唐芬 黃丹萍 許詠華

摘 要 在行政問責(zé)制度中，公眾參與是不可或缺的一部分。然而，當(dāng)前我國行政問責(zé)中公眾參與面臨著制度、途徑、程序、回應(yīng)等方面的困境，導(dǎo)致公眾在行政問責(zé)中的參與不足。本文在分析了當(dāng)前我國行政問責(zé)中公眾參與困境的基礎(chǔ)上，從公眾參與制度、參與途徑、完善問責(zé)信息公開等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 行政問責(zé) 公眾參與 信息公開

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Dilemma and Way of Public Participation

in Administrative Accountability

TANG Fen， HUANG Danping， XU Yonghua

（College of Public Administration， Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004）

Abstract In the administrative accountability system， public participation is an integral part. However， China's current administrative accountability dilemma facing public participation in the system， approaches， procedures， and other aspects of the response， resulting in a lack of public participation in administrative accountability. Based on the analysis of the current administrative accountability in our plight on public participation， in terms of public participation system， participatory approaches， improve accountability information disclosure， put forward the corresponding countermeasures.

Key words administrative accountability； public participation； information disclosure

1 我國行政問責(zé)現(xiàn)狀

自2003 年“非典”時(shí)期的“問責(zé)風(fēng)暴”啟動(dòng)我國行政問責(zé)制之后，2008年5月12日，國務(wù)院發(fā)布了《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，規(guī)定“加快實(shí)行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)制?！?2009 年7月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部施行問責(zé)的情形和程序進(jìn)行了規(guī)定。我國行政問責(zé)制度啟動(dòng)至今已有十年，十年中我國的行政問責(zé)從無到有，行政問責(zé)體系初步建立。然而在現(xiàn)行的問責(zé)制中，我國主要是以內(nèi)部問責(zé)為主，外部問責(zé)中的公眾參與無論在形式還是內(nèi)容上都存在一定程度的缺失。

2 我國行政問責(zé)中公眾參與的困境分析

2.1 行政問責(zé)中公眾參與的制度困境

（1）公眾的問責(zé)主體資格缺乏制度保障。當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)主要實(shí)行的是以內(nèi)部問責(zé)為主的行政問責(zé)制，如我國《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》第11 條規(guī)定：“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)?！睂?duì)于公眾在行政問責(zé)中的規(guī)定僅僅是在行政問責(zé)的原則中簡(jiǎn)單提及“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，堅(jiān)持嚴(yán)格要求、實(shí)事求是，權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合，依靠群眾、依法有序的原則?！敝贫壬蠜]有對(duì)公眾在行政問責(zé)中的主體地位予以明確，公眾的主體資格不能得到充分實(shí)現(xiàn)，在客觀上造成了我國行政問責(zé)中的公眾參與不足。

（2）公眾問責(zé)的對(duì)象和范圍沒有明確規(guī)定。在我國行政問責(zé)中，不僅公眾的主體資格沒有得到制度保障，公眾問責(zé)的對(duì)象和范圍也缺乏制度層面上的規(guī)定。雖然從中央到地方的問責(zé)制度對(duì)可以問責(zé)的情形做出了規(guī)定，但是對(duì)于這些情形是否同樣適用于公眾問責(zé)并沒有做出說明，且沒有對(duì)公眾可以參與問責(zé)的情形做出明確規(guī)定。公眾參與程度及范圍的不確定，在一定程度上阻礙了公眾參與行政問責(zé)。

2.2 行政問責(zé)中公眾參與的程序困境

根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》，行政問責(zé)從啟動(dòng)到做出問責(zé)決定都要按照一定的程序進(jìn)行。然而問責(zé)程序中公眾可參與的環(huán)節(jié)并不多，并且制度上也缺乏對(duì)公眾如何參與行政問責(zé)程序的明確規(guī)定。以被行政問責(zé)官員的復(fù)出為例，被問責(zé)官員的復(fù)出程序是行政問責(zé)制的延伸。近年來，被問責(zé)官員的復(fù)出成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。①如因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長(zhǎng)、因甕安事件而去職的原甕安縣委書記、三鹿奶粉事件后記大過的質(zhì)檢總局原副司長(zhǎng)，都已經(jīng)復(fù)出并且出任了同級(jí)別的其他職務(wù)。存在重大過錯(cuò)的官員們?cè)谳浾擄L(fēng)暴過后很快就能重新被委以重任，引起了社會(huì)上的廣泛質(zhì)疑，這種被問責(zé)官員的復(fù)出甚至?xí)x升的現(xiàn)象被公眾戲稱為“休假式問責(zé)”。公眾對(duì)行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)出的質(zhì)疑，根本原因在于公民參與的缺失?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》第10條對(duì)于被問責(zé)官員的“復(fù)出”，只是規(guī)定“除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見?！痹诒粏栘?zé)官員復(fù)出階段是否應(yīng)接受公眾監(jiān)督以及公眾應(yīng)該如何監(jiān)督的問題都沒有涉及。對(duì)于被問責(zé)官員復(fù)出的原因、理由和程序，由于信息的不公開，公眾均不知情，而監(jiān)督也無從談起。

