賈紹鳳

近年來，每當(dāng)汛期我國城市內(nèi)澇頻發(fā)，常出現(xiàn)“城市看海”、甚至人員遇難的情況。嚴(yán)重的城市內(nèi)澇，嚴(yán)重干擾了人民的正常生活和生產(chǎn)，影響到小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的落實(shí)，也不符合建設(shè)可持續(xù)城市的要求。2013年9月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，明確要求加強(qiáng)城市排水防澇防洪設(shè)施建設(shè)，用10年左右時(shí)間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

一、近年我國城市內(nèi)澇頻發(fā)，形勢嚴(yán)峻。

中國的城市內(nèi)澇是如此普遍。截至2013年11月28日，中國共有658個(gè)城市，其中直轄市4個(gè)，地級(jí)市（包括副省級(jí)）284個(gè)，縣級(jí)市370個(gè)。利用百度搜索工具在互聯(lián)網(wǎng)查詢，發(fā)現(xiàn)近8年曾發(fā)生城區(qū)內(nèi)澇積水（不包括洪災(zāi)引起的積水）的城市竟達(dá)到592個(gè)，占全部城市總數(shù)的90%。其中直轄市全部發(fā)生過內(nèi)澇積水，地級(jí)市有97.5%發(fā)生過內(nèi)澇積水，縣級(jí)市有84%發(fā)生過內(nèi)澇積水。而且2011-2013年近三年內(nèi)發(fā)生內(nèi)澇積水的城市達(dá)到501個(gè)，占城市總數(shù)的76%。

那些沒有發(fā)生內(nèi)澇的少數(shù)城市，或者屬于整個(gè)城區(qū)地形坡度較大、沒有平坦洼地，例如地級(jí)市中的河南省的三門峽市和焦作市、四川省的廣安市、云南省的保山市、麗江市和臨滄市，甘肅省的白銀市，縣級(jí)市中的內(nèi)蒙古阿爾山市、海南五指山市、湖南吉首市等；或者是屬于地處極端干旱區(qū)、很少下大雨且地形坡度明顯的小城市，例如內(nèi)蒙古的二連浩特市，新疆的奎屯市、阿拉爾市、圖木舒克市和五家渠市。

但凡一個(gè)城市只要擁有一片地勢相對(duì)較平坦或低洼的城區(qū)，就幾乎免不了被水淹的命運(yùn)。例如以山城聞名的重慶，磁器口、洪崖洞等地勢比較低的地方也經(jīng)常積水。再如位于山區(qū)的井岡山市，其下轄的茨坪天街街道因?yàn)槲挥诰畬街鞣灞鄙铰吹母呱脚璧兀貏菹鄬?duì)平坦，在暴雨期間也經(jīng)常因排水不暢而積水受淹。

二、城市內(nèi)澇頻發(fā)的主要原因。

城市內(nèi)澇指城市當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)流量大于城市排水系統(tǒng)的排水能力而造成地表積水災(zāi)害的現(xiàn)象。其直接原因是當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)流量大于城市排水系統(tǒng)的排水能力，具體包括自然和社會(huì)兩方面的原因。

1.城市內(nèi)澇的自然原因。

城市內(nèi)澇的自然方面的原因一般有兩個(gè)：短時(shí)期內(nèi)的大雨量和平緩甚至低洼的地形。中國東南部和西北部分屬東亞季風(fēng)區(qū)和中亞內(nèi)陸干旱氣候區(qū)，都有降水集中于幾場暴雨的特點(diǎn)，這是中國城市內(nèi)澇的基本氣候背景。從地形而言，較之山地，城市更適宜在平地建設(shè)，即使在山區(qū)也要選擇較為平坦的盆地和河川地來建設(shè)城市，因此城市中往往不可避免會(huì)包含一些地勢平緩甚至低洼的地區(qū)，這就為城市內(nèi)澇的發(fā)生提供了地形條件。

但是，引起內(nèi)澇的城市當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)流量不一定是降雨直接產(chǎn)生的，還有其他產(chǎn)流來源。一個(gè)來源是冰雪融化。在北方城市，冬季積累的冰雪，在來年春季融化，如果排水不及時(shí)，就可能形成城市內(nèi)澇。例如黑龍江省的雙鴨山市，2013年3月中旬氣溫驟升，積雪大量融化，位于尖山區(qū)中心站辦事處的興華社區(qū)由于地勢較低發(fā)生了內(nèi)澇災(zāi)害，全區(qū)共200余戶居民不同程度受災(zāi)，部分受災(zāi)戶室內(nèi)積水深達(dá)半米。

除了降雨和冰雪融化，地下水也可能是城市積水的來源，地下水也很可能成為造成城市內(nèi)澇積水的一個(gè)因素。例如甘肅河西走廊的張掖市，其北部地區(qū)地下水埋藏較淺，春夏季節(jié)因?yàn)槌樗喔龋叵滤幌陆?，秋冬停止灌溉抽水，地下水位上升，部分低洼地段樓房地下室滲水、積水，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)居民正常生活。再如位于青海柴達(dá)木盆地南部的格爾木市，處于格爾木河沖洪積扇的細(xì)土平原帶，正是地下水出露的位置，遇到格爾木河來水多、地下水補(bǔ)給增多的時(shí)候，城區(qū)北部地下水位上升，沼澤化濕地面積不斷擴(kuò)大,地下水大量泄出地表,漬水泛濫成災(zāi),致使建筑物損壞和倒塌。

2.城市內(nèi)澇的社會(huì)原因。

在城市化快速發(fā)展的宏觀背景下，中國的城市建成區(qū)面積擴(kuò)展非常快。近年頻發(fā)的城市內(nèi)澇，與中國迅猛的城市化進(jìn)程有關(guān)。由于發(fā)展快，各地城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理者也普遍缺乏城市的洪澇防治經(jīng)驗(yàn)，加之政府官員政績觀的偏差，忽視了對(duì)城市洪澇防治的重要性認(rèn)識(shí)與科學(xué)防治措施的落實(shí)。

（1）城市防洪排澇水系規(guī)劃不完善，河道、湖泊被擠占。

不少城市在規(guī)劃過程中，沒有很好規(guī)劃城市的防洪排澇水系，甚至擠占破壞原來排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的規(guī)劃過程中就埋下了城市內(nèi)澇的隱患。

曾經(jīng)號(hào)稱“百湖之市”的武漢，新中國成立之初中心城區(qū)湖泊有100多個(gè)，銳減至目前的38個(gè)，近30年，武漢市湖泊面積減少了228.9平方公里。原來的湖面變成地面，建起一棟棟樓盤。失去湖泊的容納，洪水就要淹沒街區(qū)。

北方的北京也是如此。半個(gè)世紀(jì)之前，北京的二環(huán)內(nèi)除了現(xiàn)在的什剎海、龍?zhí)逗猓€有太平湖、菱角坑、萬柳堂、蓮花泡子、南太平湖以及金魚池等幾十處湖河水面。在這幾十年中，北京二環(huán)內(nèi)消失的大大小小湖泊就達(dá)到20多處，地域面積更大的三環(huán)四環(huán)就更多了。海淀、望京原來都是湖淀密集的低洼地。這些被擠占的河湖洼地，常常變成城市內(nèi)澇的重災(zāi)區(qū)。北京西三環(huán)上的蓮花橋幾乎逢雨必淹，原因在于道路修建在蓮花池旁邊的低洼地上，而下凹式的橋洞比原本低洼的地面還要低，下雨時(shí)周邊的雨水順勢聚集到橋下，而泵站抽排積水能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，必然逢雨必淹。

（2）城市排水管網(wǎng)、泵站設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)中國多強(qiáng)暴雨的情況。

中國城市排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)主要借鑒前蘇聯(lián)的淺埋管網(wǎng)系統(tǒng)，只有個(gè)別城市如青島曾經(jīng)采用了西歐的地下廊道系統(tǒng)。由于位于歐亞大陸北部溫帶、寒帶地區(qū)的前蘇聯(lián)暴雨強(qiáng)度較低，因此城市排水系統(tǒng)適于采用造價(jià)相對(duì)低廉的淺埋排水管道。但位于歐亞大陸東部的中國，大部被東亞季風(fēng)所覆蓋，夏季暴雨強(qiáng)度很大，采用淺埋的排水管道具有先天的局限性。加之為了降低造價(jià)，很多城市的管道、泵站的排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，其排水能力難以排泄增大的洪水徑流，受災(zāi)區(qū)域的抗洪應(yīng)對(duì)能力不足，造成城市頻頻受淹。

美國的排澇防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也是痛定思痛后一直在提高，目前對(duì)于街道和社區(qū)是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程幾乎全是百年一遇。而北京市排水管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)為：一般地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是一至三年一遇，重要地區(qū)是三至五年一遇，全市僅天安門廣場和奧林匹克公園公共區(qū)管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到五年一遇。相比之下，中國的排澇標(biāo)準(zhǔn)太低了。

（3）城市建設(shè)忽視洪水削減，城市雨水利用未能推廣。

城市建設(shè)，從土地利用的角度而言，就是把原來各種松軟透水的農(nóng)地、林地、草地、水域變成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、廣場。城市建設(shè)對(duì)地面的硬化，極大削弱了土地對(duì)暴雨洪水的削減作用。

德國、美國、日本、新加坡等國家都有城市建設(shè)項(xiàng)目不能增加洪水風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)內(nèi)容的法規(guī)，要求城市建設(shè)項(xiàng)目通過就地入滲、就地調(diào)蓄等措施盡可能把雨水留在當(dāng)?shù)叵茫荒茉黾又苓叺貐^(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)。中國雖然也提倡城市雨水利用，但還缺乏城市建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)減少洪水風(fēng)險(xiǎn)的法規(guī)。在實(shí)踐中，不少城市建設(shè)項(xiàng)目急功近利，忽視項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊洪水的影響，使得在同樣的雨量下，洪水大大增加。

我國已有鼓勵(lì)城市雨水利用的政策，但還缺乏系統(tǒng)、一體化的規(guī)范、法規(guī)，尤其是在概念上把城市雨水利用狹義地理解為雨水資源利用，而缺乏對(duì)城市雨水利用在防止洪澇災(zāi)害、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的巨大作用的理解。關(guān)于城市雨水利用，在政策體系中除了大力宣傳號(hào)召之外，還應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。

（4）雨污混排增大排水負(fù)擔(dān)。

雨污混排既加大污水處理廠的負(fù)擔(dān)，并在超過污水處理廠的進(jìn)水能力而不經(jīng)處理直接排放時(shí)加重環(huán)境污染，也加大雨水排泄的負(fù)擔(dān)。污水排放占用排水管網(wǎng)的一部分能力還是小事，更主要的是雨污混排管網(wǎng)是通向污水處理廠的，而不是就近排入河湖，降低了管網(wǎng)的排水能力。

（5）城市排水管理體制不順。

在政府部門的職能分工上，城市排水設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行與管理長期以來就由城市的市政部門管理，但排水涉及的部門很多，協(xié)調(diào)不暢就會(huì)出現(xiàn)問題。一是路、水、電、氣等各種城市網(wǎng)絡(luò)之間協(xié)調(diào)不夠，很多城市新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)急功近利地進(jìn)行看得見的通路、供水、供電、供氣系統(tǒng)的建設(shè)，而有意無意忽略了看不見的排水系統(tǒng)的同步規(guī)劃和建設(shè)，埋下了先天不足的城市內(nèi)澇隱患。二是城市排水與區(qū)域排水的協(xié)調(diào)不暢。城市排水系統(tǒng)是整個(gè)水系統(tǒng)的一部分，應(yīng)該在更廣的區(qū)域尺度來通盤設(shè)計(jì)和考慮。這主要涉及到城建部門和水利部門的協(xié)調(diào)，城建應(yīng)下鄉(xiāng)，水利應(yīng)進(jìn)城，互相交結(jié)。三是城市內(nèi)部管轄地域的人為分割，造成一些互相推諉、都不管的問題地帶。例如很多城市駐有大型國有企業(yè)，尤其是國營林業(yè)局、煤炭局、石油局，甚至城市就是在這些企業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，城市和這些大企業(yè)之間往往有基礎(chǔ)設(shè)施管轄地域的劃分，在實(shí)際操作中很可能形成有好處大家爭著管、沒好處大家都不管的局面，使得一些地區(qū)的排水問題長期得不到解決。

（6）城市暴雨洪水綜合應(yīng)急能力不足。

目前，我國暴雨預(yù)警已經(jīng)比較成熟。但發(fā)生暴雨后的災(zāi)情應(yīng)急處理卻顯得薄弱。這需要城市水務(wù)、交通、消防救援等部門的通力合作，綜合應(yīng)對(duì)。但頻繁發(fā)生的城市道路積水阻礙交通、甚至發(fā)生人員遇難，說明我們城市應(yīng)對(duì)暴雨洪水的綜合應(yīng)急能力不足。首先是實(shí)時(shí)監(jiān)測能力不足，對(duì)發(fā)生積水的情況掌握不及時(shí)；其次是發(fā)送水情、警示的能力不足，一旦發(fā)生較嚴(yán)重的積水，不能及時(shí)提醒行人和車輛繞行，避免車淹人亡的悲劇；三是應(yīng)急處置能力不足，一旦發(fā)生車輛被淹等緊急情況，明顯缺乏應(yīng)對(duì)的專業(yè)技能和辦法。

三、 防治城市內(nèi)澇災(zāi)害的主要對(duì)策。

城市內(nèi)澇的防治是項(xiàng)系統(tǒng)工程，要樹立建設(shè)可持續(xù)城市的長遠(yuǎn)觀念，把河湖水系規(guī)劃、排水管網(wǎng)建設(shè)和面上每個(gè)小區(qū)的雨水利用、洪水削減結(jié)合起來，并協(xié)調(diào)多部門的力量提高綜合管理和應(yīng)急能力。

1.城市規(guī)劃必須以水系規(guī)劃為基礎(chǔ)，并禁止天然水系被擠占。

2008年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中雖已規(guī)定了“水源地和水系”是城市及鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制內(nèi)容，但對(duì)城鎮(zhèn)水系規(guī)劃缺乏具體的規(guī)定。應(yīng)進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)水系規(guī)劃在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的優(yōu)先地位，并禁止城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)擠占天然水系，水域用地只能擴(kuò)展、不能縮小。

2.城市建設(shè)應(yīng)以不增加洪水風(fēng)險(xiǎn)為重要設(shè)計(jì)原則。

首先，要充分認(rèn)識(shí)城市雨水的水資源利用、防洪和生態(tài)保護(hù)的多重功能，樹立城市建設(shè)的“低影響設(shè)計(jì)”理念，確立建設(shè)項(xiàng)目不能增加洪水風(fēng)險(xiǎn)的觀念。其次，要在防洪法和城市規(guī)劃法等有關(guān)法規(guī)中應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)提出明確的雨水利用要求，明確提出城市規(guī)劃必須包含雨水利用規(guī)劃，為雨洪水的調(diào)蓄、利用留下足夠通道和空間，強(qiáng)制規(guī)定新的建設(shè)項(xiàng)目必須同步設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)雨水利用設(shè)施，老的項(xiàng)目也應(yīng)逐步改造。第三，制定鼓勵(lì)雨水利用的政策，尤其是建立激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)雨水利用設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼等。

3.制定城市排澇標(biāo)準(zhǔn)，提高城市排水管網(wǎng)、泵站建設(shè)水平。

我國目前尚無城市排澇標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)的規(guī)劃實(shí)踐中，排澇設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)也普遍設(shè)計(jì)偏低。因此，盡快制訂并出臺(tái)城市排澇規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高城市排水管網(wǎng)、泵站的排澇標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)務(wù)之急！

4.逐步禁止雨污混排。

城市新區(qū)建設(shè)必須雨污分流。對(duì)于老城區(qū)的雨污混流，也必須限期逐步改造。

5.增強(qiáng)城市的暴雨洪水應(yīng)急處置能力。

充分利用自動(dòng)監(jiān)測等技術(shù)，在易發(fā)洪澇災(zāi)害的地區(qū)布設(shè)實(shí)施監(jiān)測設(shè)備；及時(shí)發(fā)布警示信息，避免車輛行人進(jìn)入水淹阻塞路段；提高內(nèi)澇應(yīng)急搶排能力，盡快疏通交通，減少內(nèi)澇損失；增加快速救援設(shè)備，訓(xùn)練專業(yè)救援人員，增強(qiáng)生命救援能力。