王志丹
(中共無錫市錫山區(qū)委黨校,江蘇 無錫 214101)
隨著蘇南地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入,城鎮(zhèn)化進程速度加快。在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的過程中,城市生活方式與文化價值向農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口擴散,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程速度加快。在居住方式上,城鎮(zhèn)化進程加速使較為分散的農(nóng)村居住方式向城鎮(zhèn)化的社區(qū)居住模式的轉(zhuǎn)變,村莊管理模式向現(xiàn)代化城市社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型。因此,在城鎮(zhèn)化發(fā)展中加強和提升安置社區(qū)治理能力則是推進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵,是推進蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,提升社會服務(wù)管理水平的重要內(nèi)容。
安置房是由于城鎮(zhèn)化向農(nóng)村擴展的背景下,地方政府在實施土地儲備地塊、進行城市道路建設(shè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項目時,對被拆遷住戶進行安置所建的房屋。即因城市規(guī)劃、土地開發(fā)等原因進行拆遷,而安置給被拆遷人或承租人居住使用的房屋。安置社區(qū)是在城鎮(zhèn)化進程中,拆遷安置的村民集中居住形成的社區(qū),或是包含有安置房的社區(qū)。這是城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)土社區(qū)向城市社區(qū)過渡的社區(qū)居住于治理方式。近年來,蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快,城鎮(zhèn)化發(fā)展中涉及到拆遷安置的農(nóng)戶較多,拆遷的地域范圍較廣。
首先,拆遷安置社區(qū)多分布于城郊結(jié)合處。在錫山區(qū)除了少部分拆遷安置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)上意外,大部分拆遷安置區(qū)域主要集中在以錫山區(qū)的城市為核心,向周邊城郊街道擴散的城郊扇形區(qū)域內(nèi)。在此區(qū)域內(nèi),集中了錫山區(qū)70%以上的拆遷安置戶。
其次,拆遷安置涉及的農(nóng)業(yè)人口較多。如在錫山區(qū)各個板塊中,有超過一半的村(社區(qū))涉及到拆遷安置,其中有四成以上的村(社區(qū))拆遷安置戶超過了本村(社區(qū))人口的一半以上。
再次,拆遷安置社區(qū)面積超過區(qū)域內(nèi)商品房面積。截止2013年9月,錫山區(qū)共竣工安置房941.73萬平方米,其中住宅面積763.06萬平方米,合計66982套。配套面積178.67萬平方米。安置房完成初始房屋登記的有37468套。與2012年錫山區(qū)實現(xiàn)商品房銷售78.86萬平方米相比,安置房總面積是2012年商品房面積的十倍,是錫山區(qū)近年來商品房總面積的近兩倍。
首先,安置社區(qū)常住人口中老年人“相對”較多。抽取的樣本安置社區(qū)中的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出倒金字塔結(jié)構(gòu)。50歲以上的人口占到總?cè)丝诘乃姆种弧ea山區(qū)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,人口呈現(xiàn)出橄欖型,15-64歲的人口占到總?cè)丝诘?1.75%。
其次,安置社區(qū)中的租住戶較多。通過調(diào)取樣本社區(qū)中大人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行比對:8個樣本社區(qū)提供的數(shù)據(jù)中,流動人口最多的社區(qū)有流動人口1萬多人;流動人口最少的社區(qū)也有流動人口1千多人。對比數(shù)據(jù)中流動人口與社區(qū)總?cè)丝冢毫鲃尤丝诒壤疃嗟纳鐓^(qū)中,流動人口占到社區(qū)總?cè)丝诘?5%;流動人口所占社區(qū)總?cè)丝诒壤钌俚囊灿?8%。
