楊和平

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

黨的十八屆三中全會指出，要“創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式”，這是新時期黨和國家對我國社會發(fā)展提出的總體戰(zhàn)略部署和目標要求。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差的新提法，反映出新時期我們黨和國家在治國理念和思維上一次重大的轉(zhuǎn)變，是治國方略的總體思想的新提升。這對進一步提高社會治理水平、完善社會治理體系、推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。從“社會管理”走向“社會治理”，這種理念上的變遷，既是對治理理論的積極借鑒，也是當前我國全面深化改革、推進中國特色社會主義理論創(chuàng)新和實踐總結(jié)的必然選擇，具有重要的內(nèi)涵意義。理念上的變遷就必然要求新的路徑建構(gòu)。這是一個新的課題，也必然具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“社會管理”與“社會治理”：一字之差的內(nèi)涵解析

治理理論認為，治理是“一個自上而下與自下而上互動的過程，強調(diào)政府與社會通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，從而尋求政府與公民對公共生活的合作管理和實現(xiàn)公共利益最大化?！敝卫聿粌H強調(diào)主體參與的多元性，更加強調(diào)其行為的過程性和互動性。相比于治理，管理的含義則更多的強調(diào)政府對社會事務管理形式的單一化、目標的管控性?！吧鐣芾怼迸c“社會治理”，一字之差，具有重要的內(nèi)涵要求。文章認為，二者之間既相互區(qū)別、又相互聯(lián)系，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系?！吧鐣卫怼眳^(qū)別于“社會管理”，這主要是因為：首先從政社關(guān)系來看，社會治理更多的是反映政府與社會之間構(gòu)建起一種合作機制，“意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者”[2]共同對社會事務進行有效地管理。從本質(zhì)上來講，治理對傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，政府與社會之間構(gòu)建起“大政府、大社會”的關(guān)系形態(tài)。傳統(tǒng)意義上的社會管理則更強調(diào)的是政府作為唯一的合法性權(quán)威機構(gòu)，對社會進行管控，其表現(xiàn)出的政府與社會之間是一種“強政府、弱社會”的形態(tài)。其次，從權(quán)力向度來看，政府管理的權(quán)力運行方向總是自上而下，運用政府的權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策以期實現(xiàn)對社會事務進行單一向度的管理。而社會治理則是一個上下互動的管理過程，是基于市場原則、公共利益和價值認同的基礎(chǔ)之上進行的合作管理，其權(quán)力向度不僅是多元的，也是互動性的。再者，從二者的行為準則來看，社會治理“摒棄了將效率視作政府主導行為準則的觀點，追求協(xié)調(diào)、可持續(xù)的社會發(fā)展模式”[3]，以其最大限度的增進公共利益。治理既是過程，更是結(jié)果，注重社會公平。而管理則更多強調(diào)過程，注重對管理效率的追求。最后，從二者的終極目標來看，社會治理追求的最終目標是“善治”。善治“是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是二者的最佳狀態(tài)”。而社會管理追求的終極目標是達到“善政”，即良好的政府統(tǒng)治?！吧鐣卫怼迸c“社會管理”相互聯(lián)系，這是因為社會治理與社會管理其基本的理念都是要求堅持以人為本、服務優(yōu)先，強調(diào)參與的多元性、目標的統(tǒng)一性和方式的協(xié)同性。相比社會管理,社會治理是一種優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理，社會治理是社會管理的升級版，是一種更加全面的管理，二者之間并非相互排斥、互不相融，社會治理是社會管理發(fā)展的一種新境界、新階段。

從“社會管理”到“社會治理”，一字之差的新提法，在我國全面深化改革、推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，具有重要的本質(zhì)內(nèi)涵和重大的目的意義。一方面，反映了我們黨和國家深刻地認識到社會治理的重要性，以更具開放性和包容性的執(zhí)政理念，為我國社會主義事業(yè)進行了積極而富有成效的探索，是新時期中國共產(chǎn)黨治國方略的重大轉(zhuǎn)型，是堅持理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信和制度自信的必然要求。另一方面，社會治理的提出，為我國未來推進社會建設(shè)提供了新的路徑導向。改革開放三十多年來，各種社會矛盾急劇集聚，問題日益復雜化和多元化，在“發(fā)展黃金期”和“矛盾凸顯期”交織的當下，社會治理為推進我國和諧社會建設(shè)注入了新的動力和活力。從社會管理到社會治理，是符合社會發(fā)展本質(zhì)要求和發(fā)展方向的。社會治理既是一種目標，也是一種路徑。從社會管理走向社會治理，這是一種必然的選擇。

二、從社會管理走向社會治理的必然性分析

從社會管理走向社會治理，這是一種必然，也是一種趨勢。從應然的理論層面來講，社會治理是我國國家—社會關(guān)系理論發(fā)展的必然結(jié)果，是中國特色社會主義理論不斷創(chuàng)新的結(jié)果。從我國社會現(xiàn)實狀況來看，傳統(tǒng)的社會管理遭遇危機，從社會管理走向社會治理，是適應我國未來社會治理體制的必然選擇，是我國新時期社會治理探索的實踐總結(jié)。從社會管理走向社會治理，是我國社會管理理論和實踐不斷創(chuàng)新發(fā)展的必然結(jié)果。

