趙靜

2014年3月9日，國家主席習近平參加全國“兩會”安徽代表團審議時指出，“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，基本政策已明確，關(guān)鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經(jīng)驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機會?！?/p>

3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中也提出，要優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)。李克強稱，增強各類所有制經(jīng)濟活力，堅持和完善基本經(jīng)濟制度。完善國有資產(chǎn)管理體制，準確界定不同國有企業(yè)功能，推進國有資本投資運營公司試點。

國有資本的投資運營其實一直是地方政府的魔法棒，最典型者莫過于千奇百怪的地方投融資平臺，現(xiàn)在已經(jīng)演變成了地方政府最大的包袱。李克強總理所做的《政府工作報告》中明確提出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防止和化解債務(wù)風險。

其實，在中共十八屆三中全會就已明確發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，還要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制。中央經(jīng)濟工作會議也提出要把控制和化解地方政府性債務(wù)風險作為2014年經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風險各項工作。

而在“兩會”期間，有些地市級主政官員被問及地方債務(wù)的問題時，往往臉色瞬變，甚至有的沒聊完就匆匆離開。2014年地方政府如何解決龐大的地方債務(wù)，同時又進一步加強深化國有企業(yè)改革，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過程中，如何避免國有資產(chǎn)流失，在深入貫徹習近平主席提出的別把國有資產(chǎn)改革變成謀取暴利的機會更是讓人備受關(guān)注。

地方政府的熱情

“兩會”開啟前，國資混合所有制改革號角也早已吹響。

從2013年末開始，推進國資國企改革成為全面深化改革的重要選項之一。而上海在國資國企改革方面率先打響了“第一槍”。被業(yè)界稱為“上海國資國企改革20條”的《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》涉及了國企分類監(jiān)管、國資流動平臺、市場化選人用人和管理機制等內(nèi)容，并呼應(yīng)十八屆三中全會的精神，強調(diào)了混合所有制。

公開資料顯示，2013年，上海地方國有企業(yè)營業(yè)收入超過1.8萬億元，體量位列地方國資系統(tǒng)首位，是不折不扣的國資重地。上海市委書記韓正在上海國資國企改革動員大會上特別強調(diào)，要從過去以管國企為主，向真正以出資人的角色管理國有資本為主，這就是以國資深化改革來帶動國企改革的核心。

2014年2月19日晚，中國石化（SH.600028）發(fā)布關(guān)于其董事會同意將公司油品銷售業(yè)務(wù)板塊進行重組，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營的公告，中國石化的這份公告在社會上引起巨大波瀾。

公告所發(fā)議案是十八屆三中全會提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟之后，真正具有實質(zhì)性意義的國企改革案例。根據(jù)議案，該公司董事會同意在對中國石化油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負債進行審計、評估的基礎(chǔ)上進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營，社會和民營資本持股比例將根據(jù)市場情況厘定。

3月11日，同屬南京國資委旗下的南京化纖（SH.600889）、金陵藥業(yè)（SZ.000919）雙雙發(fā)布公告，宣布各自的大股東南京輕紡產(chǎn)業(yè)集團、南京金陵制藥集團將對應(yīng)所持的上市公司股權(quán)，劃轉(zhuǎn)至其共同的上級股東——南京新工投資集團有限責任公司，而新工集團由南京市國資委直接全資持有。隨著上述股權(quán)劃轉(zhuǎn)，上市公司亦直接成為新工集團控制的子公司，同南京市國資委之間的層級被大大縮減。消息發(fā)布后，南京化纖股價當日漲停。

全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學家厲以寧稱，混合所有制關(guān)鍵問題不在持股主體的多少，而是資本是否能夠發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)的作用?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結(jié)構(gòu)的完善，混合所有制建立的過程中實際上就是把法人治理結(jié)構(gòu)真正完善。

雖然在實踐當中已經(jīng)有所探索，但混合所有制經(jīng)濟只是近期才出現(xiàn)在重要文件中。實際上，對于如何理解混合所有制經(jīng)濟，目前尚無共識。比如，有一種聲音就認為，混合所有制就是“國資退、民資進”，有人甚至認為是變賣國有資產(chǎn)。

民營企業(yè)家的躁動

因為經(jīng)營效率問題，國有企業(yè)一直備受詬病。但是，經(jīng)營效率不高，企業(yè)管理者最多承擔經(jīng)營不善的責任，但如果在推行混合所有制中出現(xiàn)差池，則會有國有資產(chǎn)流失的風險，這也是眾多國有企業(yè)管理者最為頭疼的問題。

