李秀梅

(北京行政學(xué)院法學(xué)教研部，北京 100044)

我國(guó)社會(huì)組織立法的完善

李秀梅

(北京行政學(xué)院法學(xué)教研部，北京 100044)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織有了非常迅猛的發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、參與公共管理、開(kāi)展公益活動(dòng)和擴(kuò)大對(duì)外交往等方面都顯示出越來(lái)越重要的作用。雖然在短暫的歷史時(shí)空中我國(guó)已經(jīng)逐步建立起一個(gè)等級(jí)序列的社會(huì)組織立法體系，但是，我國(guó)社會(huì)組織立法存在的問(wèn)題仍然不容忽視。為了建設(shè)一個(gè)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展、各盡其力、各展其才的開(kāi)放型社會(huì)，需要盡快完善我國(guó)的社會(huì)組織立法，即與時(shí)俱進(jìn)地變更社會(huì)組織立法的理念、相機(jī)行事地平衡社會(huì)組織的立法框架、切中肯綮地建設(shè)幾項(xiàng)具體的制度。

社會(huì)組織；立法；理念；制度

2006年，黨的十六屆六中全會(huì)首次使用“社會(huì)組織”一詞，要求“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”；2007年，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步確認(rèn)社會(huì)組織的地位，要求“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”；2012年，黨的十八大報(bào)告中三次提及“社會(huì)組織”。不過(guò)，到目前為止，我國(guó)的法律還沒(méi)有給“社會(huì)組織”下一個(gè)明確的定義。依照現(xiàn)有的法規(guī)，社會(huì)組織可以理解為是“以社會(huì)力量為基礎(chǔ)，以公共利益為主要目標(biāo)，以提供公共服務(wù)和從事公益活動(dòng)為內(nèi)容的群體和組織形式”[1]，包括有著共同利益追求的公民自愿組成并且依法注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三大類(lèi)。本文在梳理我國(guó)社會(huì)組織基本情況的前提下，簡(jiǎn)單回顧我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織立法的歷史，剖析這些立法存在的主要不足之處，進(jìn)而就完善我國(guó)社會(huì)組織的立法作一點(diǎn)思考。

一、新中國(guó)社會(huì)組織的基本情況

新中國(guó)成立之后，社會(huì)組織的自主發(fā)展并沒(méi)有真正展開(kāi)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，大致經(jīng)歷了以下四個(gè)重要發(fā)展階段：1978-1991年的初步恢復(fù)階段；1992-1997年的快速發(fā)展階段；1998-2006年的規(guī)范發(fā)展階段；2007年至今的戰(zhàn)略發(fā)展階段。

（一）數(shù)量越來(lái)越龐大

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制轉(zhuǎn)型，公眾與社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共管理呼聲日高的背景下，我國(guó)社會(huì)組織有了非常迅猛的發(fā)展。例如，截至2009年底，登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量接近42.5萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23.5萬(wàn)個(gè)，占總數(shù)的55.3%；民辦非企業(yè)單位18.8萬(wàn)個(gè)，占總數(shù)的44.26%；基金會(huì)1 780個(gè)，占總數(shù)的0.42%[2]。兩年之后，即截至2011年底，全國(guó)登記在冊(cè)的社會(huì)組織達(dá)到了45.7萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體25.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位25.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2510個(gè)[3]。但是，以上的數(shù)據(jù)僅僅反映我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)的一個(gè)方面。在我國(guó)民間還存在著數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的草根社會(huì)組織。有學(xué)者對(duì)深圳、安徽的部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)正式登記的社會(huì)組織只占實(shí)際總量的8%-13%[4]。如果把包括具有社團(tuán)性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)組織、校園組織、聯(lián)盟組織等算在內(nèi)，這個(gè)比例會(huì)更低。

（二）作用越來(lái)越顯要

在數(shù)量高速增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織的服務(wù)范圍幾乎覆蓋了所有的領(lǐng)域，發(fā)揮了其他組織所不可替代的獨(dú)特作用，整體影響力日益增強(qiáng)。社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、參與公共管理、開(kāi)展公益活動(dòng)和擴(kuò)大對(duì)外交往等方面都顯示出越來(lái)越重要的作用[5]。尤為突出的是社會(huì)組織對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的直接貢獻(xiàn)逐漸顯現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年度，我國(guó)近40萬(wàn)社會(huì)組織吸納社會(huì)各類(lèi)就業(yè)人員456.9萬(wàn)，固定資產(chǎn)總規(guī)模約682億元，總收入約1 343.6億元，總支出約900.2億元，社會(huì)組織增加值為307.6億元[6]。社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)能力不斷增強(qiáng)，在抗擊“非典”、汶川抗震救災(zāi)和北京奧運(yùn)會(huì)期間，各類(lèi)社會(huì)組織各顯所長(zhǎng)，提供志愿服務(wù)，開(kāi)展社會(huì)工作，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和好評(píng)。

