該綜合協(xié)調(diào)部門之下，建議安排不同領(lǐng)域的專家組成技術(shù)指導(dǎo)小組及法律小組。這一綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以對(duì)包括草原在內(nèi)的各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排。此外，在國(guó)家《草原法》中明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿鞔_農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心作為國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鞴懿块T，財(cái)政部門作為生態(tài)補(bǔ)償資金撥付的主管部門，并對(duì)農(nóng)牧、國(guó)土、民政、監(jiān)察、審計(jì)和金融等機(jī)構(gòu)或部門的職權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充。
（二）嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制
第一，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。通過(guò)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，加強(qiáng)責(zé)任追究。將禁牧工作納入政府和村組年度考核范圍，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制。第二，健全禁牧管護(hù)機(jī)制。強(qiáng)化草原監(jiān)理和管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，安排專職禁牧管護(hù)人員，將監(jiān)理管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算。第三，強(qiáng)化組織保障體系，層層簽訂責(zé)任書，形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的工作格局，為全面落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咛峁?qiáng)有力的組織保障⑤詳見(jiàn)天祝縣政府：《天祝藏族自治縣落實(shí)草原禁牧補(bǔ)助政策實(shí)施方案》，2011年。。
（三）有效的資金監(jiān)管機(jī)制
為做好資金分配使用的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益，及時(shí)足額兌現(xiàn)資金，天?？h制定了《天祝縣直補(bǔ)資金兌現(xiàn)方案》。
該方案首先，明確落實(shí)工作責(zé)任。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是資金兌現(xiàn)工作的主體，具體負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的兌現(xiàn)工作。財(cái)政局負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付，并會(huì)同畜牧獸醫(yī)局制定資金分配方案，對(duì)資金的分配使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。畜牧獸醫(yī)局具體負(fù)責(zé)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的組織實(shí)施和管理，組織開(kāi)展草原生態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理，評(píng)估實(shí)施效果。發(fā)改局負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金兌現(xiàn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)資金的撥付和兌現(xiàn)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察局負(fù)責(zé)兌現(xiàn)情況的監(jiān)察工作，查處有關(guān)的違法違紀(jì)案件。
第二，嚴(yán)格落實(shí)工作程序。補(bǔ)助資金下達(dá)后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織對(duì)發(fā)放補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的牧戶、面積和資金組織行政村級(jí)公示，經(jīng)公示群眾無(wú)異議后，報(bào)縣草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核定備案。財(cái)政局通過(guò)惠農(nóng)專戶撥付獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“一折統(tǒng)”方式直補(bǔ)到戶。
第三，嚴(yán)格資金管理。各項(xiàng)直補(bǔ)資金由縣草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，嚴(yán)格按照國(guó)家和甘肅省制定的有關(guān)惠農(nóng)資金的政策執(zhí)行，設(shè)立專戶儲(chǔ)存。審計(jì)部門對(duì)資金撥付和兌現(xiàn)情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督檢查，強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，確保各項(xiàng)直補(bǔ)資金?？顚Ｓ?。畜牧獸醫(yī)局和財(cái)政局設(shè)立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策監(jiān)督電話，受理政策咨詢，查證舉報(bào)事項(xiàng)。
調(diào)查中，牧民普遍反映草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金即時(shí)到賬，統(tǒng)一發(fā)放到“一卡通”冊(cè)子，沒(méi)有出現(xiàn)克扣和遲付現(xiàn)象，且沒(méi)有任何附加條件。另外，無(wú)論是偏遠(yuǎn)地區(qū)還是近城地區(qū)，對(duì)每一個(gè)村民的存折都發(fā)放到位，沒(méi)有直接給付現(xiàn)金現(xiàn)象。此外，村民反映，中央、省市和縣領(lǐng)導(dǎo)曾親自監(jiān)督檢查錢款的落實(shí)情況，到牧民家查閱“明白冊(cè)”和存折、草原承包合同、草場(chǎng)面積等。
（四）規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)
總體而言，天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格責(zé)任考核。縣上將此項(xiàng)工作納入縣政府年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍，政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與戶簽訂《禁牧草畜平衡責(zé)任書》和《承諾書》。為進(jìn)一步量化考核內(nèi)容，實(shí)行定性考核與定量考核相結(jié)合，平時(shí)監(jiān)督檢查與集中考核相結(jié)合，并根據(jù)考核結(jié)果安排績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)基金，保證了整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
