烏云陶麗

摘 要：社會(huì)管理創(chuàng)新是在社會(huì)矛盾尖銳復(fù)雜的背景下為速進(jìn)社會(huì)公正、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要而提出的一項(xiàng)新的研究課題。社會(huì)管理創(chuàng)新主要是通過對(duì)現(xiàn)有社會(huì)管理模式進(jìn)行改進(jìn)從而解決制約社會(huì)發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，而法律則恰恰是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧不可或缺的重要因素，也是社會(huì)管理中不可替代的重要措施和手段。這里所說的法律是指廣義上的法律，并且包括了立法、執(zhí)法。一個(gè)國家只有在立法、執(zhí)法上做到基本完備，才有可能真正做到社會(huì)管理所要達(dá)到的目的。無論社會(huì)管理的領(lǐng)域有多么廣泛、無論社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容有多么豐富，都離不開法的規(guī)范和保障。因此，如果要進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，必須首先在各個(gè)方面有比較完善的行為規(guī)范，其次必須做到有法必依，并且在發(fā)生各種社會(huì)管理矛盾糾紛時(shí)有公正有效的司法制度。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新；法律；重要作用；實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：D90-052 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）01-0129-03

一、社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新的含義

人們?cè)趯?duì)社會(huì)管理下定義時(shí)往往容易混淆社會(huì)管理與政府的行政管理。人們普遍理解的社會(huì)管理的含義恰恰是行政管理所具有的含義。但是社會(huì)管理卻不僅僅是政府的行政管理，他應(yīng)該是政府以及其他社會(huì)組織對(duì)各類社會(huì)事務(wù)、社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并通過回應(yīng)社會(huì)訴求，化解各種社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，速進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。因此，社會(huì)管理領(lǐng)域非常廣泛，從地域來看包括城市、農(nóng)村、社區(qū)的管理，從事務(wù)來看包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)保障、民生、環(huán)境等生活的各個(gè)領(lǐng)域。而社會(huì)管理創(chuàng)新則是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式、方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的活動(dòng)或者過程。①

從以上社會(huì)管理和社會(huì)管理的創(chuàng)新的含義可以看出，社會(huì)管理及其創(chuàng)新是一個(gè)涉及所有社會(huì)主體和社會(huì)事務(wù)的龐大的工程。但是，不管這個(gè)工程有多么龐大多么復(fù)雜，他都脫離不了國家和社會(huì)，只要社會(huì)管理處于國家這個(gè)環(huán)境之中，他就不可能離開法律的規(guī)范和保障。法律是國家制定或認(rèn)可的，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，具有普遍約束力的社會(huì)規(guī)范。任何一個(gè)社會(huì)都需要各種法律規(guī)范來對(duì)社會(huì)成員的行為和活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。社會(huì)管理及其創(chuàng)新與法律之間存在著非常密切的關(guān)系。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新與法律的關(guān)系

（一）社會(huì)管理創(chuàng)新與法律的依賴關(guān)系

法律是人類社會(huì)在長(zhǎng)期發(fā)展過程中摸索出來的最為有效地社會(huì)管理手段。當(dāng)今社會(huì)幾乎所有國家都通過法律來保障人們的權(quán)利、規(guī)范人們的行為、維護(hù)社會(huì)的秩序，從而速進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。沒有法律的規(guī)范，社會(huì)將失去秩序，社會(huì)管理也就無從談起。因此，社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新需要法律作為保障，社會(huì)管理需要依賴法律進(jìn)行并且需要依賴法律的創(chuàng)新進(jìn)行管理的創(chuàng)新。