有些民營企業(yè)家提到，發(fā)展混合所有制最擔心的是牽扯到國有資產(chǎn)流失的問題。對于民營企業(yè)的謹慎態(tài)度，全國政協(xié)委員、中石化董事長傅成玉認為，國企本身的確有缺點，改革的目的就是把劣勢去掉，把市場機制、把民營企業(yè)好的機制學過來。

關(guān)于如何看待混合所有制經(jīng)濟中國資與民資的關(guān)系問題，全國人大代表、新興際華集團有限公司董事長劉明忠稱，民營資本進入不意味著混合所有制影響國有經(jīng)濟，相反混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，還將進一步放大國有資本影響力。他認為，資本多了，企業(yè)可以在技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新上走出一條路子，真正發(fā)揮國有、民營各方面的優(yōu)勢，盡快推向國際，真正成為國際化企業(yè)。

全國人大代表、正泰集團董事長南存輝就表示，看待混合所有制問題，首先需要有理性思維和積極心態(tài)。他說，很多民營企業(yè)感覺國有企業(yè)要吃掉自己的企業(yè)，所以民營企業(yè)要求控股，因為國有企業(yè)的體制機制不靈活。但理性地想，國有企業(yè)此時也想整合資源，民營企業(yè)的優(yōu)勢就是可以整合資源。南存輝表示，國企和民企優(yōu)勢可以互補、資源可以共享，國民共進的時候是可以共贏的。

在全國政協(xié)委員、復星集團董事長郭廣昌看來，民營企業(yè)在混合所有制中的主導地位還是比較重要的。他說，復星參與國企改制已有20年時間，基本上都比較成功，但也有一些教訓。其中很重要的一條是在改制中，如果民營企業(yè)不能主導經(jīng)營權(quán)，還是按照原來的方式，改革肯定是不成功的，所以外界對混合所有制有這樣一種擔心是客觀存在的。

郭廣昌說，民企的資本畢竟沒有那么雄厚，國企又不愿意放棄控股權(quán)，如果實行混合所有制后，在經(jīng)營權(quán)上沒有以市場為導向和以民營企業(yè)為主，改革的效果可能不會很好。

沉重的地方債務(wù)

地方政府為何突然熱衷于國企的混合所有制改革？考察歷史我們可以知道，中國歷史上較大規(guī)模的經(jīng)濟改革，幾乎都和財政困難有關(guān)。

從商鞅到王安石，再到張居正，莫不如此。同時歷史經(jīng)驗也顯示，基層政府的債務(wù)問題往往最為危險，所謂“郡縣治，天下安”。 一些學者認為，中國地方政府的國有資產(chǎn)比較充裕，只要愿意出售一些地方國有資產(chǎn)，債務(wù)問題即可解決。

2013年12月30日，審計署公布了在全國范圍內(nèi)開展的政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)總額近18萬億元，其中，地方政府負有償還責任的債務(wù)10.9萬億元，負有擔保責任的債務(wù)2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.3萬億元。

全國政協(xié)委員、財政部財科所所長賈康稱，要客觀評價地方債務(wù)，地方借債資金對于促進發(fā)展、支持民生起到了很好的作用，但弊病也不可回避，不透明帶來了風險不可控制。

“兩會”期間，財政部辦公廳主任、新聞發(fā)言人戴柏華也提到四項嚴控地方債務(wù)風險的工作，包括嚴控債務(wù)規(guī)模，管住新增債務(wù)，同時研究賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。

全國政協(xié)委員、審計署副審計長董大勝是“兩會”上的熱門人物，他頻繁地被問到，地方政府背著的18萬億元債務(wù)怎么還、哪些地方政府會破產(chǎn)。

董大勝通常會說，我國的地方政府性債務(wù)風險總體可控。但他也表達過擔憂：一些干部政績觀扭曲，為了單純追求GDP或城市大變樣，盲目舉債，借的時候根本就沒想還。

為規(guī)范地方舉債，審計署曾建議中央，要把債務(wù)風險納入對地方官員的政績考核?！墩ぷ鲌蟾妗芬呀?jīng)提出，要把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度。

外界寄望政府突破的背景是，在風險可控的前提下，推動地方政府適度、陽光化發(fā)債有助于摸清家底。

地方官員慎談地方債，背后并非都是債務(wù)規(guī)模使然。他們同樣在希望找到“適度舉債”和“經(jīng)濟增長”之間的平衡點，其實地方官員也在嘗試著走好舉債和發(fā)展之間的平衡木。