再次,安置社區(qū)中的困難人群相對較多。安置社區(qū)的居住主體是被征地農(nóng)民,他們具有被征地農(nóng)民在就業(yè)、生活適應(yīng)、市民化等方面的風(fēng)險共性。調(diào)研過程中,社區(qū)干部也反映到:“安置社區(qū)里的困難群眾比較多,平時工作中接觸到的主要就是一些生活困難、生重病的居民和家庭。特別是老年人接觸多一些”問卷調(diào)查顯示:有47.2%的社區(qū)干部認(rèn)為,本社區(qū)對老年、弱勢群眾有非常及時有效的保護和救助。13.9%的社區(qū)干部認(rèn)為有救助和保護,但是不夠及時有效,還有27.8%的社區(qū)干部覺得力度有限。因此,在安置社區(qū)工作人員配備或提供社區(qū)服務(wù)時,應(yīng)在完成無錫市社區(qū)扁平化建設(shè)要求的基礎(chǔ)上,針對社區(qū)老齡人口、困難群眾較多的實際情況,適當(dāng)增加相關(guān)資源的配備或社會救助、保障等服務(wù)的購買力度。
首先,居民市民化程度會影響安置社區(qū)的管理。調(diào)研過程中,安置社區(qū)干部與物業(yè)管理人員反映最多的是安置社區(qū)的居民隨意亂搭建、毀壞綠地種菜、延續(xù)鄉(xiāng)村的生活方式,在公共場所燒水污染環(huán)境等。調(diào)研問卷統(tǒng)計的結(jié)果顯示:有30.3%的被訪者認(rèn)為社區(qū)居民素質(zhì)不高是造成安置社區(qū)管理難的第一原因。29.2%的人認(rèn)為居民生活習(xí)慣不好是造成安置社區(qū)管理難的第二原因。社區(qū)中的公共衛(wèi)生、居民亂搭亂建、車子亂停放等方面涉及到鄉(xiāng)村生活習(xí)慣對社區(qū)公共服務(wù)影響已經(jīng)日益突出。
其次,安置社區(qū)居民的市民身份在逐漸確立。從被拆遷農(nóng)民的身份來看,確定其市民化身份的條件主要是戶籍是否遷入城市社區(qū)。從問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果來看,有54%的被征地農(nóng)民已經(jīng)把戶口遷入了社區(qū)。除了3%的被訪者是租住戶以外,還有43.1%的人戶口還在原來的村里。戶口還沒有遷入社區(qū)的人中有13.4%人不愿意把戶口遷入本社區(qū)。通過訪談了解到,一些人不愿意遷戶口主要是因為害怕戶口遷入社區(qū)之后會失去村集體經(jīng)濟帶來的紅利,還有一些人則是因為對原來村莊認(rèn)同較強。
目前安置社區(qū)的居委管理呈現(xiàn)出過渡轉(zhuǎn)型的特征,還處于關(guān)鍵的安置社區(qū)成立階段??傮w而言,安置社區(qū)管理特點為:“看得見的管不著,管得著的看不見”。
首先,管理主體與管理對象不明確。很多安置社區(qū)都是異地重建,拆遷村不知道“我能管什么”,所在地不知道“我能不能管,怎么管”,安置社區(qū)是否進行屬地管理沒有明確建章立制,容易出現(xiàn)兩邊推諉,難事、煩事沒人管的真空狀態(tài)。其次,社區(qū)管理與物業(yè)管理邊界不明。部分安置社區(qū)簡單的把社區(qū)管理等同于物業(yè)管理,把很多行政性事物都?xì)w結(jié)于物業(yè),對于物業(yè)管理方來說,一方面導(dǎo)致辦事效率低,激化矛盾;另一方面眾多與物業(yè)不相關(guān)的事務(wù)占用其大量時間、精力,本該物業(yè)管的事情管不好。對于社區(qū)管理方來說,長時間無法有效介入社區(qū)事務(wù),不能很快進入社區(qū)各項運作,勢必導(dǎo)致行政管理脫節(jié),在社區(qū)居民中威信逐步喪失,社會動員能力下降。
一是社區(qū)管理面臨雙重職責(zé)重疊。安置社區(qū)居委應(yīng)以組織和服務(wù)社區(qū)安置居民為核心開展工作。但是由于部分安置社區(qū)居委會是在原村委會的基礎(chǔ)上進行的組建,原村委會集體資產(chǎn)關(guān)系還未完全理清,因此這些安置社區(qū)居委既要對原農(nóng)村集體經(jīng)濟的遺留資產(chǎn)進行保值增值運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)風(fēng)民俗事務(wù)協(xié)調(diào),又要對城市發(fā)展和社會事務(wù)進行管理。二是社區(qū)居委承擔(dān)大量行政事務(wù)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些已建居的安置社區(qū),居委會名義上為社區(qū)自治機構(gòu),但是大部分沿襲村委會使用的管理模式,承擔(dān)大量鎮(zhèn)(街道)安排的行政工作。
社區(qū)居委工作人員服務(wù)意識有待提升。在農(nóng)村社區(qū)為熟人社會,村委對每家每戶的情況都較為了解。一些安置社區(qū)的服務(wù)依舊以被動要求服務(wù)為主,需要居民上門反映情況,老年人、殘障人士、貧困家庭客觀上需要居委進行識別與幫助,容易被遺漏和忽視。一些有農(nóng)村社區(qū)工作經(jīng)驗的工作人員,在安置社區(qū)管理中沿用老思維、老方法,沒能及時主動的學(xué)習(xí)新的管理要求與管理技巧,容易造成力不從心或好心辦壞事的現(xiàn)象。安置社區(qū)居委應(yīng)變被動為主動,積極深入社區(qū)摸清基本情況,對困難群眾建檔備案,按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進行有效分類,改進服務(wù)方式,豐富活動形式。