(一)從社會管理走向社會治理，是國家—社會關(guān)系理論發(fā)展的必然結(jié)果

馬克思主義政治學理論認為，“政府的鎮(zhèn)壓力量和控制社會的權(quán)威會隨著它的純粹壓迫性機構(gòu)的廢除而被摧毀，而理應疏于政府權(quán)力的職能，應當不是由凌駕于社會之上的結(jié)構(gòu)，而是由社會本身的負責勤務員來執(zhí)行”[4]。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，產(chǎn)生于并凌駕于社會之上的國家必然會消亡，最終向社會回歸。西方政治學理論也認為，國家必然伴隨著社會力量的快速增長而逐漸衰落，國家權(quán)力和資源逐步向公民社會回歸。政府—社會二分法的理論概念契合了治理理論的本質(zhì)特征，社會治理構(gòu)建起政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系：即公民和社會組織獲取參與公共生活管理的地位認可和支持，并掌握有足夠參與的公共權(quán)力，在“社會領(lǐng)域中的多元利益主體將能夠共同參與公共管理的過程，從而有機會為自身的利益要求說話，同時為公共事務承擔輸送資源的義務；國家也能夠做到既還權(quán)于民,又保持自身的權(quán)威和主導能力，從而有機會獲取更多的‘合法性’支持”?？梢?，原有的國家中心論不再適合新的政社關(guān)系，社會獲得合法的政治參與權(quán)力，政府權(quán)力必然回歸到社會。社會治理理論發(fā)展也必然要求政府與公民對社會公共生活進行合作管理，從社會管理走向社會治理，是“強政府，強社會”新的政社關(guān)系模式發(fā)展的必然結(jié)果。

(二)從社會管理走向社會治理，是中國特色社會主義理論不斷創(chuàng)新的結(jié)果

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，面臨經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問題，黨始終把理論創(chuàng)新作為推動中國特色社會主義不斷發(fā)展的力量源泉。2003年黨的十六屆三中全會，提出要完善政府社會管理和公共服務職能。 2004年十六屆四中全會第一次提出“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大提出健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2012年黨的十八大提出建立“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強調(diào)“法治保障”，表明社會管理已成為中國特色社會主義理論和制度的重要組成部分。黨的十八屆三中全會繼續(xù)推進理論創(chuàng)新，提出完善社會治理體系，提高社會治理能力。這顯然是中國特色社會主義的重大理論創(chuàng)新。由“治理”取代 “管理”，體現(xiàn)出我們將破解社會管理的難題問題從原有的探討政府如何進行自上而下管理走向如何理順關(guān)系，實現(xiàn)政府自上而下與社會自下而上相互結(jié)合，最終讓社會達到治理?？梢哉f，從“社會管理”最終走向社會治理，是中國特色社會主義理論不斷創(chuàng)新和完善的必然結(jié)果。

(三)從社會管理走向社會治理，是我國社會治理探索的實踐總結(jié)

自2011年加強和創(chuàng)新社會管理成為我國社會管理領(lǐng)域內(nèi)改革的重要戰(zhàn)略部署以來，全國各個地方圍繞新的戰(zhàn)略構(gòu)想并結(jié)合本地實際積極開展社會管理創(chuàng)新實踐探索，取得一系列成效和成功的實踐經(jīng)驗。例如，開展社區(qū)治理，完善社區(qū)公共服務體系，形成一系列具有本地特色的基層社區(qū)治理模式，2012年“無縫關(guān)愛的泰達模式”、2011年江蘇無錫打造的“感知城市”實踐模式、2010年重慶市大渡口以平安建設(shè)為主載體構(gòu)建的一體化大綜治格局等成功的社會管理創(chuàng)新實踐活動。[5]細究這些實踐探索，我們發(fā)現(xiàn)其一些共同的特征：深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，由強調(diào)政府自上而下的層級管轄轉(zhuǎn)變到強調(diào)減少管理層次、資源下沉、注重基層；推進治理方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的行政管控手段逐步向法治化、非行政化等在內(nèi)的多種方式實現(xiàn)社會治理；注重政府與社會力量的合作共治，培育和發(fā)展運用各種社會組織的作用；強化公眾參與，將“社會協(xié)同”模式作為探索的關(guān)鍵點，著力創(chuàng)新社會管理體制。這些實踐特征完全契合了治理理論的核心理念，賦予社會管理“治理”色彩，是社會管理創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗總結(jié)。因而，從“社會管理”走向“社會治理”，是我國社會治理探索實踐總結(jié)的必然結(jié)果。

