張里陽

摘要：在沿海地區(qū)推行“區(qū)鎮(zhèn)合一”是優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展、提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、加快沿海開發(fā)的戰(zhàn)略選擇。本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系研究現(xiàn)狀，闡述了目前推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”面臨的問題及其原因分析，進(jìn)而提出了推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制機(jī)制創(chuàng)新的有關(guān)對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：沿海；區(qū)鎮(zhèn)合一；體制機(jī)制創(chuàng)新

一、研究背景

沿海區(qū)域一直是江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洼地，但其又擁有巨大的可開發(fā)資源。2009年6月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這標(biāo)志著始于上世紀(jì)90年代的江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略終于上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，這是中央基于全局發(fā)展作出的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略決策，是江蘇沿海乃至更廣區(qū)域千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。

為改變沿海地區(qū)的落后面貌，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，江蘇沿海各縣（市）區(qū)都加大了沿海開發(fā)的力度。

東臺(tái)市是江蘇省面積最大的縣級(jí)城市，位于長(zhǎng)江三角洲北翼、江蘇沿海中部，是江蘇省長(zhǎng)江以北唯一的縣級(jí)中等城市，是一座全面發(fā)展的沿海現(xiàn)代化工商業(yè)城市，沿海城市軸的次級(jí)中心。沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)和弶港鎮(zhèn)位于東臺(tái)沿海開發(fā)的最前沿，沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、弶港鎮(zhèn)區(qū)域彼此交錯(cuò)，具有強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的基礎(chǔ)。沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)地處弶港鎮(zhèn)腹地，無論是從沿海開發(fā)戰(zhàn)略有效實(shí)施角度，還是著眼區(qū)域資源配置，沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)都必須有弶港鎮(zhèn)做支撐。弶港鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能基本齊全，具備支撐沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的基本條件。相信，隨著區(qū)鎮(zhèn)資源的整合、行政效能的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生事業(yè)都會(huì)由此步入快車道。

東臺(tái)沿海地區(qū)在“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制的形成上主要經(jīng)歷了二個(gè)階段：第一階段是在園區(qū)開發(fā)推進(jìn)過程中由沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、弶港鎮(zhèn)分別運(yùn)行，東臺(tái)市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)重大事項(xiàng)；第二階段是通過領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職（一般是由弶港鎮(zhèn)黨委書記兼任園區(qū)管委會(huì)主任，弶港鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任園區(qū)管委會(huì)副主任）來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)。目前，東臺(tái)沿海地區(qū)亟需打破現(xiàn)有區(qū)、鎮(zhèn)的體制，實(shí)現(xiàn)兩塊牌子、一套班子、統(tǒng)一管理、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的區(qū)鎮(zhèn)合一發(fā)展體制，有效整合資源，增強(qiáng)發(fā)展活力，為區(qū)、鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和聯(lián)動(dòng)快速發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

二、研究現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)吹響了改革再出發(fā)的號(hào)角，“區(qū)鎮(zhèn)合一”對(duì)鹽城沿海地區(qū)而言是一次全面深刻的變革。當(dāng)前，鹽城沿海地區(qū)的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段、發(fā)展形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化。在鹽城沿海地區(qū)推行“區(qū)鎮(zhèn)合一”有利于發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，有利于整合資源集約發(fā)展，有利于提高工作效率，對(duì)于提升區(qū)鎮(zhèn)實(shí)力，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”不僅能夠幫助鎮(zhèn)區(qū)對(duì)接園區(qū)，充分釋放基礎(chǔ)服務(wù)功能，而且有利于園區(qū)進(jìn)一步調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，切實(shí)解決管理層級(jí)過多、對(duì)上銜接不暢、推諉扯皮增多等突出問題，再造體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政體制改革，有助于積極探索服務(wù)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的行政審批服務(wù)、建設(shè)管理機(jī)制等方面的創(chuàng)新舉措，理順條塊之間、上下層級(jí)之間的關(guān)系，為充分釋放體制機(jī)制活力提供有力保障。開發(fā)區(qū)作為區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要基地，近年來已取得令人矚目的成就。遺憾的是，有些地方是開發(fā)區(qū)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能力直接忽略了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，留下了一些弊端。這既不利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的輻射效應(yīng)，帶動(dòng)更大地域范圍的發(fā)展，反過來也不利于開發(fā)區(qū)的自我更新和提高，從而導(dǎo)致未來地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ臏p弱。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”是本著“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則，將開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合，一套班子，兩塊牌子，整合歸并政府職能，減少管理層次，有效減少行政管理越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本，提高工作效率的一種區(qū)轄鎮(zhèn)、鎮(zhèn)促區(qū)的科學(xué)管理模式?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”是近年來出現(xiàn)的一種新型管理體制。主要以“塊”管理，形成開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、相互支撐的發(fā)展形態(tài)。其主要優(yōu)點(diǎn)是可以形成開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合力，加快開發(fā)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)功能提升和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展后勁。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”雖然在上海、廣東、山東、浙江，江蘇的蘇錫常、南通等地以及部分開發(fā)區(qū)已有一些探索和樣本。但在本選題研究過程中，筆者通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行搜索、分析、比較發(fā)現(xiàn)，由于這種模式和體制運(yùn)行時(shí)間較短，各地也沒有形成成熟統(tǒng)一的運(yùn)行模式，學(xué)界對(duì)“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制機(jī)制的深入研究還是很少的。因此，這一重大現(xiàn)實(shí)問題的理論探索亟待充分展開。