安置社區(qū)的治理兼有農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的雙重特質(zhì),必須著眼于維護廣大被征地農(nóng)民的根本利益,促進被征地農(nóng)民適應(yīng)城市化的生活方式,最大限度地增加安置社區(qū)內(nèi)的和諧因素,增強安置社區(qū)居委會的服務(wù)水平和治理能力。因此要根據(jù)每一個安置社區(qū)的具體情況,細(xì)化安置社區(qū)管理服務(wù)目標(biāo)與措施,促進安置社區(qū)居民在生活方式上的轉(zhuǎn)變,使其成為安居和諧的美好社區(qū)。
首先,已經(jīng)單獨建居的安置社區(qū)要完善“服務(wù)為主、管理為輔”的社區(qū)治理體系。安置社區(qū)治理創(chuàng)新的目標(biāo)是構(gòu)建適合當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的安置社區(qū)治理體制和機制。發(fā)揮安置社區(qū)基層黨組織的凝聚力;提升居委會的社區(qū)管理與服務(wù)能力;協(xié)助社區(qū)物業(yè)提高服務(wù)水平;促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。
其次,還未單獨建居的安置社區(qū)要在理順關(guān)系的前提下開展建居工作。應(yīng)以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向,健全安置社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺,及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各層次利益訴求。妥善做好安置社區(qū)居民戶籍關(guān)系和股份及福利待遇關(guān)系。同時,要加強安置社區(qū)建居中工作人員的配備工作,加快安置社區(qū)內(nèi)的信息統(tǒng)計工作,探索安置居民搬入時的信息登記制度。
再次,難以單獨建居的安置房小區(qū),要注重科學(xué)統(tǒng)籌與規(guī)劃,按照大雜居、小聚居的原則將安置房小區(qū)納入屬地管理中。公安部門應(yīng)會同當(dāng)?shù)鼐游驮逦?,及時編排門牌號并辦理戶籍遷移手續(xù)。原村委在理順安置居民的集體股份與福利關(guān)系基礎(chǔ)上,協(xié)同所屬鎮(zhèn)(街道)明確安置房物業(yè)費用支出和使用細(xì)則。
首先,理順安置社區(qū)居委會管理的體系與范圍。在明確安置社區(qū)居委會管理服務(wù)的地域范圍的情況下,理順安置社區(qū)管理機構(gòu)的管理依據(jù)、責(zé)任和權(quán)利,依法履行社區(qū)管理和服務(wù)職能。逐步建立社區(qū)工作站,剝離社區(qū)服務(wù)與行政職能。探索街道一級政府與社區(qū)居委會的工作互動模式,不斷完善政府購買和政府-社區(qū)居委會協(xié)商的治理模式,不斷完善社區(qū)居委會的自治功能。
其次,理順居委會與社區(qū)物業(yè)服務(wù)主體的關(guān)系。在穩(wěn)步推進安置社區(qū)物業(yè)服務(wù)市場化的條件下,逐步明確社區(qū)居委會在安置社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理中的角色定位。目前安置社區(qū)的物業(yè)服務(wù)的市場化程度較低,政府主導(dǎo)的色彩較強。一是要通過社區(qū)居委會主導(dǎo),建立居民廣泛參與的社區(qū)物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督與評定機制。二是以社區(qū)居委會為平臺,建立起社區(qū)居民代表和社區(qū)物業(yè)公司之間有效溝通的橋梁。
再次,要盡快理順安置居民與原村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。在理順村集體經(jīng)濟股權(quán)收益與村集體福利之間關(guān)系的前提下,一要穩(wěn)步探索村集體經(jīng)濟股權(quán)固化與市場化的有效機制。二是要穩(wěn)步實現(xiàn)村集體福利的規(guī)范轉(zhuǎn)變,并在此基礎(chǔ)上積極探索從福利個人到購買社區(qū)服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變。三是理順村集體經(jīng)濟組織與居委會的關(guān)系。在撤村并居的過程中,要穩(wěn)步完善村集體經(jīng)濟從政社結(jié)合向政經(jīng)分離的體制機制。要以保持穩(wěn)定增長為導(dǎo)向組建新的村集體經(jīng)濟組織,要以自我服務(wù)和管理為導(dǎo)向成立安置社區(qū)居委會。
