趙志浩

（河南省社會科學(xué)院，鄭州 450002）

【社會問題研究】

黨的十一屆三中全會以來我國土地制度的變遷及政策建議

趙志浩

（河南省社會科學(xué)院，鄭州 450002）

十一屆三中全會以來，我國確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，擴(kuò)大了農(nóng)民對土地的經(jīng)營自主權(quán)。2002年的《土地承包法》規(guī)定農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營和使用權(quán)限。與此同時(shí)，我國還逐步完善了政府對農(nóng)民土地的征用辦法和程序以及對農(nóng)民的補(bǔ)償安置辦法。在新的土地制度變革過程中，還應(yīng)進(jìn)一步確保農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)、完善征地制度和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。

承包經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；征地制度；產(chǎn)權(quán)

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就高度重視土地制度問題，并把它作為黨在不同歷史時(shí)期的工作重點(diǎn)。十一屆三中全會以來，黨的經(jīng)濟(jì)工作重心的轉(zhuǎn)移也是從農(nóng)村土地制度的變革開始的，變革的重點(diǎn)是政府和農(nóng)民對土地占有、使用和利用權(quán)限的不斷調(diào)整。

一、制度變革與政策調(diào)整：土地的承包、征用和流轉(zhuǎn)

（一）農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)

1978年安徽鳳陽小崗村發(fā)動的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”運(yùn)動，得到了中央和政府的肯定，從而拉開了新時(shí)期土地改革的序幕。1979年9月，黨的十一屆四中全會正式通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，開始了包產(chǎn)到戶的改革。1980年9月，中央召開了省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會，專門討論了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題，會后向各地下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶，推動了包產(chǎn)到戶在全國的普遍發(fā)展。1981年的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》重新肯定了農(nóng)民對土地的長期承包經(jīng)營權(quán)以及對其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)。1982年1月，中央以一號文件的形式第一次明確了“包產(chǎn)到戶”的社會主義性質(zhì)，促進(jìn)了“包產(chǎn)到戶”的迅速發(fā)展。1983年的中央一號文件（《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》），從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在中國實(shí)踐中的新發(fā)展”，并對家庭承包責(zé)任制給與了高度的評價(jià)：克服了管理過分集中和平均主義的弊病，繼承了合作化的積極成果，堅(jiān)持了土地等生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營的職能；這種分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營方式具有廣泛的適應(yīng)性，既可以適應(yīng)當(dāng)前手工勞動為主的狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，又能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。

到1983年底，已經(jīng)有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)完成了以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度的改革，1984年，家庭責(zé)任制在全國范圍內(nèi)基本確立。

1993年將“家庭承包經(jīng)營”寫入了《憲法》修正案，從而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為了我國的又一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。1998年8月修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期限為三十年。”同年10月，中共十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》鄭重聲明：“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期延長三十年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)?！敝链?，農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)得到了政策和法律的認(rèn)可。

1989年在全國的若干地方進(jìn)行了第一次土地詳查，從1991年開始在全國展開并開始頒發(fā)土地使用權(quán)證。當(dāng)時(shí)只把土地使用權(quán)證發(fā)給實(shí)際使用者，所以擁有使用權(quán)但未實(shí)際使用土地的人就無法得到證書，引發(fā)了以后的行政訴訟，所以在1997年的16號文件中，要求及時(shí)向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書；1999年，《農(nóng)村土地承包法》納入立法計(jì)劃，同年年底，全國農(nóng)村第二輪土地承包工作基本完成，土地承包合同書與土地承包經(jīng)營權(quán)證基本簽發(fā)到戶，實(shí)行規(guī)范管理，確保了農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。2000年，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》提出要加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。至此，農(nóng)村土地政策的法制化基本確立。2002年的《農(nóng)村土地承包法》標(biāo)志著我國新型土地制度的確立，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，表明了我國政府長期堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度，建立“世界上最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度”的目標(biāo)追求。

（二）政府對土地的征用

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，國家建設(shè)用地需要向承包土地的農(nóng)民征用，1982年憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！卑凑?982年《建設(shè)征用土地條例》，征收權(quán)限是根據(jù)征地規(guī)模來劃分的，即：（1）征收耕地、園地1000畝以上，其他土地10000畝以上的，由國務(wù)院審批；（2）征收直轄市市郊的土地，由直轄市人民政府批準(zhǔn)；（3）征收50萬人口以上城市市郊的土地，由所在市人民政府審查，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)；（4）征收其他地區(qū)的耕地、園地3畝以上，林地、草地10畝以上，其他土地20畝以上，由所在縣市人民政府審查，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，在這些限額以下的由縣市人民政府批準(zhǔn)。