三、“區(qū)鎮(zhèn)合一”面臨的問題及其原因分析

目前，由于區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制改革開展的時(shí)間不長(zhǎng)，開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位和階段不同，區(qū)鎮(zhèn)又分屬兩個(gè)不同特質(zhì)、不同發(fā)展目標(biāo)的利益和運(yùn)作主體，而且沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，在推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制改革工作中不可避免的會(huì)面臨一些突出問題。

（一）思想觀念問題

思想觀念問題是個(gè)根本問題，思想是行動(dòng)的綱領(lǐng)，沿海開發(fā)要想取得成功，必須在思想統(tǒng)一上多做文章。當(dāng)前，在“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理問題上，有些同志認(rèn)識(shí)還不到位，對(duì)沿海開發(fā)的大方向、大趨勢(shì)沒有深刻的認(rèn)識(shí)，因而沒有真正樹立區(qū)鎮(zhèn)“一盤棋”的觀念，習(xí)慣于站在個(gè)人角度、“小集體”利益出發(fā)考慮問題，對(duì)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的重大意義視而不見，對(duì)沿海開發(fā)帶來的巨大變化視而不見，錯(cuò)誤的認(rèn)為區(qū)鎮(zhèn)合一就是簡(jiǎn)單的兼并、接管，認(rèn)為區(qū)鎮(zhèn)合一將變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的簡(jiǎn)政放權(quán)，甚至認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的取消，有的人生怕改革改到自己頭上，生怕自己沒權(quán)力、沒地位，既得利益受到損害，不愿放權(quán)，缺乏自我革新、自我轉(zhuǎn)變的意識(shí)，因此，在改革過程中，如何統(tǒng)一思想，提升信心，增強(qiáng)合力，將成為我們亟待解決的問題。

（二）管理體制問題

開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是兩種不同性質(zhì)的管理體制，雖然能夠在表面上實(shí)現(xiàn)一體化，但其職能側(cè)重點(diǎn)不同，必然會(huì)出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)的主要職能是承擔(dān)土地開發(fā)，即開發(fā)土地、安置動(dòng)遷居民，將生地變成熱地，然后以地招商。從管理體制上，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)直屬所在城市的政府領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府，它的管理職能側(cè)重于社會(huì)管理，是一種并聯(lián)式工作格局，即承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益和社會(huì)穩(wěn)定等多方面的社會(huì)職能。就目前的合并后的工作機(jī)制顯得有些生硬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些上下對(duì)口機(jī)構(gòu)設(shè)置，相對(duì)于開發(fā)區(qū)規(guī)范的管理體制顯得有些繁雜，影響了工作效率。由于開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別從屬不同的管理體制，因此兩者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然是不同的利益主體，其間的利益磨擦在所難免。