首先,加快社區(qū)居委管理服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。安置社區(qū)應(yīng)該成為最有人情味的服務(wù)管理型社區(qū)。安置社區(qū)居委會的管理服務(wù)理念應(yīng)從“管理為主,回應(yīng)民生”向“服務(wù)為主、協(xié)同管理”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)從被動接受社區(qū)居民信息、完成(鎮(zhèn))街道下達任務(wù)的工作理念向主動獲取社區(qū)居民服務(wù)需求、協(xié)助(鎮(zhèn))街道開展工作、動員社區(qū)內(nèi)各種社會組織和居民進行社區(qū)治理轉(zhuǎn)變。
其次,加快社區(qū)居委管理服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。對于安置社區(qū)內(nèi)老年人口多、困難群眾多等情況,社區(qū)內(nèi)民生需求相對其他社區(qū)較多,因此在服務(wù)管理上要變管理為服務(wù)。一要在不擴編人員編制的基礎(chǔ)上用政府購買的方式拓展社區(qū)服務(wù)。二要擴大社區(qū)民生服務(wù)的供應(yīng)。應(yīng)廣泛利用社區(qū)內(nèi)資源,開展社區(qū)自我服務(wù);加快探索社區(qū)服務(wù)購買機制。三要在采集社區(qū)居民信息的基礎(chǔ)上,針對居民需求提供分類別的社區(qū)服務(wù)?;貞?yīng)居家養(yǎng)老、殘障人士護理、兒童社區(qū)看護等服務(wù)。
最后,強化對安置社區(qū)居民市民化的引導(dǎo)。安置社區(qū)居委管理服務(wù)的內(nèi)容除了管理服務(wù)之外,還要把引導(dǎo)社區(qū)居民市民化作為一項重要的工作目標(biāo)。一方面可以單獨地以居民市民化為目標(biāo)開展社區(qū)服務(wù)管理工作。如入戶宣傳、加強社區(qū)居民的認(rèn)同等。另一方面可以結(jié)合社區(qū)內(nèi)的管理服務(wù)工作開展。例如樣本中一個社區(qū)開展社區(qū)內(nèi)綠化地帶放置卡通人物提醒牌,以兒童的視角來提醒居民愛護社區(qū)環(huán)境。通過兒童的認(rèn)知來敦促和監(jiān)督大人對社區(qū)環(huán)境的愛護,最終促使社區(qū)內(nèi)居民的市民化進程。
其一、加強宣傳引導(dǎo),強化社區(qū)工作者責(zé)任意識。通過各種形式的教育學(xué)習(xí),如開展“如何增強社區(qū)工作者責(zé)任意識”專題座談會,聆聽先進事跡報告會,觀看先進性教育影片等,從思想上感召、影響社區(qū)工作者,使其結(jié)合實際工作不斷反思,從而擺正自身位置,認(rèn)清自身價值,明確自身角色定位,充分認(rèn)識到社區(qū)工作的重要作用,牢固樹立強烈的事業(yè)心和責(zé)任感。
其二、加強專業(yè)化建設(shè),提升社區(qū)工作人員水平。根據(jù)各安置社區(qū)實際情況確立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,定期召開工作例會,交流各自的工作開展情況,共同商討研究處理安置社區(qū)管理服務(wù)工作中的重點、難點,轉(zhuǎn)變管理理念與工作方式,確保安置社區(qū)管理工作有序有效地進行。加強社區(qū)工作人員的職業(yè)技能培訓(xùn),社區(qū)居委應(yīng)該分批組織引導(dǎo)社區(qū)工作人員參加社會工作師考試。加強對其他安置社區(qū)管理經(jīng)驗的參觀、學(xué)習(xí)和交流。促進工作人員經(jīng)驗與業(yè)務(wù)的雙提升。
其三、注重監(jiān)督考核,完善工作量化評價標(biāo)準(zhǔn)。各安置社區(qū)在上級部門的指導(dǎo)下,制定本社區(qū)的崗位考核標(biāo)準(zhǔn),明確考核辦法、考核方式及考核范圍,盡可能細(xì)化、量化工作內(nèi)容,使社區(qū)工作者行為有標(biāo)準(zhǔn)、工作有抓手。將考核結(jié)果與工資薪酬直接掛鉤,激勵社區(qū)工作者的工作積極性。
總之,通過加強和創(chuàng)新,不斷提升安置社區(qū)管理和服務(wù)的水平,把安置社區(qū)打造成為美好的家園,實現(xiàn)從鄉(xiāng)村治理到城市社區(qū)的順利過渡。
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