由于行使農(nóng)地征收權(quán)的主體過多，且征收土地的權(quán)力過于分散，上至國務(wù)院，下至縣人民政府，這就造成在征收土地的過程中，省市縣各級政府的舞弊、越權(quán)審批等現(xiàn)象，比如，各級政府對土地審批過程直接進(jìn)行干預(yù)，竟相以優(yōu)惠的土地價(jià)格吸引資金，等等，從而造成這一時(shí)期的農(nóng)民開始在征地問題上與政府談判，當(dāng)時(shí)爭議的主要問題是就業(yè)安置、解決城市戶口問題，因此征地問題附帶地加進(jìn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)問題，即多少畝的耕地可以換一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)人口的指標(biāo)。20世紀(jì)90年代以后，地方政府為了滿足行政管理的日常工作，開始瘋狂地征地賣地，以地生財(cái)，為了賣出更高的價(jià)，還引入競爭機(jī)制：招標(biāo)拍賣。這種征地賣地勢頭造成了不少社會問題，特別是造成了地方政府和民眾之間的緊張關(guān)系。因此，制定征地問題的相關(guān)法律法規(guī)提上日程。

1998年修訂的《土地管理法》對征地的主體、目的、性質(zhì)、程序、審批權(quán)限和補(bǔ)償費(fèi)用作了明確的規(guī)定。在1999年在征地制度方面增加了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度。從中央到地方制定了一個土地利用總體規(guī)劃，限制了各地的用地總量，對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行了限定，同時(shí)實(shí)行“占補(bǔ)平衡”制度，每占用一畝耕地，必須開墾出一畝新耕地。這個制度雖然在實(shí)施過程中遇到了這樣那樣的問題，譬如隨意開墾一些爛地冒充耕地，把山林也劃為耕地等等，但是對遏制地方政府亂征地、保護(hù)農(nóng)地等方面都是非常有效的。

2000年之后，政府加快了土地征用制度和農(nóng)村建設(shè)用地制度的改革。2000年的《憲法》修正案對土地征用制度進(jìn)行了重大改革，明確了土地征用可以采用征用和征收兩種方式。2004年的一號文件要求“加快土地征用制度改革”，指示：“各級政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法?！?005年的一號文件強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，“加快推進(jìn)農(nóng)村土地征收、征用制度改革”；同時(shí)要求“認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村土地承包政策”，“妥善處理土地承包糾紛”，“尊重和保障農(nóng)戶擁有承包地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)”，“各省、自治區(qū)、直轄市要盡快制定農(nóng)村土地承包法實(shí)施辦法”。2006年的一號文件強(qiáng)調(diào)按照“縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序”的要求，進(jìn)一步探索征地制度改革經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要求：“健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?007年的一號文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快征地制度改革”。2008年的一號文件要求“加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”，并且對農(nóng)村土地制度改革中的新問題提出了要求，比如“嚴(yán)禁通過‘以租代征’等方式提供建設(shè)用地。城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的試點(diǎn)……依法規(guī)范農(nóng)民宅基地整理工作”等新內(nèi)容。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求：“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償?！边@些文件或決定對實(shí)行嚴(yán)格的集約與節(jié)約用地制度、控制城市建設(shè)用地總量提供了保障。

（三）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)