2.3 行政問責(zé)中公眾參與的路徑困境

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民意識(shí)不斷提高，公眾也越來越渴望參與到公共管理活動(dòng)中來，政府在自身職能的轉(zhuǎn)變過程中對(duì)公眾的參與也越來越重視。然而，由于我國行政問責(zé)程序相對(duì)封閉，導(dǎo)致公眾參與行政問責(zé)的渠道相對(duì)較少，途徑不暢通。目前我國公眾參與行政問責(zé)的途徑主要是信訪、聽證會(huì)、行政訴訟和“微博問政”等。但是，這幾種途徑都有一定的局限性。信訪是我國公眾采用較多的一種問責(zé)途徑，公眾通過信訪可以直接向有關(guān)部門反映相關(guān)情況，但它是一種被動(dòng)的方式，上訪者往往都是在自身的合法權(quán)益受到政府部門及其工作人員的非法侵害后而采取的行動(dòng)，而且上訪者的信訪行為會(huì)面臨被問責(zé)對(duì)象打擊甚至報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，其人身安全得不到保障。聽證會(huì)已經(jīng)成為政府行政過程中的一種必經(jīng)程序，但是當(dāng)前的聽證會(huì)存在著聽證代表構(gòu)成比例不均衡、代表不具有代表性、聽證會(huì)形式化等問題。行政訴訟當(dāng)前在我國還處于起步階段，加之我國公民的法律意識(shí)還比較薄弱，且在行政訴訟過程中常常因?yàn)楣綑?quán)力懸殊而導(dǎo)致行政訴訟流于形式，使得行政訴訟尚不能成為一種常態(tài)的問責(zé)機(jī)制。②“微博問政”是近幾年隨著微博的興起而逐步出現(xiàn)的一種新的問責(zé)途徑，并且成為啟動(dòng)問責(zé)程序的主要力量，如對(duì)陜西省安監(jiān)局原局長(zhǎng)楊達(dá)才的問責(zé)。但網(wǎng)絡(luò)發(fā)言的自由性常常會(huì)出現(xiàn)一些虛假信息，誤導(dǎo)公眾視聽，引起公眾對(duì)政府的不滿。同時(shí)，“微博問政”往往具有時(shí)段性，即當(dāng)某一事件被曝光之后，一時(shí)間微博上所有的關(guān)注點(diǎn)都集中在這一事件上，而事件一旦過去便無人問津，這種問責(zé)途徑可以成為問責(zé)程序啟動(dòng)的推力，但缺乏持續(xù)性。

2.4 行政問責(zé)中公眾參與的回應(yīng)困境

由于當(dāng)前的行政問責(zé)制度對(duì)應(yīng)答時(shí)效的規(guī)定是模糊的或是只部分有時(shí)效規(guī)定，使我國公眾參與行政問責(zé)得不到及時(shí)應(yīng)答甚至得不到應(yīng)答。比如應(yīng)該何時(shí)啟動(dòng)問責(zé)程序，我國各地方行政問責(zé)暫行條例或辦法都只規(guī)定了在什么樣的情形之下可以啟動(dòng)行政問責(zé)程序，而沒有對(duì)啟動(dòng)時(shí)間予以明確，何時(shí)啟動(dòng)問責(zé)程序幾乎完全取決于行政首長(zhǎng)的主觀判斷和裁決。除了問責(zé)啟動(dòng)時(shí)間上的不明確外，我國當(dāng)前行政問責(zé)制度對(duì)公眾問責(zé)應(yīng)答的時(shí)間及是否必須做出應(yīng)答也缺乏相應(yīng)的規(guī)定。實(shí)踐中，對(duì)于公眾的問責(zé)存在著不予回應(yīng)或者不將問責(zé)結(jié)果反饋給公眾的問題。以對(duì)陜西省安監(jiān)局原局長(zhǎng)楊達(dá)才的問責(zé)為例，在事件調(diào)查過程中，某大學(xué)生向相關(guān)部門寄送政府信息公開申請(qǐng)表，申請(qǐng)對(duì)楊達(dá)才2011年度的工資予以公開，但收到的回復(fù)卻是楊達(dá)才的個(gè)人工資收入事項(xiàng)不在政府信息公開范圍之內(nèi)。

3 走出我國行政問責(zé)中公眾參與困境的建議

3.1 牢固公眾參與行政問責(zé)的制度基礎(chǔ)

（1）明確公眾問責(zé)的主體資格。從制度上對(duì)公眾問責(zé)的主體資格予以明確是保障公眾參與行政問的根本途徑。針對(duì)當(dāng)前行政問責(zé)制度中公眾問責(zé)主體資格不明確的問題，首先，應(yīng)該將公眾在問責(zé)制度中的地位和權(quán)利予以制度上的明確和規(guī)定；其次，從法律的高度保障公眾參與行政問責(zé)的各項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)前對(duì)我國公眾參與行政問責(zé)尚未有具體的法律規(guī)定，而要保障公眾參與的權(quán)利、確保公眾參與行政問責(zé)的效力需要具體的法律作為支撐。