當(dāng)然，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展尚存在總體弱小、領(lǐng)域分布和地區(qū)分布不平衡等問(wèn)題。

二、我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)組織立法的主要不足之處

雖然在短暫的歷史時(shí)空中我國(guó)已經(jīng)逐步建立起一個(gè)等級(jí)序列的社會(huì)組織立法體系，但是，我國(guó)社會(huì)組織立法存在的問(wèn)題仍然不容忽視。其中，既有立法理念上的問(wèn)題，又有立法框架、技術(shù)上的問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織立法的不成熟，也制約了我國(guó)社會(huì)組織的健康快速發(fā)展。

（一）立法的理念存在偏差

第一，控管思維隨處可見(jiàn)?？毓茏鳛橐环N治理模式，它集中表現(xiàn)在由一個(gè)權(quán)威部門(mén)對(duì)于社會(huì)和市場(chǎng)實(shí)施集權(quán)控制，而排斥或削弱市場(chǎng)、社會(huì)的需求。在這一思維模式的指導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)組織立法顯得非常僵化，表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)。一、社會(huì)組織法律地位的確認(rèn)，必須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記部門(mén)的雙重許可。雖然雙重管理體制在很大程度上可以彌補(bǔ)社會(huì)組織單一機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的不足，但是，它的弊端也是顯而易見(jiàn)的，“雙重管理體制意味著社會(huì)組織的活動(dòng)空間狹小，大量的民間社會(huì)組織因雙重管理而無(wú)法獲得合法的主體資格，也不能參與政府決策”[1]。二、社會(huì)組織的設(shè)立遵循著非競(jìng)爭(zhēng)的原則。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，在同一行政區(qū)域范圍內(nèi)，可以成立什么樣的社會(huì)組織以及存在多少性質(zhì)相同的社會(huì)組織，完全取決于業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記部門(mén)的自由裁量。所以，我國(guó)社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)上這種非競(jìng)爭(zhēng)性在所難免，社會(huì)組織設(shè)立后的行政化、腐朽化等種種異化現(xiàn)象也是勢(shì)在必然。三、社會(huì)組織的人事、財(cái)政等各個(gè)方面受到國(guó)家的控制。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)最初的社會(huì)組織大部分來(lái)自于國(guó)家的出資，另一方面也是由于政府選擇體制下我國(guó)社會(huì)組織對(duì)于行政資源的慣性依賴。

第二，權(quán)利本位尚未確立。目前，我國(guó)的社會(huì)組織立法單純地將社會(huì)組織作為行政管理相對(duì)人予以規(guī)范，以“義務(wù)”本位作為社會(huì)組織立法的重點(diǎn)內(nèi)容。首先，社會(huì)組織從申請(qǐng)籌備開(kāi)始，到成立以及成立后的各種活動(dòng)，直至合并、分立、撤銷(xiāo)、解散等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理部門(mén)的審查批準(zhǔn)。其次，政府監(jiān)督管理幾乎是社會(huì)組織立法中約束機(jī)制的全部。在我國(guó)，社會(huì)組織不論規(guī)模大小、性質(zhì)如何，均需要按照社會(huì)組織法的要求接受業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記部門(mén)的日常檢查和突擊檢查，社會(huì)組織的內(nèi)部治理、聯(lián)合自律以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等方面的立法則暫付闕如。最后，現(xiàn)有社會(huì)組織立法賦予了兩類(lèi)行政機(jī)關(guān)較大的監(jiān)督管理社會(huì)組織的權(quán)力，然而，當(dāng)社會(huì)組織對(duì)兩類(lèi)行政機(jī)關(guān)的行政許可、行政確認(rèn)以及行政處罰不服的時(shí)候，卻沒(méi)有適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。義務(wù)本位的立法理念導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)組織“預(yù)防制”的立法體例，這在很大程度上鉗制了社會(huì)組織的良性發(fā)展。

