宋建軍

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化步伐的加快，以大都市為核心的城市群已成為經(jīng)濟最為活躍的區(qū)域。城市群作為一種新的空間地域組織單元正成為我國推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。湘東城市群經(jīng)過20多年的探索和實踐已初具雛形，既是促進中部地區(qū)崛起的重要支柱，也是國家推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的試驗田。

一、湘東城市群現(xiàn)狀特征

湘東城市群地處全國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中長江通道橫軸和京哈京廣通道縱軸的交匯處，以長株潭為中心，以一個半小時通勤距離為半徑，包括湖南省的長沙、株洲、湘潭、衡陽、岳陽、常德、益陽、婁底和江西省的萍鄉(xiāng)等9個省轄市在內(nèi)的城市聚集區(qū)，土地面積10.1萬km2，分別占中部和全國陸域總面積的9.8%和1.1%。自2007年12月長株潭城市群被國家確定為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)以來，堅持走新型工業(yè)化和新型城市化道路，城市群發(fā)展步伐加快。據(jù)統(tǒng)計，2012年，湘東城市群總?cè)丝?234萬人，占全國的3.1%；其中城鎮(zhèn)人口2191萬人，城鎮(zhèn)化率為51.7%；實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為18396億元，占全國的3.5%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值43443元，為全國平均水平的1.13倍；第三產(chǎn)業(yè)增加值6522.1億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的35.5%，低于全國44.6%的平均水平；公共財政預(yù)算收入1231億元，占全國的2%。概括起來，湘東城市群發(fā)展具有如下特征。

（一）核心城市處于聚集發(fā)展階段

長沙作為湘東城市群的核心城市，無論從人口聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、還是城鎮(zhèn)化步伐都在加快，在城市群的地位繼續(xù)提升。

據(jù)統(tǒng)計，2005—2012年，長沙全市人口由621萬人增加到715萬人，年均增加13.4萬人，占城市群總?cè)丝诘谋壤?4.8%提高到16.9%；期間除株洲、岳陽和萍鄉(xiāng)三市人口占比有所提高外，湘潭、衡陽、常德、益陽、婁底等5市人口占比均呈下降趨勢（見圖1）。

從城鎮(zhèn)人口變化看，長沙全市城鎮(zhèn)人口由2005年的335萬人增加到2012年的496萬人，城鎮(zhèn)人口首位度由1.37提高到1.44，占湘東城市群城鎮(zhèn)人口比例由20.8%提高到22.6%，城鎮(zhèn)化水平由53.9%提高到69.4%，年均提高2.2個百分點，高出城市群年均提高0.3個百分點的水平（見圖2）。

再從經(jīng)濟發(fā)展看，2012年長沙市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6400億元，占湘東城市群的34.8%，同2005年相比，提高5個百分點，其余8個城市地區(qū)生產(chǎn)總值占城市群的比例均有所下降，其中下降幅度最大的是常德市，下降1.3個百分點，其次是衡陽市，下降1個百分點（見圖3）。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展軸不斷完善

依托鐵路、公路和水運，湘東城市群采取點軸發(fā)展模式，逐步形成了“一縱兩橫”的城鎮(zhèn)發(fā)展軸。

一縱：沿京廣鐵路、京廣高速鐵路、京港澳高速公路、107國道，以及湘江生態(tài)經(jīng)濟帶布局的城鎮(zhèn)發(fā)展軸。沿軸布局的城市有：長沙、株洲、湘潭、岳陽、衡陽、臨湘、汨羅、耒陽等。京廣鐵路沿線地區(qū)為湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展的主軸線，憑借良好的區(qū)位優(yōu)勢和交通條件，集聚和輻射作用不斷增強。

兩橫：沿319國道、長常、長瀏高速公路布局的城鎮(zhèn)發(fā)展軸，主要城市有：長沙、常德、益陽、萍鄉(xiāng)、瀏陽等；沿湘黔——浙贛鐵路、320國道、滬昆高速公路布局的城鎮(zhèn)發(fā)展軸，主要分布有株洲、湘潭、醴陵、婁底、萍鄉(xiāng)、湘鄉(xiāng)、醴陵、韶山、漣源等城市。