1978年以后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所謂“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，也就是土地的所有權(quán)歸集體所有；集體將產(chǎn)量承包給農(nóng)民，農(nóng)民以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)，負(fù)責(zé)完成承包的產(chǎn)量，超減產(chǎn)部分按事先的約定進(jìn)行獎懲實(shí)施。土地歸集體所有，農(nóng)戶對土地?fù)碛薪?jīng)營使用權(quán)，實(shí)行“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”的分配原則。所以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制承認(rèn)了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，在法律上，所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)，相當(dāng)于“租權(quán)”。這一農(nóng)村土地制度的變革，順應(yīng)了時(shí)代的要求，促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但是，在1982年的憲法中規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、租賃或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。這實(shí)際上是確定了禁止土地流轉(zhuǎn)的原則，不只是土地所有權(quán)不允許流轉(zhuǎn)，使用權(quán)也是禁止流轉(zhuǎn)的。也就是說，當(dāng)時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)是一個禁止流通的權(quán)利，即不得轉(zhuǎn)租。這一規(guī)定一直持續(xù)到1988年，因此，從1982年到1988年這段時(shí)間，我國是不存在任何形式的土地市場的，連出租都不行。而且，承包經(jīng)營權(quán)的主體是誰，也沒有明確規(guī)定，到20世紀(jì)90年代后期的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》才予以解決。1988年4月，第七屆全國人大常委會對1982年的《憲法》修正案規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄稇椃ā沸拚钢羞€有了土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

1990年土地使用權(quán)交易的制度被國家正式承認(rèn)并由國務(wù)院頒發(fā)了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（55號令），這個條例正式確立了土地使用權(quán)既可以出讓，也可以轉(zhuǎn)讓。在1993年的中央一號文件中，提出鼓勵農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)土地資源。1995年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》，對土地承包合同的嚴(yán)肅性、承包期限、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和權(quán)益等方面作出了規(guī)定，至此集體土地、家庭承包經(jīng)營制度的基本框架已經(jīng)形成。所以90年代的土地制度除了進(jìn)一步穩(wěn)定和深化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之外，還對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)定，在80年代末，深圳就開始試行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，到90年代的正式確認(rèn)，對我國土地制度發(fā)動革命性的沖擊，在1997年的16號文件中，對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作了具體規(guī)定，使土地流轉(zhuǎn)有了相應(yīng)的依據(jù)。

2001年12月發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，是我國最完整提出土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。2002年8月，全國人大常委會通過了《農(nóng)村土地承包法》，這標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度的正式確立?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笔聦?shí)上，除繼承和贈與外，現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)還包括有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作五種形式。承包法的第四十九條還規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，即“依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書”者。

在“十一五”規(guī)劃、2007年的《物權(quán)法》以及黨的十六大、十七屆三中全會等法律式報(bào)告文件中，都對土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)內(nèi)容作出了明確規(guī)定。十七屆三中全會決定規(guī)定：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”這實(shí)際上是突破了集體建設(shè)用地向國有建設(shè)用地的單向非征收方式流轉(zhuǎn)的規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定了集體建設(shè)用地之間也可以流轉(zhuǎn)：“決定也有明確規(guī)定：對依法取得的集體建設(shè)用地必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?/p>

二、變遷特點(diǎn)及政策建議：權(quán)限下移、保障權(quán)益

（一）變遷特點(diǎn)

1.農(nóng)民推動，政府主導(dǎo)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一再受到人們的稱贊，并且黨中央一再強(qiáng)調(diào)對此項(xiàng)制度貫徹下去，說明了土地承包制度具有不可替代的優(yōu)越性。眾所周知，這項(xiàng)制度上的創(chuàng)新初始于安徽鳳陽縣小崗村的“包產(chǎn)到戶”，在當(dāng)時(shí)“包產(chǎn)到戶”“分田單干”是違背國家政策的，是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的禁區(qū)，在這種情況下，小崗村的生產(chǎn)隊(duì)長嚴(yán)俊昌、副隊(duì)長嚴(yán)宏昌召集全村18戶農(nóng)民，來到會計(jì)嚴(yán)立華家，冒著政治風(fēng)險(xiǎn)和坐牢危險(xiǎn)，立下“生死文書”，秘密簽訂契約，決定將集體耕地承包到戶，實(shí)行大包干，并當(dāng)場立下字據(jù)，按上手印，嚴(yán)宏昌在保證書上寫道：“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，每戶保證完成每戶全年上繳的公糧，不在（再）向國家伸手要錢要糧。如不成，我們干部坐牢殺頭也甘心，大家社員也保證把我們的小孩養(yǎng)活到18歲?！?/p>

我們不得不佩服這兩位隊(duì)長和18位農(nóng)民的膽識，某種意義上說，是他們的膽識促成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，也促成了農(nóng)村土地制度乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，打破了過去那種“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社管理體制。當(dāng)年，小崗全隊(duì)糧食總產(chǎn)13.3萬斤，相當(dāng)于1966年到1970年糧食產(chǎn)量的總和；當(dāng)年上交24995斤，超額7倍多；實(shí)行“包產(chǎn)到戶”的第二年，小崗村向國家交了13.9萬斤糧食。