（二）立法的框架缺乏平衡

社會(huì)組織立法涉及到我國(guó)法律的多個(gè)部門(mén)。從我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織立法的情況看，我國(guó)社會(huì)組織的立法框架主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，在總體上體現(xiàn)了管理法為主的傾向。經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)組織的發(fā)展提供了契機(jī)，但我國(guó)中央集權(quán)的傳統(tǒng)依賴以及轉(zhuǎn)型時(shí)期的秩序需求，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織立法框架的影響之一就是“立法活動(dòng)較多地體現(xiàn)為以管理為出發(fā)點(diǎn)和歸宿”[7]。目前，居于憲法序列的“結(jié)社法”至今沒(méi)有出臺(tái)，使得我國(guó)《憲法》確立的結(jié)社自由權(quán)至今沒(méi)有強(qiáng)有力的配套立法保障?！吧鐣?huì)組織法”至今沒(méi)有出臺(tái)，致使我國(guó)社會(huì)組織的法律地位、財(cái)產(chǎn)關(guān)系及其內(nèi)部治理機(jī)制缺乏規(guī)范性法律制度，與社會(huì)組織相關(guān)的私法問(wèn)題至今沒(méi)有得到徹底解決。在社會(huì)法領(lǐng)域，社會(huì)組織的資金募集問(wèn)題、志愿服務(wù)問(wèn)題以及社會(huì)組織在社會(huì)保障中的法律地位等問(wèn)題至今也沒(méi)有解決。這種以管理為主導(dǎo)的框架在總體上造成我國(guó)社會(huì)組織整體發(fā)展上的畸形，對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展所產(chǎn)生的消極影響是不言而喻的。

第二，社會(huì)組織激勵(lì)立法嚴(yán)重不足。信春鷹等學(xué)者指出：“社會(huì)團(tuán)體立法不是孤立的，它需要相關(guān)法律制度的支持，……首先是稅法的配合與支持。”[8]社會(huì)組織稅法問(wèn)題涉及到社會(huì)組織自身收入及其財(cái)產(chǎn)稅收政策和立法以及公民、法人和其他組織向社會(huì)組織實(shí)施捐贈(zèng)時(shí)的稅收政策和立法兩個(gè)問(wèn)題。在社會(huì)組織自身所得稅問(wèn)題上，其法律規(guī)范相對(duì)較為豐富，但在向社會(huì)組織實(shí)施捐贈(zèng)的稅收問(wèn)題上，盡管財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局多次下發(fā)文件，摸索并逐漸改革公益捐贈(zèng)資格認(rèn)定以及稅收優(yōu)惠制度，但至今沒(méi)有正式立法。

第三，社會(huì)組織社會(huì)約束機(jī)制和自律約束機(jī)制立法薄弱。約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展具有同樣重要的作用。然而，我國(guó)已有社會(huì)組織約束機(jī)制的建設(shè)在總體上側(cè)重于政府對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)督管理，而社會(huì)組織的內(nèi)部治理、聯(lián)合自律以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等方面的立法還是空白。這種立法狀況是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織丑聞?lì)l發(fā)的重要制度因素之一。

此外，現(xiàn)有的法律存在法律位階低、互相協(xié)調(diào)差、實(shí)體規(guī)范少、政策不配套、制度有盲點(diǎn)等問(wèn)題[9]，這些都非常不利于社會(huì)組織的發(fā)展和規(guī)范。

三、關(guān)于完善我國(guó)社會(huì)組織立法的幾點(diǎn)思考

近年來(lái)，我國(guó)政府和社會(huì)組織的關(guān)系發(fā)生了新的變化，社會(huì)組織的發(fā)展迅速，功能逐步顯現(xiàn)，但是，社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展也面臨著不容忽視的瓶頸：主體地位缺失、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力不足、不能有效參與政府決策、公信力面臨考驗(yàn)等。為了建設(shè)一個(gè)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展、各盡其力、各展其才的開(kāi)放型社會(huì)，需要盡快完善我國(guó)的社會(huì)組織立法。