（三）城市圈層結(jié)構(gòu)漸趨明顯

湘東城市群以長株潭為核心，形成了兩個城鎮(zhèn)發(fā)展圈層。內(nèi)圈是以長株潭三市城區(qū)為起點，高速公路半個小時所能達到的城鎮(zhèn)為邊界，包括寧鄉(xiāng)、瀏陽、湘陰、韶山、醴陵和湘鄉(xiāng)等城市，它們是長株潭核心區(qū)的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。外圍圈由岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽和萍鄉(xiāng)六個地級市及其周圍的城鎮(zhèn)構(gòu)成，外圍圈是長株潭核心區(qū)重要的資源補給圈，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、互補的承接地。

（四）長株潭一體化穩(wěn)步推進

2000年我國內(nèi)地首個城市群區(qū)域規(guī)劃——《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》正式出臺，規(guī)劃從長株潭一體化的角度，對城市群發(fā)展進行整體謀劃。力圖通過“五同規(guī)劃”①和“四個一政策”②推進長株潭一體化發(fā)展。長株潭城市群一體化是湖南省政府整合長株潭城市群經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展所采取的重大舉措。旨在通過對資源、市場在內(nèi)的經(jīng)濟要素一體化，促進長沙、株洲和湘潭三市聚集發(fā)展，提高以長沙為核心的長株潭的核心競爭力、綜合實力和輻射帶動力。

二、湘東城市群發(fā)展存在的主要問題

湘東城市群尚處于快速發(fā)育階段，城市化總體水平偏低，城鎮(zhèn)之間聯(lián)系不夠密切，人口吸納能力還不強，核心城市輻射和帶動能力較弱，產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的郊區(qū)化和分散化的趨勢還不明顯，城市群綜合競爭力還不強。

（一）城鎮(zhèn)化水平總體偏低，城市間差異較大

城鎮(zhèn)化水平是衡量城市群發(fā)展的重要標(biāo)志，直接影響城市群結(jié)構(gòu)和功能完善程度。盡管近年來湘東城市群城鎮(zhèn)化水平快速提高，但同長三角、珠三角等較為成熟的城市群相比，明顯偏低。據(jù)統(tǒng)計，2012年湘東城市群城鎮(zhèn)化率為51.7%同2005年的38.2%相比，年均提高1.9個百分點，高于同期全國年均提高1.4個百分點的平均水平，但2012年城鎮(zhèn)化率仍低于全國0.9個百分點。

城市群內(nèi)各城市的城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)出明顯的差異。在9個地級城市中，工業(yè)化水平較高的長沙、株洲、湘潭和萍鄉(xiāng)四市城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平，其余五市均低于城市群平均水平。其中衡陽、岳陽的城鎮(zhèn)化率均不到50%，常德、益陽均低于43%，婁底的工業(yè)化率達到50%，而城鎮(zhèn)化率還不到40%（見表1）。

（二）核心城市規(guī)模偏小，對外輻射帶動能力較弱

規(guī)模結(jié)構(gòu)是衡量城市群規(guī)模等級和內(nèi)部結(jié)構(gòu)狀態(tài)的重要指標(biāo)。城市規(guī)模一般有人口規(guī)模、用地規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模。本文用人口規(guī)模來衡量湘東城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)。

1、城市群核心規(guī)模偏小endprint

長沙是城鎮(zhèn)人口最多的城市，2012年市區(qū)城鎮(zhèn)人口為326.1萬人，占城市群城鎮(zhèn)人口的22.9%；市區(qū)生產(chǎn)總值4033.6億元，占城市群的21.9%，市區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值109728元，為城市群2.5倍。長沙自身尚處在集聚要素發(fā)展階段，輻射和帶動作用相對有限。