1980年安徽省委書記萬里來到小崗村，在座談會上充分肯定了“包產(chǎn)到戶”，萬里說，只要能對國家多作貢獻(xiàn)，對集體能夠多提留，社員生活能有改善，干一輩子也不能算“開倒車”。萬里不僅批準(zhǔn)了包產(chǎn)到戶，還批準(zhǔn)小崗的經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，他的講話解除了嚴(yán)金昌、嚴(yán)宏昌等人的擔(dān)心。4月鄧小平對萬里等人談話時(shí)強(qiáng)調(diào)，政策一定要放寬，有的可包產(chǎn)到組，有的可包給個人，這不會影響我們的社會主義性質(zhì)。自此，小崗經(jīng)驗(yàn)不但得到中央的肯定，還在中央文件中得到肯定，獲得了政策上的有力支持。

以上史實(shí)說明了中國土地制度改革，特別是農(nóng)村土地制度改革，是在農(nóng)民的推動下，由政府主導(dǎo)的一場經(jīng)濟(jì)變革，也說明了土地制度改革只有注重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，同時(shí)得到政府的大力支持，才能夠順利進(jìn)行和開展下去。1978年之后，黨和政府充分尊重農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，在土地制度變革上不斷取得突破和進(jìn)展，進(jìn)一步證明了尊重農(nóng)民的自主性和發(fā)揮政府支持力度的重要性。為了適應(yīng)新時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的大趨勢，2004年小崗村黨支部書記沈浩突破舊有觀念，通過土地流轉(zhuǎn)，重新把土地集中起來，成立“合作社”，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，并且招商引資，引進(jìn)龍頭企業(yè)。農(nóng)民租出土地，按每年每畝地500元獲得租金，這是他們適應(yīng)時(shí)代要求的又一次革新。

有關(guān)土地制度方面的其他變革，諸如土地流轉(zhuǎn)制度改革、土地財(cái)政改革、土地稅收體系改革等，都是廣大民眾積極參與、推動和政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新，這是中國土地制度變革的顯著特點(diǎn)之一。農(nóng)民和政府二者都是改革過程中不容忽視、不可或缺的重要力量，它們構(gòu)成了中國土地制度變革的主體力量。

2.土地使用的權(quán)限不斷下移

十一屆三中全會以來，國家在土地承包制度、征地制度、土地流轉(zhuǎn)等方面的改革，實(shí)際上是逐步擴(kuò)大了農(nóng)民對土地的使用經(jīng)營權(quán)。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地制度改革，把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地承包給農(nóng)民個人或家庭，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，在事實(shí)上擴(kuò)大了農(nóng)民對土地的經(jīng)營自主權(quán)，以后文件對“包產(chǎn)到戶”的肯定及其實(shí)踐，以至于將“家庭承包經(jīng)營”寫入了《憲法》修正案，以及給農(nóng)戶簽發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，都表明了中央保證農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的決心。

農(nóng)民雖然對土地只有使用經(jīng)營權(quán)，但是隨著改革的不斷深入，對土地使用的權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營土地，通過承包取得的土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這些權(quán)限擴(kuò)大了農(nóng)民使用土地的自由度，幾近于擁有土地所有權(quán)的地步，不得不認(rèn)為這是政府對土地使用權(quán)限逐步下放給農(nóng)民的舉措，這些制度和措施無疑會增加土地使用的靈活性，增加農(nóng)民的積極性，實(shí)踐證明對搞活經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是大有裨益的。

為了保證農(nóng)民對土地的使用經(jīng)營權(quán)，中央多次頒布文件，糾正地方政府征地過程中出現(xiàn)的違法行為，規(guī)定對危害農(nóng)民利益和基本農(nóng)田的現(xiàn)象進(jìn)行整治，從2004—2008年，每年都有規(guī)范征地制度的一號文件出臺，要求“加快土地征用制度改革”，“保障農(nóng)民權(quán)益”，“控制征地規(guī)?！保白袷貙徟鷻?quán)限和審批程序”，“明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍”，“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序”等等。這些都是保證農(nóng)民對土地的合法經(jīng)營使用權(quán)和保護(hù)農(nóng)民利益的舉措，所以，總體上看，十一屆三中全會以來，國家把土地的經(jīng)營使用權(quán)下放給農(nóng)民，并不斷制定制度措施，保證和擴(kuò)大農(nóng)民對土地使用和經(jīng)營的各種權(quán)利，相應(yīng)地，農(nóng)民對土地使用經(jīng)營的權(quán)限也不斷擴(kuò)大。