（三）規(guī)劃建設(shè)問題

開發(fā)區(qū)直屬所在城市的政府領(lǐng)導(dǎo)，它的規(guī)劃納入了整個(gè)城市的總體規(guī)劃，規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃起點(diǎn)高，與中心城的總體規(guī)劃銜接嚴(yán)密，但是開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的資金直接來源所在城市的政府財(cái)政，開發(fā)區(qū)不可能將規(guī)劃和建設(shè)延伸至周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至農(nóng)村地區(qū)。主要體現(xiàn)為規(guī)劃工作中“重園區(qū)、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，普遍存在將規(guī)劃重點(diǎn)放在園區(qū)，缺少對(duì)區(qū)鎮(zhèn)一體化展的相關(guān)規(guī)劃的現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色性不明顯，缺少體量大、帶動(dòng)力強(qiáng)的基地型項(xiàng)目。先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目較少，普遍存在產(chǎn)業(yè)集聚度較弱，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)和配套服務(wù)企業(yè)尚未形成規(guī)模的問題。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄范圍只包括自己的鎮(zhèn)域范圍，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要是自籌，上級(jí)政府和國(guó)家的投入很少，區(qū)此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多只能局限于自己的鎮(zhèn)域搞規(guī)劃和建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃起點(diǎn)低，建設(shè)資金短缺。因此開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制差異決定了他們各自畫地為牢搞規(guī)劃，規(guī)劃自成體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能配套上，集鎮(zhèn)建設(shè)總體上滯后于產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和港口開發(fā)、星級(jí)酒店、休閑娛樂等配套功能明顯不足，金融、商務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、專業(yè)物流等行業(yè)發(fā)展滯后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展兩者規(guī)劃的不協(xié)調(diào)性愈演愈烈。

（四）合作發(fā)展問題

開發(fā)區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不同的兩個(gè)管理主體和經(jīng)濟(jì)利益主體，各自擁有自己的不同優(yōu)勢(shì)。開發(fā)區(qū)通過幾年的發(fā)展，擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的品牌優(yōu)勢(shì)和豐富的經(jīng)濟(jì)管理資源，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，這也使得開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳較大，財(cái)政體制改革中考慮開發(fā)區(qū)欠帳因素較少，開發(fā)區(qū)原有的欠帳難以落實(shí)，合并后發(fā)展任務(wù)重、還債壓力大，將會(huì)使新型區(qū)鎮(zhèn)負(fù)重前行，發(fā)展困難，同時(shí)開發(fā)區(qū)在服務(wù)農(nóng)村、處理社會(huì)矛盾上相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有點(diǎn)力不從心。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府在處理社會(huì)矛盾上有完整權(quán)力體系和合法的地位，處理社會(huì)矛盾成效顯著。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)比較起來在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上就受到信息缺乏和空間狹小的限制，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能夠成為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心。由于雙方在合作的成本與收益的分?jǐn)偵洗嬖诜制纾茈y形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展機(jī)制。

四、原因分析

在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，開發(fā)區(qū)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展上并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的融合，存在一些差異，主要表現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展水平以及管理體制等方面，在今后的進(jìn)一步發(fā)展中逐步消除，實(shí)現(xiàn)真正意義上的區(qū)鎮(zhèn)合一發(fā)展。

（一）發(fā)展目標(biāo)不一致

開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)具有較大的不一致性，開發(fā)區(qū)作為區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)，必須明確重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)招商、駐點(diǎn)招商、以商引商等多種招商方式并舉，招引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶，加快產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是以追求公眾利益的最大化為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的一塊，解決民生、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等基層工作，占去大量的時(shí)間和工作精力，行政占主導(dǎo)。概括起來說，開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙方所涉及的領(lǐng)域不相同，一個(gè)主要涉足經(jīng)濟(jì)管理，一個(gè)則是專注于行政管理和社會(huì)管理。

（二）發(fā)展水平不一致

開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在融合的過程中出現(xiàn)了不同的步調(diào)，開發(fā)區(qū)的發(fā)展在發(fā)展過程中，得到政策等方面的重點(diǎn)扶持，資本、能源、資源、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素不斷向開發(fā)區(qū)聚集，使得開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的數(shù)據(jù)快速增長(zhǎng)。在重點(diǎn)扶持開發(fā)區(qū)發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步淪為非重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域，大量的生產(chǎn)要素被重點(diǎn)發(fā)展的開發(fā)區(qū)吸收，逐漸失去“造血”功能，發(fā)展步伐緩慢，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。所以開發(fā)區(qū)在快速發(fā)展的同時(shí)，不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，不能簡(jiǎn)單的“輸血”，而是開發(fā)區(qū)起帶頭發(fā)展作用，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、相互補(bǔ)充等方式，區(qū)鎮(zhèn)一起發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)合一。