社會(huì)管理創(chuàng)新包括社會(huì)管理的主體、權(quán)限、程序、方法手段等多方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容的創(chuàng)新都離不開法律，都需要依賴法律，否則，即便已經(jīng)具有了創(chuàng)新也不會(huì)得以長(zhǎng)久、穩(wěn)定、有效的實(shí)施。首先，社會(huì)管理主體的創(chuàng)新必須要通過立法來明確哪些主體是社會(huì)管理的主體，否則在社會(huì)管理主體的問題上就不會(huì)有一個(gè)明確的界定，每個(gè)人都可以自居是社會(huì)管理的主體，每個(gè)人都不愿去遵從不具有權(quán)威確定力的社會(huì)管理主體的管理。其次，在確定社會(huì)管理主體的基礎(chǔ)上必須通過立法來確定各個(gè)管理主體在社會(huì)管理活動(dòng)中具有哪些權(quán)限以及其管理的范圍，否則就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)管理主體之間管理界限不清，一事由多個(gè)主體加以管理，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)，也容易侵害被管理者的合法權(quán)益和管理者權(quán)力的濫用。再次，在社會(huì)管理程序的創(chuàng)新上也必須通過法律加以確定正確有效的程序，通過立法明確程序以及違反程序應(yīng)當(dāng)受到的不利后果，這樣才能夠更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的有效性并且可以控制權(quán)力的濫用，保障被管理者的合法權(quán)益。最后，在社會(huì)管理方法和手段的創(chuàng)新方面，法律本身就是社會(huì)管理手段的一種，也是最基礎(chǔ)最基本的管理手段。因此，社會(huì)管理方法和手段的創(chuàng)新首先也應(yīng)該從法律的創(chuàng)新著手，并且在其他創(chuàng)新型的有效管理方法和手段產(chǎn)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)的通過法律確認(rèn)其效力，并通過立法保障該方法和手段的實(shí)施。

社會(huì)管理創(chuàng)新的各個(gè)內(nèi)容都需要通過法律加以確認(rèn)并賦予其法律上的權(quán)威性和實(shí)施上的約束力才能真正在實(shí)踐中加以運(yùn)用并能夠達(dá)到管理所要達(dá)到的目的。沒有經(jīng)過法律確認(rèn)的社會(huì)管理主體、權(quán)限、程序以及方法和手段很難在社會(huì)管理中得到認(rèn)可并得以遵守。因此，社會(huì)管理的創(chuàng)新依賴法律，沒有法律，社會(huì)管理創(chuàng)新只能是紙上談兵，永遠(yuǎn)都無法付諸實(shí)踐并得到效果。

（二）社會(huì)管理創(chuàng)新與法律的緊張關(guān)系

社會(huì)管理創(chuàng)新是在各種新的社會(huì)矛盾的出現(xiàn)和原有的社會(huì)管理不能適應(yīng)新的社會(huì)問題而提出的。社會(huì)問題不是一成不變的，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，也會(huì)帶來許多新的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。這就要求社會(huì)管理應(yīng)當(dāng)不斷地適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境，不斷創(chuàng)新和更新管理手段、方式、程序等等內(nèi)容。他應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)的過程。而法律是國家通過強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)范，保持法律的相對(duì)穩(wěn)定性是法律制定的基本原則之一，也是保持法的權(quán)威性的要求。因此，法律一但通過頒布實(shí)施就會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期不變的狀態(tài)，不能朝令夕改。從我國立法實(shí)踐來看，一般一部法律頒布實(shí)施之后都會(huì)經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的應(yīng)用，一直到出現(xiàn)很多現(xiàn)行法律無法規(guī)范或解決的問題和社會(huì)矛盾時(shí)才會(huì)進(jìn)行修訂、出臺(tái)修正案或者是制定新的法律。這也就是我們所說的法的滯后性。正是法的這種滯后性和社會(huì)管理的不斷變化更新的要求之間產(chǎn)生了一種緊張關(guān)系。例如，目前社會(huì)中產(chǎn)生的流動(dòng)人口問題、特殊群體幫教問題、虛擬社會(huì)問題等等新的社會(huì)矛盾和問題，都缺乏比較有效的管理法律法規(guī)，直到這些問題產(chǎn)生了一定的社會(huì)不良影響之后，才開始針對(duì)這些問題著手相關(guān)立法。面對(duì)這種進(jìn)展關(guān)系，社會(huì)管理創(chuàng)新是否可以為了社會(huì)管理和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定去違反現(xiàn)有的不適應(yīng)社會(huì)變化的法律呢？答案當(dāng)然是否定的。因此，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新必須正確的解決社會(huì)管理創(chuàng)新與法律的緊張關(guān)系。endprint