全國人大代表、北京大學光華管理學院院長蔡洪濱說，過去地方政府債務(wù)飛速膨脹既有片面政績觀的驅(qū)動，也有缺乏有效監(jiān)管的放縱，在某種程度上，地方債已經(jīng)成為各地政府的“經(jīng)濟鴉片”，欲罷不能。為了幫助地方政府“戒毒”，有必要加強人大在地方政府舉債過程中的監(jiān)督審核作用，通過地方政府財政金融動態(tài)分析系統(tǒng)和信用評級體系，科學評估借債的合理性，在事后審計基礎(chǔ)上，加上事前審核，有效遏制地方政府債務(wù)擴張。

蔡洪濱說，這一體系如果能夠在全國得到推行，把城市信用評級的變化納入干部考核指標體系，可以有效地改變地方領(lǐng)導干部“以GDP論英雄”的政績觀。

地方債的一箭雙雕

國企改革大門漸開，各種背景的資金都將側(cè)立守候，準備亮劍江湖。

“三中全會后，很明顯感覺省里領(lǐng)導對國企改革的態(tài)度變了，是一種方向性的變化，‘尺度也大了很多?！庇械胤秸賳T曾對媒體稱，其中，國有上市公司選擇引入戰(zhàn)略投資者，慢慢磨合、共同進步，作為混合所有制改革的首選方案。

據(jù)記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，此操作模式近幾個月來已開始出現(xiàn)在資本市場，實為本輪國企改革的“主戰(zhàn)場”。例如，弘毅投資以總價近18億元受讓城投控股大股東上海城投總公司持有的上市公司29875.24萬股股份已獲批。此外，再以河南省大型礦業(yè)國企洛陽鉬業(yè)的控股權(quán)易主歷程為例，期間充滿了精妙的資本安排與隱晦的語言體系，仿佛一步步試探著國企改革的政策底線與輿論態(tài)度。

借道國企改革，進行債務(wù)重組。政府“有形之手”過長，國企比重過大，導致經(jīng)濟效率低下。十八屆三中全會時，布置新一輪市場化改革，地方國企改革應(yīng)當屬于“方向明、見效快的改革，屬于地方和部門可以授權(quán)操作的改革”，“明年和近期就可以加快推進”。

地方國企改革，正好可以與化解地方政府債務(wù)相結(jié)合，這不單單是說，賣國有資產(chǎn)還債這么簡單，更好的辦法是進行債務(wù)重組，通過混合所有制，引進民營資金，盤活不良資產(chǎn)。雖說地方債有相當一部分去向不明，但總的來說，還是投資，最終還是以資產(chǎn)的方式存在。將這些資產(chǎn)盤活，仍可解決地方債務(wù)的相當一部分，畢竟不是所有的地方債都是壞賬。

確實有些地方債，已經(jīng)形成壞賬，特別是中西部省份，隨著2015年經(jīng)濟下行的壓力增大，過去幾年通過政府舉債的大規(guī)模投資難以為繼，三線城市房地產(chǎn)面臨不景氣，很多以土地質(zhì)押的借款，可能永遠也還不上了。對于這部分壞賬，需要成立資產(chǎn)管理公司，進行剝離。當年四大資產(chǎn)管理公司運作四大行剝離的不良資產(chǎn)，已有成例，解決地方債壞賬問題，勢必還得沿襲此種辦法。

強調(diào)出售地方國有資產(chǎn)的重要性在于，地方政府長期大量低效甚至無效配置財政貨幣資源，是中國經(jīng)濟增長質(zhì)量低下的重要根源。地方政府以10%以上的成本舉債，其所投向的項目不足以產(chǎn)生覆蓋債務(wù)成本的收益。即所謂政府公司化、利益部門化、債務(wù)子孫化。

至于外界擔心的國有資產(chǎn)流失問題，郭廣昌認為，應(yīng)該從過程的透明和規(guī)范上下工夫，世界各國的國企改革，都應(yīng)該堅持一樣的原則，就是要規(guī)范、透明、公平，這是非常重要的。國企改革不是價格高低的問題，而是應(yīng)該通過規(guī)范、透明的程序化，通過程序的公平來保證結(jié)果的公平。

郭廣昌在2014年的提案里也提到，應(yīng)該有職工參與的一個監(jiān)督委員會存在，這樣可以保證過程是透明的和規(guī)范的，最后結(jié)果也是公正的。