（三）管理體制不一致

開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位不一樣，就決定了他們的管理體制的不一致。省級(jí)開發(fā)區(qū)由縣級(jí)管理，省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)作為同級(jí)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)同級(jí)黨委、政府的授權(quán)，在轄區(qū)內(nèi)行使同級(jí)黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)事務(wù)等管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村社會(huì)生活的樞紐，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的建立，是隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革，并在以“政社合一”為特點(diǎn)的人民公社體制的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善起來的一級(jí)政權(quán)組織。它是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府和縣直延伸機(jī)構(gòu)組成的有機(jī)系統(tǒng)。但是，由于它在運(yùn)作上仍然受著傳統(tǒng)體制的影響，在管理上受著習(xí)慣管理方式的束縛，使得在整個(gè)管理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)組織負(fù)荷過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和上層延伸機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的紊亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能不全，基層政權(quán)組織疲軟。開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙方有各自的管理體制，當(dāng)它們出現(xiàn)分歧需要各自的管理層來調(diào)節(jié)時(shí)，大多表現(xiàn)為雙方管理層對(duì)需要協(xié)調(diào)的問題不一致，各執(zhí)一詞，造成雙方矛盾的激化、協(xié)調(diào)成本的上升等嚴(yán)重問題。

五、創(chuàng)新“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制機(jī)制的對(duì)策與建議

推行“區(qū)鎮(zhèn)合一”，必須堅(jiān)持“以區(qū)為主、以區(qū)帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)促區(qū)、融合發(fā)展”的總體思路，全力實(shí)現(xiàn)沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)與沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)有機(jī)結(jié)合，有效理順共同發(fā)展的目標(biāo)、管理與服務(wù)的關(guān)系以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與項(xiàng)目發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系，使沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)成為區(qū)域發(fā)展的龍頭，相互支撐，形成合力，努力把沿海地區(qū)打造成鹽城經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速增長(zhǎng)的重要增長(zhǎng)極。

（一）創(chuàng)新管理體制

根據(jù)沿海地區(qū)開發(fā)和發(fā)展的需要，實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制。園區(qū)黨工委、管委會(huì)與鎮(zhèn)黨委、政府合署辦公。園區(qū)黨工委書記、管委會(huì)主任按副處職配備。根據(jù)工作需要配備若干名黨工委副書記、委員和管委會(huì)副主任，按正科職配備。園區(qū)黨工委、管委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)按干部管理權(quán)限確定后，兼任鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，園區(qū)黨工委、管委會(huì)可設(shè)置若干個(gè)副科級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)充分利用現(xiàn)有人員編制資源，創(chuàng)新人員配置方式，探索靈活科學(xué)的用人制度，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)區(qū)鎮(zhèn)干部投身沿海開發(fā)的積極性，吸引更多能力強(qiáng)、水平高的同志到沿海地區(qū)一線工作。

（二）擴(kuò)大管理權(quán)限

以轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)效能為重點(diǎn)，按照權(quán)責(zé)一致、能放即放的原則，在服從和執(zhí)行縣（市）區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃和政策的前提下，賦予沿海區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城市管理、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等方面的副中心城市（副縣級(jí)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。沿海區(qū)鎮(zhèn)可擴(kuò)大至周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要積極創(chuàng)造條件，充分做好下放權(quán)力的承接工作。下放、委托給沿海區(qū)鎮(zhèn)的行政許可、行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，原則上進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)行“一站式服務(wù)”。沿海區(qū)鎮(zhèn)成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。減少行政審批和許可，規(guī)范審批程序，提高行政效率。理順條塊關(guān)系，鼓勵(lì)縣（市）區(qū)以上垂直管理部門在沿海區(qū)鎮(zhèn)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，其主管部門要充分授權(quán)，能下放的管理、審批權(quán)限，要充分下放到派駐沿海區(qū)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)。