2、城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理

湘東城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)人口比例占比最多的是50—100萬人口等級的中等城市，占城鎮(zhèn)人口的39.7%；其次是100—500萬人的大城市，占38.2%；第三是50萬人口以下的小城市，占22.1%。按市區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模來衡量，沒有500萬人以上的特大城市，大城市有長沙、衡陽和株洲3座，中等城市為常德、岳陽、湘潭、益陽、萍鄉(xiāng)、瀏陽、耒陽等7座，其中瀏陽和耒陽為縣級市，小城市有醴陵、婁底、常寧、汨羅、沅江、漣源、冷水江、湘鄉(xiāng)、臨湘、津市和韶山等11座，其中津市和韶山兩市城鎮(zhèn)人口均在20萬以下。特大城市缺乏，大城市人口、經(jīng)濟占比偏低，眾多的建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)模太小，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理。

（三）城市間基礎(chǔ)設(shè)施配套銜接不夠

近年來，湘東城市群的基礎(chǔ)設(shè)施狀況有了較大的改善，交通通信的通達性和便捷性大大提高，但與城市群發(fā)展和緊密型城市群形成的要求相比，還有一定差距。已有的交通設(shè)施大多以長沙為中心呈放射狀布局，面向整個城市群的一體化快速交通網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成。在城市群內(nèi)部，部分交通設(shè)施不對接、功能不完善，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制尚未形成。城際一體化的高等級公路網(wǎng)絡(luò)尚未形成，城鎮(zhèn)部分公路等級水平較低，尚存在斷頭路和瓶頸路；內(nèi)河航道和港口建設(shè)相對滯后，湘江“黃金水道”的作用沒有充分發(fā)揮；運輸管理手段比較落后，保障系統(tǒng)不完善；信息資源的開發(fā)、共享不夠，缺乏平臺支撐。

（四）城市群合作機制尚需完善

2011年7月成立的中共長株潭兩型社會試驗區(qū)工委和管委會，在統(tǒng)籌湘東城市群發(fā)展，整合各方力量與資源，推進“兩型社會”建設(shè)方面取得了很大的成績，但因自身存在層級與管理權(quán)限不夠等問題，協(xié)調(diào)工作難以高效推進。首先，工委和管委會層級不夠。其次，工委和管委會是省委、省政府的派出機構(gòu)，不是完全的行政機構(gòu)，只能對城市群內(nèi)各市、縣（市、區(qū)）和各開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。此外，城市群內(nèi)部還缺乏穩(wěn)定的溝通渠道和合作平臺，利益分享機制也沒有建立。

（五）環(huán)境瓶頸制約日趨突出

隨著新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化的加快推進，湘東城市群的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)與“兩型”社會建設(shè)不協(xié)調(diào)的矛盾，特別是長株潭核心區(qū)問題更顯突出。主要表現(xiàn)在兩方面：一是部分重要水源地和生態(tài)涵養(yǎng)地保護不夠，植被減少，資源環(huán)境承載能力減弱；二是區(qū)域內(nèi)地表水污染比較嚴(yán)重。

三、城市群發(fā)展的重點任務(wù)

（一）做強群核：加快推進長株潭同城化

城市群需要一個功能明確、輻射帶動能力強的核心城市。長沙作為湘東城市群的核心城市，在人口、經(jīng)濟總量上還不夠大，功能也不夠強，對群內(nèi)城市的輻射帶動力還比較弱。在長株潭三市通信同城、金融同城、環(huán)境同治、交通同環(huán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進長株潭同城化，提高長株潭都市圈在中部地區(qū)的首位度。一是推進交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化。以長沙市為中心，加快建設(shè)連接三市的城際軌道交通、城市快速道，縮短空間距離，實行公交一卡通。二是公共服務(wù)政策一體化。逐步縮小三市在教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)的政策差距，實現(xiàn)公共服務(wù)一體化。三是城鄉(xiāng)一體化。加快三市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，增強農(nóng)村經(jīng)濟實力；加大綠心保護力度，切實保護城市間生態(tài)環(huán)境。四是市場一體化。建立統(tǒng)一的商品市場準(zhǔn)入條件，統(tǒng)一市場運行規(guī)則和監(jiān)管，專業(yè)技術(shù)人員任職資格互認(rèn)和高層次人才智力資源共享，促進人才開發(fā)一體化。五是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護一體化。從長遠(yuǎn)看，將長沙、株洲、湘潭三市合并設(shè)立副省級長沙市，提高核心城市的首位度，增強輻射帶動能力。