政策規(guī)范層面，甘肅省政府2012年頒布《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法》，同年天?？h發(fā)布《天?？h落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效考核辦法（試行）》。兩份規(guī)范性文件的內(nèi)容大體相似，主要涉及：考核內(nèi)容和依據(jù)、考核原則、方式、組織實(shí)施和程序、考核評(píng)價(jià)和結(jié)果等。這些規(guī)范性文件從形式到內(nèi)容都可以借鑒到國(guó)家層面草原（或其他領(lǐng)域）生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效考核，其他省份亦可參考。
四、天祝縣實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻从车牧⒎ê驼邌?wèn)題
通過(guò)對(duì)天?？h實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)的規(guī)范性文件及草原生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)規(guī)范性文件的分析，其在立法和政策上還存在一些突出問(wèn)題，具體如下。
（一）缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定
天?？h在草原補(bǔ)獎(jiǎng)方面形成了系統(tǒng)、可操作的政策體系。然這些政策體系畢竟不是地方性法規(guī)和規(guī)章，也非草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。造成這一現(xiàn)狀的原因主要是上位法的缺位——無(wú)論是國(guó)家還是甘肅省，目前均沒(méi)有草原補(bǔ)獎(jiǎng)、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)規(guī)定和法律法規(guī)支持；大量的上位法對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，內(nèi)容分散、重復(fù)，不成體系。在北大法寶搜索“草原生態(tài)補(bǔ)償”的關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，標(biāo)題和全文中尚沒(méi)有含“草原生態(tài)補(bǔ)償”明確稱謂的法律法規(guī)。這一類似的稱謂，主要體現(xiàn)在全國(guó)人大工作文件、國(guó)務(wù)院法規(guī)之外的規(guī)范性文件，以及部委規(guī)章以外的規(guī)范性文件中，大多表述為“草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”“草原生態(tài)補(bǔ)償制度”“草原生態(tài)保護(hù)制度”等。
（二）現(xiàn)有的甘肅省地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐
作為草原生態(tài)補(bǔ)償主要內(nèi)容的“退耕還草”“退牧還草”和“草原補(bǔ)獎(jiǎng)”，天?？h及甘肅省對(duì)此頒布了大量規(guī)范性文件。盡管從草原保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)中可以找出適用“退耕還草”“退牧還草”和“草原補(bǔ)獎(jiǎng)”的規(guī)定，比如《甘肅省草原條例》（以下簡(jiǎn)稱《草原條例》）總體上明確了草原開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的基本問(wèn)題；然而，對(duì)目前普遍推行的草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制來(lái)說(shuō)，仍缺少明確、系統(tǒng)的條款，僅在21～27條基于草畜平衡的考慮，涉及禁牧、合理載畜、休牧、退牧還草等少部分草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，缺少基于受益者補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其操作性遠(yuǎn)不及2011年甘肅省人民政府辦公廳制定的《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》。
《甘肅省草畜平衡管理辦法》《甘肅省草原禁牧辦法》系當(dāng)前直接涉及甘肅各地草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤秸?guī)章。然而，兩個(gè)《辦法》的不足也很明顯：具有鮮明的“權(quán)力”本位特性，牧民的權(quán)利很少涉及；條文以實(shí)體性規(guī)范、宣示性“應(yīng)然性”條款為主，缺少程序性規(guī)范，操作性欠缺。這一地方性立法的不足同樣和國(guó)家層面草原生態(tài)補(bǔ)償立法的缺位，甚至是生態(tài)補(bǔ)償基本法的缺位密切相關(guān)。
（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧民普遍反映目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，難以維持生活。大多數(shù)牧民家庭只能靠放牧為生，而家里的草有限，買草、租草場(chǎng)花費(fèi)很多；一些偏遠(yuǎn)地區(qū)孩子上學(xué)、老人看病、家里蓋棚、添置牛羊開(kāi)銷很大，生活艱難。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的偏低，本質(zhì)上反映了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的不足。因此，與此對(duì)應(yīng)的制度改革絕非簡(jiǎn)單提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。