（二）建議：保障農(nóng)民的合法權(quán)益

農(nóng)民和政府是我國土地制度變革的主體力量，政府只有明確自身的職能范圍，在制定土地政策法規(guī)過程中，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益和切身利益，才能在土地制度變革和制度創(chuàng)新中取得預(yù)期的效果。

1.確保土地產(chǎn)權(quán)

“包產(chǎn)到戶”確保了農(nóng)戶和村集體之間的承包關(guān)系，類似于一種固定的租約關(guān)系，但其政治含義大于經(jīng)濟(jì)含義，土地的最終處分權(quán)既不屬于所有者——村集體，也不屬于個人，二者均沒有買賣土地的權(quán)力，農(nóng)民在政府征地過程中所獲取的收益被稱之為“補(bǔ)償”而非“賠償”，所以農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)只是一種使用權(quán)，土地承包者并不擁有地產(chǎn)權(quán)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、管理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，1982年的十二大報(bào)告認(rèn)定土地承包權(quán)具有一定的債權(quán)性質(zhì)。1986年的《土地管理法》和1987年施行的《中華人民共和國民法通則》強(qiáng)調(diào)了土地承包者的經(jīng)營權(quán)，而沒有說明對土地的占有權(quán)、控制權(quán)和處分權(quán)，即只具有債權(quán)性質(zhì)。一直到2007年的《物權(quán)法》，才首次承認(rèn)了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性，為征地補(bǔ)償提供了法律基礎(chǔ)，也有助于土地流轉(zhuǎn)，但是承包土地的農(nóng)戶依舊沒有對土地的最終支配權(quán)，不能將土地作為財(cái)產(chǎn)對待，土地的經(jīng)營使用權(quán)經(jīng)常受到地方政府的非法干預(yù)，農(nóng)民的土地權(quán)益經(jīng)常受到侵害，并使土地的自由流動受到影響。

所以，為了真正保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)該從制度、政策和法律上明確農(nóng)民對承包的土地?fù)碛胸?cái)產(chǎn)權(quán)，土地承包者可以依法使用、處置土地，也可以采用轉(zhuǎn)讓出租、抵押、入股等方式利用土地，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對承包土地的自主經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

實(shí)行包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)民的積極性，但是隨著生產(chǎn)的發(fā)展，零星散亂的地塊不利于集中利用，在集體組織內(nèi)部建立轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的土地流轉(zhuǎn)制度，可以減少小規(guī)模經(jīng)營的負(fù)面影響，也有利農(nóng)地經(jīng)營全盤使用的市場化，所以1990年以來出臺了各項(xiàng)鼓勵和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的政策，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括土地股份合作制、反租倒包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、互換、抵押貸款、使用權(quán)拍賣等形式。

但是由于農(nóng)業(yè)社會保障制度的不健全，以及勞動力就業(yè)等問題，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢，并且由于上面提到的土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，給土地流轉(zhuǎn)工作帶來諸多不便，比如有些集體經(jīng)濟(jì)組織之間在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，往往私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，隨便占用農(nóng)民土地，用于非農(nóng)建設(shè)，從而造成產(chǎn)權(quán)歸屬上的大量糾紛。一些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于尚未建立起土地流轉(zhuǎn)的檔案，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、流轉(zhuǎn)租金等方面缺乏制度和法律規(guī)范，造成流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，比如很多土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定，缺乏書面協(xié)議，其隨意性較大，很容易在以后發(fā)生矛盾和糾紛；即使簽訂了協(xié)議，由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)規(guī)定的認(rèn)識，無法準(zhǔn)確反映雙方的意愿；有些協(xié)議缺乏法律效力，甚至違背現(xiàn)行法律，流轉(zhuǎn)年限超過承包年限，等等。