（一）與時(shí)俱進(jìn)地變更社會(huì)組織立法的理念

第一，樹(shù)立社會(huì)組織立法的非控管思維。作為社會(huì)或者市場(chǎng)存在之物，只要社會(huì)組織的行為不反社會(huì)和人民，不違背國(guó)家利益、社會(huì)利益以及現(xiàn)行強(qiáng)制法秩序，就應(yīng)當(dāng)不受限制地給予成立的機(jī)會(huì)，讓它能夠在社會(huì)上成長(zhǎng)，并在其活動(dòng)過(guò)程中得到檢驗(yàn)。而且，競(jìng)爭(zhēng)也是社會(huì)組織發(fā)展取之不竭的動(dòng)力。因此，限制社會(huì)組織的數(shù)量在本質(zhì)上是一種反市場(chǎng)、反競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)斷然廢止。

第二，確立社會(huì)組織立法的權(quán)利本位。在權(quán)利與義務(wù)的相互關(guān)系中，權(quán)利是出發(fā)點(diǎn)，義務(wù)在本質(zhì)上來(lái)源于權(quán)利，服從于權(quán)利。而從法治發(fā)展進(jìn)化的角度看，從義務(wù)本位到權(quán)利本位體現(xiàn)了現(xiàn)代法治對(duì)于社會(huì)發(fā)展變遷的回應(yīng)。因此，作為現(xiàn)代法治重要內(nèi)容的社會(huì)組織立法必須圍繞如何實(shí)現(xiàn)和保障憲法“結(jié)社自由權(quán)”這一主旨來(lái)設(shè)計(jì)——在行政管理法層面上，體現(xiàn)管理而不是限制；在民商法層面上，體現(xiàn)指引而不是強(qiáng)制；在社會(huì)法層面上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)懷而不是社會(huì)鉗制。

（二）相機(jī)行事地平衡社會(huì)組織的立法框架

我國(guó)的社會(huì)組織立法是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題，它涉及到多部立法和多個(gè)法律部門(mén)，將來(lái)我國(guó)社會(huì)組織的立法完善至少應(yīng)該在三個(gè)方面取得突破。

第一，在改進(jìn)管理法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)上下位法的配套銜接。結(jié)社自由是我國(guó)憲法所確立的一項(xiàng)基本人權(quán)，它的實(shí)現(xiàn)必須依靠結(jié)社法來(lái)保障。為此，有必要在《憲法》之下制定我國(guó)的“結(jié)社法”，實(shí)現(xiàn)對(duì)于結(jié)社自由權(quán)內(nèi)涵、內(nèi)容、行使及其限制的法律規(guī)范。其次，以民法典的制定為契機(jī)，修訂我國(guó)法人制度。可以將我國(guó)法人區(qū)分為營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人兩種，然后進(jìn)一步將后者區(qū)分為互益法人和公益法人，并以此為統(tǒng)領(lǐng)，確立我國(guó)的非政府法人制度。待將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，再行制定我國(guó)的非營(yíng)利組織（促進(jìn)）法或者社會(huì)組織（促進(jìn)）法，甚至制定若干不同領(lǐng)域的社會(huì)組織專門(mén)法。通過(guò)這些法律，在總體上解決我國(guó)社會(huì)組織法律地位、財(cái)產(chǎn)關(guān)系和內(nèi)部治理等問(wèn)題。再次，社會(huì)組織法（促進(jìn)）法和正待制定或?qū)彾ǖ摹洞壬剖聵I(yè)法》、《志愿服務(wù)法》、《社會(huì)工作者條例》等社會(huì)領(lǐng)域的法規(guī)應(yīng)當(dāng)相互銜接，統(tǒng)一制定，同時(shí)對(duì)《工會(huì)法》、《中國(guó)紅十字會(huì)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等帶有較重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)制特征的條款進(jìn)行相應(yīng)修訂，以形成我國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域法規(guī)體系。

第二，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)立法。社會(huì)組織立法對(duì)于具有收入調(diào)節(jié)、再分配以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能的稅收制度具有極強(qiáng)的依賴性。目前， 我國(guó)社會(huì)組織自身享有的稅收優(yōu)惠從種類(lèi)上看已經(jīng)比較廣泛，向社會(huì)組織捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠的幅度問(wèn)題也達(dá)到了國(guó)際水準(zhǔn)。但我國(guó)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法定化。其認(rèn)定主體、認(rèn)定條件以及認(rèn)定程序目前還僅僅是根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、民政部于2008年下發(fā)的行政文件。這種不確定性和不規(guī)范性對(duì)于我國(guó)的公益捐贈(zèng)事業(yè)產(chǎn)生了極為不利的影響。同樣，社會(huì)組織的生存不僅需要社會(huì)資金支持和財(cái)政稅收支持，而且還需要志愿者的無(wú)私奉獻(xiàn)。因此，志愿服務(wù)立法是社會(huì)組織立法的重要支撐體系，它對(duì)于構(gòu)建完善社會(huì)組織法律制度具有重要的價(jià)值。