作為具有全國(guó)性公共產(chǎn)品屬性的西部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)，目前仍沒(méi)有形成覆蓋全國(guó)范圍的財(cái)政供給主體多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和格局。甘肅地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償系中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，東西部之間、不同市場(chǎng)主體之間的生態(tài)補(bǔ)償尚未建立。正是由于東西部之間的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡和區(qū)際利益沖突[5]。由于草原生態(tài)補(bǔ)償政策的受益人是國(guó)家，決定了政府成為主要補(bǔ)償主體。然而，中央財(cái)政的資金投入與牧民生活的需求相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，甘肅省各級(jí)政府財(cái)力有限，配套資金跟進(jìn)不夠，由國(guó)家負(fù)擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的做法是低效率的[6]。此外，標(biāo)準(zhǔn)的劃分上沒(méi)有體現(xiàn)不同自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的地區(qū)差異性，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較粗放，科學(xué)性有待研究⑥根據(jù)2011年甘肅省政府制定的《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》，甘肅省三大區(qū)域的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確定為：青藏高原區(qū)20元/畝、黃土高原區(qū)2.95元/畝、西部荒漠區(qū)2.2元/畝。三大區(qū)域的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)確定為：青藏高原區(qū)2.18元/畝、黃土高原區(qū)1.5元/畝、西部荒漠區(qū)1元/畝。這兩項(xiàng)草原補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)助總體上體現(xiàn)了區(qū)域差別，根據(jù)筆者調(diào)研，甘肅不同區(qū)域，甚至一個(gè)縣所轄的鄉(xiāng)發(fā)展水平差距都很明顯，現(xiàn)有的簡(jiǎn)單分類不能反映不同地區(qū)的實(shí)際情況，亟待細(xì)化，需要從中央到甘肅省研究更為細(xì)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分類方法和原則。。
（四）與生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的社會(huì)保障制度不健全
很多牧民談到自身生活壓力和負(fù)擔(dān)較重，經(jīng)濟(jì)壓力較大。比如，孩子上學(xué)困難，村里沒(méi)有幼兒園和小學(xué)；贍養(yǎng)老人壓力大，多數(shù)老人身體不好，吃藥效果差，住院花費(fèi)又太高，沒(méi)時(shí)間照顧老人；村里草地太少，無(wú)法種糧食；糧價(jià)高，負(fù)擔(dān)重。上述問(wèn)題反映出天祝縣教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等基本資源投入嚴(yán)重不足。
五、指導(dǎo)天?？h實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)立法和政策的改革完善
（一）國(guó)家層面有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性制度的完善
天?？h和甘肅省草原生態(tài)補(bǔ)償政策及立法的問(wèn)題，有待于頂層設(shè)計(jì)的改革。首先，現(xiàn)實(shí)的困難很大程度上源于國(guó)家層面《生態(tài)補(bǔ)償條例》的缺位。條例的頒布和實(shí)施，將對(duì)各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐產(chǎn)生重要的指導(dǎo)意義。對(duì)于條例而言，尤其要明確“生態(tài)補(bǔ)償”的概念、主體、客體、原則、基本制度等。其次，《中華人民共和國(guó)草原法》作為保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的基本法⑦全國(guó)人大常委會(huì)2013年6月修訂的《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定了個(gè)別條款，涉及草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕蝿?wù)：禁牧、草畜平衡等，主要分布在第四章“建設(shè)”和第五章“利用”部分。此外，第26條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)增加草原建設(shè)的投入，支持草原建設(shè)。國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人投資建設(shè)草原，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則保護(hù)草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益?？梢悦黠@看出，上述規(guī)定既沒(méi)有明確界定“草原生態(tài)補(bǔ)償”，也缺乏指導(dǎo)性，基本上是原則性、義務(wù)性規(guī)定。補(bǔ)償?shù)姆绞?、方法、?biāo)準(zhǔn)、牧民的權(quán)利等關(guān)涉草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題都沒(méi)有體現(xiàn)。，理應(yīng)將草原生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)基本制度內(nèi)容明確下來(lái)，不僅要明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、法律關(guān)系、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)，還要將退耕還草、退牧還草和草原補(bǔ)獎(jiǎng)工程中的共性問(wèn)題予以囊括。此外，還需要將退耕還草、退牧還草和草原補(bǔ)獎(jiǎng)工程有關(guān)的政策文件中的成熟經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，落實(shí)到《中華人民共和國(guó)草原法》草原生態(tài)補(bǔ)償制度中。
（二）甘肅省有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章的完善
天?？h草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê驼吒母铮写诟拭C省地方性法規(guī)和規(guī)章的完善。這需要處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三個(gè)地方性法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系。《草原條例》作為甘肅省草原開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的地方性立法，應(yīng)體現(xiàn)基礎(chǔ)性地位。草原生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)基本制度，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在條例中。草畜平衡、禁牧等方面的措施宜體現(xiàn)在《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中。有關(guān)牧民的權(quán)利、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政和經(jīng)濟(jì)制度，《草原條例》應(yīng)予以明確，兩個(gè)辦法可對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。