因此，在土地流轉(zhuǎn)方面，政府今后努力的方向集中在制度和法規(guī)的完善、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、完善流轉(zhuǎn)檔案等方面，另外，還應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范土地市場，全面落實(shí)土地供應(yīng)的招標(biāo)、拍賣、掛牌交易制度，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

3.改革征地制度

根據(jù)相關(guān)的土地法、土地管理法等法律法規(guī)，國家可以根據(jù)公共利益的需要進(jìn)行征地，也就是依法征收農(nóng)民集體所有的土地，變成國家建設(shè)用地，同時(shí)給予農(nóng)民行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，近些年來，政府賣地、以地生財(cái)進(jìn)而損害農(nóng)民土地權(quán)益的狀況到處發(fā)生，這就不免讓人聯(lián)想到“土地財(cái)政”，地方政府把土地使用權(quán)賣給土地使用者，土地使用者一次性支付十幾年的使用費(fèi)，這種靠賣地賺錢、以地生財(cái)?shù)默F(xiàn)象，就是土地財(cái)政，其收入屬于預(yù)算外的“第二財(cái)政”，有些地方“第二財(cái)政”的收入往往高于第一財(cái)政的收入。因此，“土地財(cái)政”早已受到廣大民眾的非議，給政府形象造成不良影響，另外，“土地財(cái)政”還與房地產(chǎn)投資過熱、房價(jià)居高不下等現(xiàn)象聯(lián)系在一起，給社會民眾的生活造成不良影響。

“土地財(cái)政”的弊端和危害已被社會普遍公認(rèn)，其所產(chǎn)生的諸多問題也是有目共睹，當(dāng)出現(xiàn)問題、矛盾激化時(shí)，通常的解決辦法是用行政手段強(qiáng)令禁止違法占地，然而長期有效的辦法還是應(yīng)該從制度層面入手，改革現(xiàn)有的征地制度。由于法律規(guī)定政府征地的目的，主要是為了滿足公共利益的需要，因而需要界定公共利益的范圍和界限，避免以“公共利益”的名義危害民眾利益。為了防止在征地過程中，危害農(nóng)民土地權(quán)益和征地權(quán)的濫用，應(yīng)按照征地程序進(jìn)行，保證公開性和協(xié)商性。在征地補(bǔ)償方面，應(yīng)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償措施，還應(yīng)根據(jù)土地位置、升值預(yù)期、市場物價(jià)上漲等情況，對征地進(jìn)行補(bǔ)償。

【責(zé)任編輯 王炳社】

本刊常務(wù)副主編王炳社教授榮獲“陜西省師德先進(jìn)個人”榮譽(yù)稱號

在第三十個教師節(jié)前夕，本刊常務(wù)副主編、渭南師范學(xué)院期刊管理中心主任王炳社教授榮獲“陜西省師德先進(jìn)個人”榮譽(yù)稱號。

此次評選工作由省教育廳、省教育工會聯(lián)合組織，旨在認(rèn)真貫徹落實(shí)全國以及我省教育工作會議精神，全面加強(qiáng)中小學(xué)教師師德建設(shè)。此次共評選出陜西省師德標(biāo)兵10名、陜西省師德先進(jìn)個人93名、陜西省師德建設(shè)先進(jìn)集體81個。

（王 萍）

Land System Changes and Policy Recommendations in China since the Third Plenary Session in 1978

ZHAO Zhi-hao
（Henan Province Academy of Social Sciences，Zhengzhou，450002，China）

Since the Third Plenary Session in 1978，China established the household contractmanagement as the basis of the unified the two-layermanagement system，which expands the farmers’land management autonomy.“Land Contract Law”（2002）has the provisions for the farmers on the land contractandmanagement rights to take legally transfer，lease，equity，mortgage or otherwise transfer which further expands the contractmanagementand usage rights of farmers on land.At the same time，the state also gradually improves the expropriation and procedures of land for farmers as well as the compensation and resettlementmeasures for farmers.The new land system in the process of change，we should further ensure farmers on the land property rights to improve the land requisition system and regulate land transfer.

contract and management rights；land transfer；land requisition system；property

F301

A

1009-5128（2014）21-0023-06

2014-07-25

趙志浩（1981—），男，河南鄭州人，河南省社會科學(xué)院助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事中國經(jīng)濟(jì)史研究。