（三）增強(qiáng)發(fā)展活力

堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配，進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制，建立有力的財(cái)政保障機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)制約機(jī)制。在財(cái)政收入分成、規(guī)費(fèi)和土地出讓金留成等方面向沿海區(qū)傾斜，引導(dǎo)支持沿海區(qū)鎮(zhèn)加快發(fā)展。發(fā)揮各級(jí)專項(xiàng)資金的作用，加大對(duì)沿海區(qū)鎮(zhèn)交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、人才引進(jìn)、環(huán)境保護(hù)與污染治理和特色產(chǎn)業(yè)、中小型科技企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融等方面的支持。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，充分考慮沿海區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展需要，合理調(diào)整用地布局，統(tǒng)籌安排。支持鼓勵(lì)沿海區(qū)鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，穩(wěn)妥推進(jìn)土地整理、荒地和廢棄地開發(fā)利用，提高土地利用效率。進(jìn)一步探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設(shè)用地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)在沿海區(qū)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，改善對(duì)小企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶的融資服務(wù)。鼓勵(lì)吸引各類資本以多種方式參與沿海區(qū)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。

（四）加強(qiáng)配套改革

按照統(tǒng)籌沿海區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)要求，不斷深化改革，做好相關(guān)配套工作。深化戶籍制度改革，放寬沿海區(qū)鎮(zhèn)落戶條件，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才落戶沿海區(qū)鎮(zhèn)，引導(dǎo)更多農(nóng)村居民有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在沿海區(qū)鎮(zhèn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等配套政策，逐步使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇；探索建立農(nóng)村股權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份化，探索建立農(nóng)民積累財(cái)富、進(jìn)入城鎮(zhèn)的制度和機(jī)制；大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換安置房，制定城鄉(xiāng)社保制度轉(zhuǎn)換、接續(xù)辦法，促進(jìn)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中，向園區(qū)產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。

現(xiàn)階段，在我國(guó)特定的體制背景下，推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”必須充分發(fā)揮政府的作用。同時(shí)，開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的建設(shè)過程是一個(gè)不斷發(fā)展的地理過程，開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的組織管理體制具有多變性、過渡性和不穩(wěn)定性，因此要因地制宜、因時(shí)制宜地選擇不同的組織管理體制適應(yīng)開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）發(fā)展的需要。

1.新常態(tài)下江蘇地方體制機(jī)制的新探索，開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。這一階段，開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的突出問題在于開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方面的矛盾沖突以及日益加大的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）現(xiàn)有管理體制與發(fā)展要求的不適應(yīng)、。“區(qū)鎮(zhèn)合一”是由地方政府實(shí)施，試圖推進(jìn)園區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化發(fā)展的政策措施。在“區(qū)鎮(zhèn)合一”的框架下，構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域管理組織體系和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是確保區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提。

2.開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的管理體制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起來的必然要求。區(qū)鎮(zhèn)合一的模式是形勢(shì)發(fā)展引起的，是地方政府為解決某一特定的問題或?qū)崿F(xiàn)某一特定的目標(biāo)而實(shí)施的跨越行政區(qū)劃界線的區(qū)域性管理。實(shí)踐告訴我們，一定區(qū)域范圍內(nèi)的相互獨(dú)立的區(qū)劃單元，鑒于相互之間密切的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，在一些區(qū)域性事務(wù)的處理上，可以考慮區(qū)域合作。

3.“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”不是開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的簡(jiǎn)單“合并”，更不是接管，而是根據(jù)江蘇沿海大開發(fā)和東臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而作出的戰(zhàn)略選擇。區(qū)鎮(zhèn)兩者進(jìn)行資源整合，既延伸了開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的發(fā)展空間，又充分利用了鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)行統(tǒng)一管理，聯(lián)動(dòng)發(fā)展，利益共享，最大限度地調(diào)動(dòng)了各方積極性，提升了區(qū)域整體發(fā)展水平。當(dāng)然，本文的探索僅是整個(gè)沿海開發(fā)的一個(gè)點(diǎn)，不足以說明全部，在實(shí)踐中區(qū)鎮(zhèn)合一如何能夠做到整合中的同心同德，做到整體中的合而不同，分工有序，還有大量的問題需要探討，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。（作者單位：中共鹽城市委黨校）

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