三、法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用及其實(shí)現(xiàn)

（一）法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用

通過社會(huì)管理創(chuàng)新與法律的關(guān)系的分析我們可以看出法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中具有非常重要且不可替代的重要作用。

首先、法律是社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。社會(huì)管理創(chuàng)新不論內(nèi)容多么龐雜都不能違背法律的精神。他必須以現(xiàn)有的法律作為其創(chuàng)新的依據(jù)，任何創(chuàng)新都必須是在遵守憲法和法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。不論多么有效的社會(huì)管理創(chuàng)新，只要違反了現(xiàn)行的法律約束就會(huì)成為違反法律的無效創(chuàng)新，也就不會(huì)存在實(shí)踐中的運(yùn)用。社會(huì)管理創(chuàng)新一旦脫離了法治的軌道，就具有隨意性與不可預(yù)測(cè)性，即便在特定時(shí)段內(nèi)可能有助于社會(huì)的穩(wěn)定，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看也不能保證社會(huì)利益的合理配置，反而使社會(huì)處于不確定的風(fēng)險(xiǎn)之中，在出現(xiàn)具體的紛爭(zhēng)時(shí)，也不能及時(shí)公正地定爭(zhēng)止紛，不能有效化解矛盾、解決問題。②因此社會(huì)管理創(chuàng)新在第一步就應(yīng)當(dāng)考察其是否合法的問題。

其次，法律可以賦予社會(huì)管理創(chuàng)新以確定力和實(shí)施力。社會(huì)管理創(chuàng)新不論是管理主體、管理權(quán)限、管理程序還是管理方法，只要是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的并且是合理有效的，都會(huì)通過立法的形式賦予其法律上的效力。這種法律的確定力是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種認(rèn)可，并且是對(duì)創(chuàng)新的采納。當(dāng)一種社會(huì)管理創(chuàng)新被立法加以確認(rèn)就意味這種創(chuàng)新可以在實(shí)踐中加以運(yùn)用，可以具體實(shí)施。實(shí)踐中有很多社會(huì)管理創(chuàng)新是通過政策、決策、政府辦法、領(lǐng)導(dǎo)指示等等方式確立并實(shí)施的。嚴(yán)格來說，法治要求所有的公權(quán)力行為要有法律的授權(quán)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，如果認(rèn)為政策優(yōu)先于法律，那就會(huì)使制度的穩(wěn)定性、可預(yù)期性受到傷害，最終會(huì)損害法治的權(quán)威。因此，通過這種方式確立的社會(huì)管理創(chuàng)新是不會(huì)得以長(zhǎng)期有效實(shí)施的。

最后，法律是社會(huì)管理創(chuàng)新的保障。社會(huì)管理創(chuàng)新在實(shí)踐中運(yùn)用時(shí)總會(huì)遇到難以執(zhí)行或者因?yàn)閯?chuàng)新管理而與被管理者產(chǎn)生糾紛。在這種情況下，法律可以通過規(guī)定各種不利后果，使被管理者自覺遵守社會(huì)管理的方式，自覺規(guī)范自己的行為，使得新的社會(huì)管理創(chuàng)新內(nèi)容得以具體實(shí)施。即便最終未能有效避免紛爭(zhēng)的產(chǎn)生，法律也可以通過司法活動(dòng)解決紛爭(zhēng)。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)施必須以法律作為其后盾和保障，才能真正達(dá)到其所要達(dá)到的目的。