（二）優(yōu)化群集：完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

1、完善城市體系

從城市群發(fā)展的可持續(xù)性看，城市群空間結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性取決于城市群內(nèi)節(jié)點數(shù)量。較為成熟的城市群中，城市規(guī)模等級呈金字塔結(jié)構(gòu)，有利于產(chǎn)業(yè)通過城市網(wǎng)絡(luò)逐級轉(zhuǎn)移和擴散到整個體系中，實現(xiàn)各城市功能的整合和優(yōu)化。

一是做大岳陽、衡陽、常德區(qū)域次中心城市，增強人口和產(chǎn)業(yè)聚集能力，使其分別成為湘北、湘南、湘西的區(qū)域性中心。二是提升縣（市）城鎮(zhèn)發(fā)展水平，發(fā)展成為大中城市。突出縣城科技、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)和政策引導(dǎo)機制，促進工業(yè)、商業(yè)、寄宿制學(xué)校向縣城集中，帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向縣城集中。將瀏陽、耒陽、寧鄉(xiāng)等條件較好的縣級市（城鎮(zhèn)）發(fā)展為中等城市。三是著力發(fā)展重點城鎮(zhèn)。針對城市群城鎮(zhèn)發(fā)展不足的問題，在每個縣選擇2—5個重點鎮(zhèn)，加大對重點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投入，依托大型企業(yè)、商品集散地和風(fēng)景旅游區(qū)，建設(shè)一批輻射能力較強、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的重點鎮(zhèn)。

2、推進城市間產(chǎn)業(yè)分工與合作

湘東城市群擁有長沙、株洲、湘潭等5個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，長沙、湘潭九華、岳陽等6個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，長沙國家生物產(chǎn)業(yè)基地和岳麓科技產(chǎn)業(yè)園，還擁有40多個省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。在工程機械、交通運輸設(shè)備和輸變電設(shè)備制造、電子信息、有色金屬加工、生物與醫(yī)藥、石油化工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等具有一定的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢。要明確各城市的功能定位，按照產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展要求，整合城市群相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源，大力促進產(chǎn)業(yè)融合與協(xié)作，提高優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集中度，推動形成特色突出、優(yōu)勢互補、分工合理、互利共贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局（見表2）。

（三）完善群網(wǎng)：構(gòu)建互聯(lián)互通的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

交通網(wǎng)絡(luò)是城市群形成的關(guān)鍵，也是群網(wǎng)功能的基礎(chǔ)和骨架。湘東城市群的交通網(wǎng)絡(luò)是由鐵路、公路、水運、航空和管道等多種交通運輸方式組成的綜合網(wǎng)絡(luò)體系。著力推進交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，解決好城市群基礎(chǔ)設(shè)施的對接和融合，合力構(gòu)建互聯(lián)互通的一體化的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。以長沙全國性綜合交通樞紐為核心，構(gòu)筑以高速公路為龍頭，以骨架路網(wǎng)為支撐，以水運為基礎(chǔ)，以港站為節(jié)點，以鐵路為動脈，以航空為通道，城鄉(xiāng)內(nèi)外交通一體，運輸市場合理高效的陸水空交通體系。endprint