此外，天?？h和甘肅省關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)施方案中有很多成熟的政策規(guī)定，可以借鑒到《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中，如組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、資金監(jiān)管、效績(jī)考評(píng)等。
（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善
首先，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)，從單一要素補(bǔ)償、分類補(bǔ)償向綜合補(bǔ)償發(fā)展。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)包括草原在內(nèi)的各單項(xiàng)政策的綜合集成和有機(jī)融合。
其次，從推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)說(shuō)，可將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從按項(xiàng)目補(bǔ)助轉(zhuǎn)向區(qū)域性綜合補(bǔ)償，監(jiān)督考核從具體工作任務(wù)目標(biāo)考核轉(zhuǎn)向以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主的綜合績(jī)效考核[7]。目前中央對(duì)甘肅的草原專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策基本停留在“一事一補(bǔ)”，不具有穩(wěn)定性。
再次，建立可協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、體現(xiàn)社會(huì)公平及完善財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度?？山梃b德國(guó)以州際財(cái)政平衡基金模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移方法，在西部草原生態(tài)建設(shè)區(qū)與東部受益區(qū)、上游地區(qū)政府與下游地區(qū)政府之間建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付基金，加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)算投入比例，把生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)因素納入轉(zhuǎn)移支付范疇[8]。
最后，在明確中央地方之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)條件下，完善省以下草原生態(tài)補(bǔ)償支付制度，重點(diǎn)向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。除了將中央下達(dá)的資金全額落實(shí)到基層，更要在省級(jí)層面安排更多資金投入到生態(tài)惡劣、經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)。
（四）社保制度的改革
天?？h教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等基本資源投入嚴(yán)重不足，與草原生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果直接相關(guān)。天?？h的草原補(bǔ)償實(shí)施地區(qū)，放牧收入和補(bǔ)償資金幾乎是全部收入來(lái)源。由此，社會(huì)保障程度和水平?jīng)Q定了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。因此，建立甘肅省和天祝縣的均衡性社保、教育等制度十分必要，尤其是向貧困地區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)域傾斜。這不僅需要配套政策和制度的協(xié)調(diào)，還需要甘肅省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。
六、結(jié)論
草原生態(tài)補(bǔ)償是“受益者負(fù)擔(dān)原則”的體現(xiàn)，目的是支持與鼓勵(lì)草原地區(qū)更多地承擔(dān)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過(guò)高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任[9]，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)平衡協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[10]。
本文通過(guò)對(duì)典型案例的分析得出以下結(jié)論：在實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌^(guò)程中，天?？h形成了一套成熟的政策經(jīng)驗(yàn)，這些制度化的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐主要有：科學(xué)的組織協(xié)調(diào)及分工體制、嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的資金監(jiān)管機(jī)制，以及規(guī)范的績(jī)效考核評(píng)價(jià)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于甘肅省其他地區(qū)、其他省份，乃至全國(guó)都有借鑒意義。
盡管天?？h草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)踐取得一定成就，然而從中央到地方仍存在種種問(wèn)題。從某種角度看，這些問(wèn)題本質(zhì)上是制度層面的不足，具體而言，包括：缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_立法和規(guī)定；甘肅省現(xiàn)有地方法規(guī)和規(guī)章無(wú)法全面指導(dǎo)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不足；與生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的社會(huì)保障制度不健全。
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F323.212
A
1672-3805(2014)05-0042-07
2014-06-03
國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)與法律保障研究”（12AZD062）
潘佳（1986-），男，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。
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