（2）明確公眾問責(zé)的對(duì)象和范圍。公眾參與行政問責(zé)的主體資格得到明確后，還應(yīng)對(duì)公眾問責(zé)的對(duì)象和范圍進(jìn)一步明確。對(duì)公眾可以向哪些人問責(zé)、對(duì)哪些行為進(jìn)行問責(zé)予以明確規(guī)定，對(duì)行政問責(zé)制度中適用于公眾參與的情形做出解釋，不僅有利于引導(dǎo)公眾參與行政問責(zé)，而且能使公眾更加有序、有針對(duì)性地參與行政問責(zé)。

3.2 提高公眾在行政問責(zé)程序中的參與比重

針對(duì)當(dāng)前我國行政問責(zé)程序中公眾可參與的環(huán)節(jié)較少的問題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：在問責(zé)啟動(dòng)階段，鼓勵(lì)公眾對(duì)政府行政過程及政府工作人員進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮公眾啟動(dòng)問責(zé)程序的推動(dòng)作用；在調(diào)查階段，鼓勵(lì)公眾向調(diào)查小組提供相關(guān)信息和材料，并加強(qiáng)對(duì)公眾個(gè)人信息和所提供的材料的保密工作，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)調(diào)查進(jìn)度及時(shí)公開相關(guān)情況，提高公眾的知情度，接受公眾的監(jiān)督；在被問責(zé)官員復(fù)出階段，一方面要對(duì)相關(guān)問責(zé)信息（包括問責(zé)原因、復(fù)出原因等）進(jìn)行公開，讓公眾了解相關(guān)情況，避免公眾因不知情而引起對(duì)復(fù)出官員的誤解，另一方面，在被問責(zé)官員復(fù)出之前應(yīng)廣泛聽取公眾的意見，對(duì)于一些公眾對(duì)其復(fù)出爭(zhēng)議較大的官員應(yīng)暫緩其復(fù)出，待其從各方面對(duì)自身再次反思和改進(jìn)之后再讓其復(fù)出，通過完善以上兩方面不僅可以避免“休假式問責(zé)”的質(zhì)疑，還可以真正發(fā)揮公眾參與的作用；最后，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾參與行政問責(zé)的重要性的宣傳，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與行政問責(zé)過程，并通過透明化的信息為公眾參與提供信息支持。

3.3 優(yōu)化公眾參與行政問責(zé)的路徑

解決我國公眾參與行政問責(zé)的途徑問題可以從兩個(gè)方面進(jìn)行。一方面是疏通行政問責(zé)的途徑。這主要是對(duì)我國現(xiàn)有的問責(zé)渠道進(jìn)行梳理，使其更通暢。以信訪為例，對(duì)于上訪者的個(gè)人信息以及信訪材料等應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的保密，使其免受被問責(zé)對(duì)象的打擊報(bào)復(fù)；另一方面還要拓寬公眾參與行政問責(zé)的途徑。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾通過媒體輿論對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)已經(jīng)成為一種有效的方式。以“微博問政”為例，通過公眾的焦點(diǎn)關(guān)注和媒體的介入，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員不得不主動(dòng)與公眾交流，進(jìn)行信息公開。同時(shí)，政府部門還應(yīng)該善用“政務(wù)微博”，通過及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息與公眾進(jìn)行互動(dòng)。除此之外，市長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)信箱等也是公眾進(jìn)行行政問責(zé)的一種途徑，但是這要求保證市長(zhǎng)熱線和市長(zhǎng)信箱的暢通而不是虛設(shè)。③否則，只會(huì)引起公眾更大的不滿和抵觸。

3.4 提高行政問責(zé)信息透明度，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督

造成當(dāng)前我國行政問責(zé)中公眾參與困境的原因中，公眾獲得的信息較少、對(duì)問責(zé)不知情是一個(gè)非常重要的原因。因此，要走出行政問責(zé)中公眾參與的困境，提高行政問責(zé)信息的透明度是必要的，也是必需的。行政問責(zé)信息包括問責(zé)啟動(dòng)的原因、調(diào)查情況及結(jié)果、被問責(zé)官員在問責(zé)之后的相關(guān)情況及復(fù)出等有關(guān)信息，只有完善行政問責(zé)相關(guān)信息的公開、透明建設(shè)工作，才能確保行政問責(zé)制度的可持續(xù)性和公眾對(duì)這項(xiàng)制度的支持和擁護(hù)，而只有信息的透明化才能切實(shí)保障行政問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的公正性，消除公眾對(duì)于行政問責(zé)官員復(fù)出的質(zhì)疑。④

注釋

① 張高英.行政問責(zé)中公民參與的缺失及對(duì)策[J].四川教