第三，優(yōu)化社會(huì)組織監(jiān)督管理的立法結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織約束機(jī)制是政府監(jiān)管、組織自律以及社會(huì)監(jiān)督的綜合體。在我國(guó)，已有的立法側(cè)重于政府對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)督管理，而社會(huì)組織的內(nèi)部治理以及社會(huì)監(jiān)督等法律制度卻遠(yuǎn)未到位。從治理的最佳狀態(tài)看，自律管理和社會(huì)管理才是社會(huì)組織約束的最佳選擇。因而，在政府監(jiān)管立法之外，需要更好地研究和探索社會(huì)組織的內(nèi)部治理立法以及社會(huì)管理立法。

（三）切中肯綮地建設(shè)幾項(xiàng)具體的制度

第一，確保社會(huì)組織的獨(dú)立社會(huì)主體地位。社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要主體之一。社會(huì)組織雖然不是行政機(jī)關(guān)，但社會(huì)組織從事的公共管理具有公法性質(zhì)。國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法，明確社會(huì)組織的獨(dú)立主體地位，明確社會(huì)組織與政府的關(guān)系?？梢钥紤]以國(guó)務(wù)院的三個(gè)條例為基礎(chǔ)制訂《社會(huì)組織法》，將各種類(lèi)型的社會(huì)組織置于一個(gè)統(tǒng)一和基本的法律框架下，就社會(huì)組織的定義和范圍、社會(huì)組織在國(guó)家政治生活中的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)、社會(huì)組織的組織原則和組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織資產(chǎn)的管理和保障、社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的來(lái)源等各方面作出規(guī)定。

第二，調(diào)整登記制度，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管。在各方面的大力呼吁下，民政部已取消對(duì)社會(huì)組織的雙重登記體制。下一步，還應(yīng)進(jìn)一步降低社會(huì)組織設(shè)立的門(mén)檻條件，逐漸由登記制向認(rèn)證制轉(zhuǎn)化，逐漸放松限制設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)組織在競(jìng)爭(zhēng)中不斷規(guī)范、提高質(zhì)量并發(fā)展壯大。

相關(guān)部門(mén)在降低登記注冊(cè)門(mén)檻的同時(shí)，必須同時(shí)輔以嚴(yán)格規(guī)范的過(guò)程管理，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的日常管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督?？梢钥紤]在頂層建立一個(gè)類(lèi)似于英國(guó)慈善委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)，來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)層面的政策出臺(tái)與指導(dǎo)，建立針對(duì)社會(huì)組織的信息公開(kāi)、公眾舉報(bào)、年度檢查制度，牽頭調(diào)查處理制度，對(duì)社會(huì)組織的章程、組織結(jié)構(gòu)等提出規(guī)范性的指導(dǎo)意見(jiàn)，推行國(guó)際通行的“公共資產(chǎn)的不可撤回性”原則?？梢钥紤]在各地籌建社會(huì)組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，對(duì)上執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一政策，對(duì)下協(xié)調(diào)本地區(qū)、本行業(yè)的集體行動(dòng)與內(nèi)部沖突，充分發(fā)揮社會(huì)組織自律、自治和自我管理的作用[11]。

第三，分類(lèi)管理社會(huì)組織。我國(guó)目前專門(mén)的社會(huì)組織法規(guī)僅僅有三個(gè)：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。它們遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足遍布各行各業(yè)、各種類(lèi)型的社會(huì)組織的發(fā)展需要。以我國(guó)已經(jīng)擁有龐大規(guī)模的草根社會(huì)組織為例，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第35條的規(guī)定，這些草根社會(huì)組織隨時(shí)都可能被看作是非法組織，并“依法”被取締或解散。而從我國(guó)的實(shí)際情況看，現(xiàn)階段還不具備向所有社會(huì)組織全面開(kāi)放的條件與環(huán)境，所以，可以考慮根據(jù)社會(huì)組織的類(lèi)別制定分步開(kāi)放、分類(lèi)管理、分類(lèi)立法的框架體系，對(duì)那些職能定位于政府助手的社會(huì)組織——如工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)等——放開(kāi)門(mén)禁，以后再視情況逐漸推開(kāi)[10]。