（二）法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中作用的實(shí)現(xiàn)

首先，要實(shí)現(xiàn)法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用必須先解決法律的滯后性與社會(huì)管理創(chuàng)新之間的緊張關(guān)系。社會(huì)管理創(chuàng)新既然是“創(chuàng)新”，就可能與現(xiàn)有法律制度中某些法律、法規(guī)存在沖突。這些法律、法規(guī)因社會(huì)情勢(shì)變化而顯得不合時(shí)宜，失去了價(jià)值指引的作用。即便是在這種情形下社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)該在尊重法律的前提之下進(jìn)行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創(chuàng)新。所以，當(dāng)社會(huì)管理創(chuàng)新與不合時(shí)宜的法律、法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，最好的解決辦法是，盡快修改或者廢止上述法律，為管理創(chuàng)新的打通法律通道，讓具有正確價(jià)值取向的創(chuàng)新行為在合法的軌道上運(yùn)行。

其次，在立法層面上社會(huì)管理創(chuàng)新的法律制度需要進(jìn)一步完善。由于法律的滯后性，在很多新的社會(huì)問題產(chǎn)生之前很難會(huì)有預(yù)見性的立法出臺(tái)，因此，當(dāng)新問題發(fā)生后就會(huì)產(chǎn)生立法的空白，并且由于立法的嚴(yán)格程序要求，在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)相關(guān)立法。這也是為何會(huì)有很多社會(huì)管理方式是通過政府的決策、政策、和政府命令加以確定實(shí)施的原因。但是，法的滯后性并不意味著立法的懶惰性，一但發(fā)現(xiàn)新的社會(huì)問題需要通過新的立法加以規(guī)范時(shí)，就應(yīng)當(dāng)在最短的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)相關(guān)的法律文件來代替相關(guān)行政文件。甚至可以通過修訂立法法，確定在一些及特殊的情況下可以適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化立法程序，來實(shí)現(xiàn)立法的完善。

最后，在執(zhí)法層面做到執(zhí)法必嚴(yán)。社會(huì)管理創(chuàng)新的相關(guān)法律在制定后真正被執(zhí)行才是社會(huì)管理創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)的最關(guān)鍵因素。有法可依是基礎(chǔ)，而有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)才是真正實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值的途徑。在很多情況下，并不是沒有相關(guān)立法，而是相關(guān)立法并沒有被依法有效地執(zhí)行，從而導(dǎo)致社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容不能在實(shí)踐中加以運(yùn)用。因此，要發(fā)揮法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要作用必須保證法律的實(shí)施和執(zhí)行。同時(shí)，法律執(zhí)行的創(chuàng)新本身就是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。因此，執(zhí)法人員在確保法律得以執(zhí)行的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在法允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新更加人性化且能夠被社會(huì)大眾所接受的方式去解決那些執(zhí)法難的問題，而不是通過強(qiáng)硬并且損害相對(duì)人利益的方式去解決問題。

綜上所述，社會(huì)管理創(chuàng)新與法律具有不可分離的密切關(guān)系，一切社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容都必須是在法律的框架內(nèi)并且通過法律確認(rèn)并加以實(shí)施的，否則，違反法律的創(chuàng)新或未能獲得法律認(rèn)可的創(chuàng)新都將是無效的創(chuàng)新，無法付諸實(shí)踐的創(chuàng)新。為了使法律在社會(huì)管理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用、保障性作用得以發(fā)揮，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善立法和執(zhí)法，從而為社會(huì)管理創(chuàng)新及其實(shí)施創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

注 釋：

①陸振華，方仕根.社會(huì)管理創(chuàng)新的行政法思考[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2011（10）：102.

②蔡樂渭.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治之維—論法治視角下社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（4下）：10.

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〔6〕蔡樂渭.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治之維—論法治視角下社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（4下）.

〔7〕陸振華，方仕根.社會(huì)管理創(chuàng)新的行政法思考[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2011（10）.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint