郭躍卿

內(nèi)容摘要：地方政府的公共品供給效率普遍不高，經(jīng)濟(jì)性公共品供給支出因受到預(yù)算外支出的影響相對(duì)較高，財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)制度并沒有顯著提高地方政府的公共品供給，經(jīng)濟(jì)性公共品支出相對(duì)較高也是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)制度缺陷所形成的。因此，通過差別化的財(cái)政分權(quán)，加強(qiáng)地方政府的財(cái)政約束，并且合理確定地方政府公共品供給的結(jié)構(gòu)，是提高地方公共品供給效率，解決財(cái)政分權(quán)促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)增長的有效策略。

關(guān)鍵詞：公共品供給 財(cái)政分權(quán) 地方政府 供給效率

現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給效率影響研究概述

財(cái)政分權(quán)理論的邏輯起點(diǎn)是對(duì)地方公共品供給效率的研究，現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給效率影響眾說紛紜，一方面，地方政府具有獨(dú)特的地理優(yōu)勢，能夠獲得地方準(zhǔn)確的信息，中央財(cái)政向地方政府轉(zhuǎn)移財(cái)政收支，能夠改善地方政府的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有助于地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地提高地方政府經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，由于地方政府的財(cái)政收支存在差異，這樣就會(huì)引起地方政府之間相互競爭，這種競爭將會(huì)影響社會(huì)公共服務(wù)供給的效率，導(dǎo)致公共服務(wù)逐漸趨向于帕累托的有效供給。目前就我國的實(shí)踐來說，不同的學(xué)者、專家也都有自己的看法，在我國進(jìn)行中央財(cái)政分權(quán)改革的初始，財(cái)政分權(quán)制度促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊的空間，有效地激勵(lì)了地方政府不斷地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是隨著中央財(cái)政分權(quán)改革的不斷深入，有些學(xué)者開始發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政分權(quán)所帶來的負(fù)面影響，在中央財(cái)政分權(quán)的制度下，地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭會(huì)更加激烈，這種激烈的競爭會(huì)使得地方政府的公共服務(wù)系統(tǒng)出現(xiàn)差錯(cuò)，還會(huì)導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)比較系統(tǒng)性的扭曲。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)改革的財(cái)政分權(quán)政策，使得地方政府出現(xiàn)政治比較集中，以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政分權(quán)兩種相互分離的模式，不能夠相互結(jié)合統(tǒng)一，同時(shí)還存在預(yù)算約束制度的風(fēng)險(xiǎn)。中央財(cái)政分權(quán)改革使得地方政府擁有了更大的權(quán)力，擁有了更多的對(duì)預(yù)算外支出的權(quán)力，預(yù)算財(cái)政既是一項(xiàng)能夠激勵(lì)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，同時(shí)也是引起地方政府公共品供給擴(kuò)張的主要原因，財(cái)政分權(quán)制度是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速增長，但是由于不同的地方地理環(huán)境和地理優(yōu)勢不同，使得經(jīng)濟(jì)增長的速度存在差異，進(jìn)而引起地方政府之間的相互競爭，導(dǎo)致地方政府的公共供給財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏離。財(cái)政支出分權(quán)制度會(huì)促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大，地方政府缺失對(duì)地方經(jīng)濟(jì)收入的自主控制權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的分權(quán)不能夠得到有效的約束。

隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域不斷地引進(jìn)新的理論，不斷地進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展，使得更多的新方法被引入。非參數(shù)方法也是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而被引進(jìn)研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的一種新方法，隨著非參數(shù)方法的引進(jìn)，有越來越多的學(xué)者和專家對(duì)公共品供給效率評(píng)估進(jìn)行了更深入的研究。根據(jù)目前公共品供給效率的研究結(jié)果，大致可以分為兩種：一種是依據(jù)地方政府提供的全部公共品或者是主要的公共品來研究，從整體上來估算地方政府的經(jīng)濟(jì)效率；另一種是對(duì)一些特定的公共服務(wù)部門的工作效率進(jìn)行評(píng)估。世界各地都采用相同或者類似的方法對(duì)地方公共品供給效率進(jìn)行研究，并對(duì)地方公共品供給效率做出預(yù)算和評(píng)估，同時(shí)還研究了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)公共品供給效率的影響。我國的一些學(xué)者也根據(jù)國內(nèi)各省統(tǒng)計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)，從公共品產(chǎn)出的角度以及基于薪酬固定不變的條件，對(duì)我國公共品供給效率進(jìn)行了核算，并運(yùn)用新的方法研究了影響未來我國公共品供給效率的因素。同時(shí)，還有學(xué)者假設(shè)在薪酬變化的條件下，利用新的方法對(duì)我國各省財(cái)政收支做出預(yù)算，并且計(jì)算出了支出型和收入型的比例。

公共品供給分析構(gòu)架與數(shù)據(jù)構(gòu)建

（一）公共品供給分析的構(gòu)架

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析是一種新的評(píng)估方法，是基于“相對(duì)效率”而提出的。這種方法是利用數(shù)學(xué)的線性規(guī)劃，構(gòu)建出具有凸型生產(chǎn)的前沿邊界，并根據(jù)這種方法進(jìn)行各個(gè)單位比較，能夠有效地識(shí)別出工作效率低的決策單位，同時(shí)計(jì)算出各個(gè)單位的效率值。文章主要是基于產(chǎn)出的角度和薪酬可以變動(dòng)的條件進(jìn)行研究和探討的，通過新的模型方法來核算出公共品供給效率。不同學(xué)者有不同的研究方法，通過數(shù)學(xué)的方法和判斷出收入與支出的關(guān)系，并運(yùn)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量地方政府經(jīng)濟(jì)的前沿距離。依據(jù)相關(guān)研究，可以看出可控投入和不可控投入都會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成影響，都會(huì)嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)效率。為了能夠更加明確影響生產(chǎn)效率的因素，并且了解這些影響因素對(duì)生產(chǎn)效率影響的程度，本文在以前方法分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的研究分析，逐漸衍生出一種兩階段分析框架。第一個(gè)階段是充分利用可控收入來估算出公共品供給效率的得分，第二個(gè)階段主要是依據(jù)不可控投入的不斷變化，通過這種不斷變化的數(shù)據(jù)，進(jìn)而解釋公共品供給效率得分的理由，以及各個(gè)決策單位得分的分布情況。由于通過計(jì)算出來的決策單位效率得分是不能夠服從正態(tài)分布規(guī)律的，不能夠采用原有的古典方法，即最小二乘法估計(jì)，因此，在一般情況下，對(duì)生產(chǎn)效率先進(jìn)行計(jì)算都會(huì)受到限制，不能夠準(zhǔn)確得到結(jié)果，往往會(huì)借助第二階段進(jìn)行分析。

根據(jù)財(cái)政支出的職能，可以將財(cái)政支出大致分為三類：維持性支出、社會(huì)性支出和經(jīng)濟(jì)性支出，其中維持性支出又可以分為公共安全和行政管理，社會(huì)性支出主要包含醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育等方面，經(jīng)濟(jì)性支出主要是地方政府的公共品基礎(chǔ)性建設(shè)支出來進(jìn)行衡量?？梢岳脭?shù)據(jù)包絡(luò)分析對(duì)地方財(cái)政支出與公共品供給效率進(jìn)行考察和分析。公共品的財(cái)政都是來源于地方政府，這樣就可以對(duì)公共品進(jìn)行分類研究。再者，依據(jù)我國財(cái)政體制，不同的財(cái)政資金采用不同的預(yù)算方法，以及不同的管理模式，無論采用哪一種管理模式，都可以將支出轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法測算出地方政府財(cái)政支出公共品供給效率。

（二）地方政府公共品供給數(shù)據(jù)構(gòu)建

地方政府公共品供給是依據(jù)《國家統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《中國檢察年鑒2012》等參考文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和研究，將地方政府財(cái)政支出分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，并且將其作為單一的變量進(jìn)行研究，主要是通過這種方法考察出預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出對(duì)地方政府財(cái)政支出、對(duì)公共品供給效率影響的程度。由于僅通過地方政府對(duì)公共品支出的多少是不能夠衡量出具體效率的，同時(shí)通過直接測量的辦法又會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，得到結(jié)果比較困難，因此，就需要通過一些特定的考察指標(biāo)來反映地方政府財(cái)政支出的效率。本文根據(jù)2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)采用了一些指標(biāo)，借此來反映地方政府各項(xiàng)財(cái)政支出的效率，有行政管理指標(biāo)、基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)、文化體育指標(biāo)、醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)等等，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)的方法進(jìn)行客觀分析。endprint

本文基于產(chǎn)出角度和薪酬不變的假設(shè)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒2012的數(shù)據(jù)對(duì)各省的公共品供給效率進(jìn)行了考核打分，并且還對(duì)相應(yīng)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政支出效率進(jìn)行了考察，以便能夠進(jìn)一步研究中央財(cái)政采用分權(quán)制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及對(duì)地方公共品供給效率的影響。通過個(gè)性指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，計(jì)算出來社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、維持性對(duì)地方公共品供給效率的影響。根據(jù)研究的結(jié)果可以看出，無論地方政府財(cái)政對(duì)公共品以何種方式支出，其供給效率都具有三個(gè)特征：首先，公共品供給效率與地方的經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域公共品供給效率要高于經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域。其次，地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)性公共品供給支出，在經(jīng)濟(jì)性支出方面的公共品供給支出比較高并且穩(wěn)定。再次，中央財(cái)政分權(quán)制度沒有對(duì)地方政府維持性、社會(huì)性經(jīng)濟(jì)起到激勵(lì)作用，地方政府維持性和經(jīng)濟(jì)性公共品供給支出都比較低。地方政府的公共品供給效率都具有類似的特點(diǎn)，具有地區(qū)分散和結(jié)構(gòu)類似。這就說明中央財(cái)政分權(quán)制度下沒有比較普遍的提升地方政府公共品供給效率，經(jīng)濟(jì)性公共品供給效率的增長主要由于軟預(yù)算約束制度存在的缺陷，而社會(huì)性和維持性公共品供給效率相對(duì)比較低，只能夠通過相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)，并且利用一些比較特殊的手段在特定的區(qū)域進(jìn)行有效的約束，不斷地改善其供給效率。

財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給效率的影響分析

財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給效率的影響表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是財(cái)政分權(quán)對(duì)不同地方政府的公共品供給效率的影響程度不同，不能夠普遍提高地方公共品供給效率。隨著財(cái)政分權(quán)制度的提高，地方政府經(jīng)濟(jì)性公共品供給有了顯著的提高，但在一定程度上對(duì)地方維持性和社會(huì)性公共品供給效率產(chǎn)生不利影響。二是預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出對(duì)地方公共品供給具有互補(bǔ)的效應(yīng)。預(yù)算外支出有利于地方經(jīng)濟(jì)性公共品的供給，但不利于維持性和社會(huì)性公共品的供給，而預(yù)算內(nèi)支出的效果正好相反。預(yù)算外支出逐漸成為地方政府經(jīng)濟(jì)不斷增長，進(jìn)而進(jìn)行競爭的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。三是財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加對(duì)地方公共品供給效率的提升具有不同的效果。財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加沒有有效提升地方維持性公共品供給效率，但卻促進(jìn)提升另兩種公共品供給效率，這說明地方政府對(duì)公共品供給的權(quán)利和職責(zé)比較統(tǒng)一。四是轉(zhuǎn)移支出對(duì)地方公共品供給效率有負(fù)面影響。轉(zhuǎn)移支出只能夠在預(yù)算內(nèi)對(duì)社會(huì)性公共品供給起到促進(jìn)作用，并且作用效果很小，對(duì)維持性和經(jīng)濟(jì)性公共品供給有負(fù)面作用。

地方政府公共品供給效率具有顯著的結(jié)構(gòu)特征，地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不同，使得公共品供給效率也存在差異。隨著經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，地方公共品供給效率提升的類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能夠同步，財(cái)政分權(quán)對(duì)提高地方公共品供給效率不能夠起到普遍的促進(jìn)作用，經(jīng)濟(jì)性公共品供給效率提升只能依據(jù)軟預(yù)算制度存在的缺陷，而維持性和社會(huì)性公共品供給效率偏低。因此，只依靠財(cái)政分權(quán)制度是不能夠從根本上改善公共品供給效率的。此外，轉(zhuǎn)移財(cái)政支出能充分發(fā)揮其對(duì)地方公共品供給效率的提升作用。

財(cái)政分權(quán)下地方政府公共品供給的政策性建議

首先，加強(qiáng)預(yù)算約束，不斷規(guī)范地方政府行為，提升地方公共品供給效率。加強(qiáng)預(yù)算約束，有利于提高社會(huì)性和維持性公共品供給效率，因?yàn)轭A(yù)算約束是提高其效率重要的基本制度，同時(shí)是目前提高地方經(jīng)濟(jì)快速增長、公共品供給效率的重要措施，與此同時(shí)還應(yīng)該考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)的代替機(jī)制。以此完善預(yù)算的制度，使其不斷地完整和準(zhǔn)確，不斷地加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)管力度，形成強(qiáng)有力的約束力，同時(shí)深化市場經(jīng)濟(jì)改革。

其次，對(duì)于不同類型的公共品、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段實(shí)行不同程度的分權(quán)。財(cái)政分權(quán)制度不能夠普遍地提高地方公共品供給效率，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長和提高地方公共品供給效率也不能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)不是提高公共品供給效率的有效方法，因此，在一些地方必須采用一些特別的方法，解決其公共品供給效率比較低的處境。

再次，完善和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出制度和結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其均等化作用。地方政府應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支出在公共品供給支出的比例，盡可能地讓其在維持性和經(jīng)濟(jì)性供給效率上實(shí)現(xiàn)均衡，不斷增加專項(xiàng)補(bǔ)助。同時(shí)，還要不斷完善轉(zhuǎn)移支出制度，加強(qiáng)其在預(yù)算內(nèi)的管理力度，充分發(fā)揮其對(duì)地方公共品供給效率的提升作用。

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