第四，完善稅收優(yōu)惠制度。具體應(yīng)該包括三個(gè)方面。首先，對(duì)不同類(lèi)型社會(huì)組織減免的稅種、幅度作出科學(xué)界定，實(shí)施分類(lèi)引導(dǎo)；其次，對(duì)慈善公益類(lèi)社會(huì)組織予以稅收支持，既可減免這些慈善公益組織本身的稅收，也可對(duì)捐款給這些經(jīng)過(guò)稅法認(rèn)定的慈善公益組織的企業(yè)和個(gè)人，在一定范圍內(nèi)免除所得稅；再次，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類(lèi)和范圍，在目前所得稅優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，還應(yīng)在財(cái)產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、城鎮(zhèn)使用稅等方面給予稅收優(yōu)惠。同時(shí)，還需要制定合理、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠審批和監(jiān)管程序①參見(jiàn)2011年《天津市社會(huì)科學(xué)界第七屆學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文集》中由何悅撰寫(xiě)的《我國(guó)社會(huì)組織面臨的問(wèn)題與對(duì)策研究》.。

第五，保障向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并吸納其進(jìn)入公共服務(wù)的決策過(guò)程。在我國(guó)，無(wú)論是中央政府，還是地方政府，都在通過(guò)“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式，一方面支持社會(huì)組織的發(fā)展壯大，另一方面減輕政府在提供公共服務(wù)方面的負(fù)擔(dān)。以后，我們需要逐漸將其納入政府采購(gòu)體系，明確標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范程序，建立公開(kāi)、公平的公共購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái),通過(guò)統(tǒng)一的招投標(biāo)程序,將政府各部門(mén)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目交由符合條件的社會(huì)組織承擔(dān)。各級(jí)政府應(yīng)該盡量將相關(guān)的社會(huì)組織吸納到公共服務(wù)的政策制訂過(guò)程當(dāng)中（德國(guó)的許多社會(huì)組織在這方面就發(fā)揮了極好的作用）。這不僅有利于社會(huì)組織本身的成長(zhǎng)與發(fā)展，塑造和強(qiáng)化其作為政府“助手”和“伙伴”的作用[10]，也有助于政府規(guī)范行政、增強(qiáng)公共政策的可執(zhí)行性，有利于減輕政府負(fù)擔(dān)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型、提高公共服務(wù)的整體質(zhì)量。

第六，建立有別于企業(yè)、事業(yè)單位的社會(huì)組織勞動(dòng)人事制度。為了從根本上解決社會(huì)組織人才儲(chǔ)備不足的問(wèn)題，我國(guó)需要對(duì)社會(huì)組織的人事管理、薪酬、專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、人才評(píng)價(jià)、職稱評(píng)定、社會(huì)保障等作出明確的規(guī)定。

總之，由于社會(huì)組織種類(lèi)繁多、各具特色，并形成蒸蒸日上的發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們應(yīng)該建立或者完善相關(guān)法律制度，逐步形成既與國(guó)際接軌又有中國(guó)特色的社會(huì)組織政策法規(guī)體系，為加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制并引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展掃除法律障礙。

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On the Improvement of Social Organizations’ Legislation in China

LI Xiumei
(Department of Law, Beijing Administrative College, Beijing, China 100044)

In the new century, the social organizations in China have got rapid development, and their functions are getting more and more important, in the fields of promoting economic development, flourishing the social undertaking, participating in public management, carrying on public benefit activities and enlarging external associations, etc. Although China has gradually set up a hierarchical system of legislation for social organizations in a short period, the existing problems still cannot be ignored. In order to build an open society in which social organizations can develop vigorously, try their best, and play their role respectively, it’s necessary to better our social organizations’ legislation, i.e. to change the legislative concept right in time, balance the legislative framework correspondingly and establish some concrete systems relevantly.

Social Organization; Legislation; Concept; System

D921.1

A

1674-3555(2014)06-0066-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.06.009 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2013-10-08

李秀梅(1968-)，女，湖北荊門(mén)人，副教授，碩士，研究方向：社會(huì)法和民事訴訟法