1、公路

完善“五縱七橫”高速路網(wǎng)，實現(xiàn)城市群內(nèi)二級以上公路連接，提升長株潭核心區(qū)對外高速通道，實現(xiàn)城市群內(nèi)中心城市的高速連通，提高城市群內(nèi)外交通流動效率。加快形成城市群內(nèi)“五縱七橫”高速路網(wǎng)，重點加強京港澳復(fù)線、滬昆高速南線（核心區(qū)段）、益婁衡、益溆、平益、長韶等地方高速公路建設(shè)。實現(xiàn)城市群內(nèi)市與縣（市、區(qū)）全部二級以上公路連接，相鄰縣市區(qū)之間二級以上公路連接，高速公路與沿線縣市區(qū)二級以上公路連接，三級以上公路通達所有縣市區(qū)及重點鎮(zhèn)，國省干線基本達到二級以上標(biāo)準(zhǔn)。

2、鐵路

以長株潭為核心，加快推進城際鐵路建設(shè)，打造城市群高速客運與普速鐵路交通網(wǎng)，加快形成“一縱一橫”客運專線③、“一縱二橫”④城際軌道和“四縱四橫”普速鐵路網(wǎng)絡(luò)（重點建設(shè)洛湛復(fù)線、侯石、寧韶、岳吉等鐵路）。

3、航空和水運

以長沙黃花國際機場為龍頭，整合常德、衡陽、岳陽等周邊地區(qū)機場資源，加強分工合作，形成“一主（長沙黃花機場）三輔（常德桃花源機場、岳陽機場、衡陽機場）”的航空布局，構(gòu)建干支結(jié)合、客貨并舉的民用機場體系。

圍繞國家內(nèi)河骨干航道，形成以岳陽港、長株潭組合港為中心，湘江為主通道的航運中心港航體系。依托長江5000噸級主航道，配套建成“兩縱四橫”（“兩縱”即湘江、澧資航道；“四橫”即澧水、沅水、資水、漣水航道）區(qū)域骨干航道（1000噸級以上）和若干支線航道（300噸級以上）。

（四）共保生態(tài)：推進生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護一體化

以城市群生態(tài)建設(shè)和湘江流域治理為重點，建立完善城市群聯(lián)動機制，深化生態(tài)環(huán)境保護的合作和共建。首先，以森林、濕地、農(nóng)田、城市生態(tài)為主體，以生態(tài)廊道為紐帶，構(gòu)建景觀優(yōu)美、生態(tài)優(yōu)良、功能完善、宜居宜業(yè)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，打造“青山、碧水、綠地、藍天”的生態(tài)型城市群格局。共同保護好城市群的“綠心”、“綠肺”以及作為天然生態(tài)廊道的湘江干支流。明確重要濕地和水域保護區(qū)的控制線，在“一江一湖”沿線5公里范圍內(nèi)，禁止發(fā)展有污染的工業(yè)和項目，加快傳統(tǒng)工業(yè)的技術(shù)改造，推廣清潔生產(chǎn)和清潔工藝，發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。其次，以“一江一湖”為重點，共同加強江河湖泊綜合治理。以湘江、洞庭湖為重點，共同加強防洪大堤加固、水資源綜合利用和水污染綜合治理等合作。加強湘江干支流、洞庭湖等沿岸地區(qū)的污染治理，使湘東城市群的水生態(tài)、水環(huán)境明顯改善。第三，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，攜手推進重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。除了高效利用國家和湖南省對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護支持資金外，積極探索上中下游地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)與城市化地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)與受益地區(qū)之間建立橫向的生態(tài)補償機制，促進城市群內(nèi)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

注：

①五同規(guī)劃：交通同環(huán)、能源同體、生態(tài)同建、信息共享、環(huán)境同治。

②四個一政策：三市實行同一個規(guī)劃、同一個財政政策、同一個環(huán)?？冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)，同一支環(huán)保執(zhí)法隊伍。

③“一縱一橫”客運專線：“一縱”為京廣客運專線，“一橫”為滬昆客運專線。

④“一縱二橫”城際軌道：“一縱”為岳陽—長沙—株洲—衡陽城際鐵路，“二橫”為長沙—益陽—常德城際鐵路、長沙—湘潭—婁底城際鐵路。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）endprint