(四)從社會管理走向社會治理，是適應我國未來社會治理體制的必然選擇

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，在全球化、信息化新時代背景下，各種社會矛盾集聚，社會事務日益多元化和復雜化，各種不穩(wěn)定性社會因素凸顯，如何建構(gòu)新的社會治理體制以適應未來社會的發(fā)展，尤為重要。一方面，傳統(tǒng)的以管控為主的單一社會管理體制遭遇危機，社會管理理念滯后，市場化、信息化程度不高，亟需重構(gòu)新的社會管理體制，而從社會管理走向社會治理，恰恰順應了這種發(fā)展趨勢。另一方面，近些年來，我國公民社會建設(shè)不斷成長，廣大人民群眾權(quán)利意識逐漸覺醒，參與意識、民主意識程度不斷提升，我國的社會組織也不斷的發(fā)展壯大，人們迫切地要求參與到社會事務的管理過程中去，以實現(xiàn)自身存在的價值，維護自身的利益。但是，在暢通公眾參與渠道、完善參與機制等方面還存在很大的問題，這與快速發(fā)展的公民社會形成鮮明的對比。如何來處理它們之間的矛盾，以構(gòu)建現(xiàn)代化的社會管理體制，成為當前我國社會發(fā)展的必然選擇。而從社會管理走向社會治理，為解決這種矛盾提供了基礎(chǔ)。由此可見，從社會管理走向社會治理，是適應我國未來社會治理體制的必然選擇。

三、未來推進我國社會治理的路徑思考

理念的變遷就必然要求新的路徑建構(gòu)。在探討了我國從社會管理走向社會治理的必然性之后，如何推進未來我國社會治理發(fā)展是我們必須要解決的問題。文章認為，未來推進我國社會治理的過程中，我們必須做到：加強現(xiàn)代化公民社會建設(shè)，為社會治理創(chuàng)造堅實的社會基礎(chǔ)；轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織的活力；加強社會治理機制建設(shè)，以提高社會治理的效能水平；推動社會治理的制度化和法治化，完善現(xiàn)代化社會治理體系。

(一)加強現(xiàn)代化公民社會建設(shè)，為社會治理創(chuàng)造堅實的社會基礎(chǔ)

良好的社會治理需要以社會的成長成熟和健全發(fā)達的公民社會作為基礎(chǔ)和前提。這不僅是社會治理發(fā)展的目標要求，也是社會治理賴以存在的基礎(chǔ)。在社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，社會治理需要我們加強現(xiàn)代化公民社會建設(shè)，以提升公民的社會意識、促進公共精神的成長、增強對社會公共價值觀念的認同。首先，以教育為手段，加強公民權(quán)利意識教育。完善現(xiàn)代化社會教育體系，建立科學化、穩(wěn)定的現(xiàn)代教育機制；加強對公民權(quán)利意識教育和責任教育，積極引導公民正確認識自己角色，從而喚起公眾參與的主體意識；在整個社會范圍內(nèi)，通過教育的方式，讓人們認識到公民權(quán)利的可貴性和合法性，既是一種法律賦予的公共權(quán)利，也是一種法律責任，形成全社會維護自我權(quán)利意識的良好氛圍。其次，創(chuàng)新理念植入方式，由被動參與轉(zhuǎn)至主動參與。傳統(tǒng)的理念灌輸模式在一定程度上并不能起到讓公眾樂意、積極地參與社會事務的管理，他們更多的可能是一種被動參與，因此，我們必須創(chuàng)新理念植入的方式，提升公眾參與的主動性和積極性。例如，可以通過對公眾參與的親身實踐、案例教育、先進典型宣傳等新的方式。最后，引導社會主義核心價值觀與公共精神的融合發(fā)展。將社會主義核心價值觀與公共精神中“民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值命題”[6]相契合，并有效地內(nèi)化于公民內(nèi)心深處，提高對我國社會主義核心價值觀與公民社會價值理念的認同感。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織的活力

社會治理發(fā)展必然要求創(chuàng)新社會治理體制，而創(chuàng)新社會治理體制的關(guān)鍵與核心就是理順政社關(guān)系。這就要求我們進一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織參與社會治理的活力，為社會治理注入新的生機。首先，轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府主導性作用。進一步加強政府在社會發(fā)展戰(zhàn)略、政策規(guī)劃、標準制定和實施方面的主導性作用，改變政府職能錯位、越位、缺位的現(xiàn)象，履行好政府在公共服務、環(huán)境保護等方面的職責要求；實現(xiàn)政府由全能型政府向有限政府、發(fā)展型政府向公共服務型政府快速轉(zhuǎn)變。其次，積極培育和發(fā)展社會組織，為社會組織提供良好的發(fā)展環(huán)境。貫徹落實十八屆三中全會對我國社會組織發(fā)展的政策要求，進一步改革社會組織雙軌登記的準入制度，實現(xiàn)成立時直接依法申請登記；堅持社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用的原則，減少行政干預的力度，實現(xiàn)社會組織與行政機關(guān)真正脫鉤，強化社會組織參與社會治理的獨立性和自主性；重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會類、科技類、公益慈善類、社區(qū)公共服務類社會組織，加強社會組織自身建設(shè)，實行財政獨立、自我決策、規(guī)范化管理。最后，加強政府購買服務力度，為政社管理發(fā)展創(chuàng)造條件。政府下放社會事務，不適合由政府提供的公共服務，一律交由社會組織承擔；引入競爭機制，采取委托、合同采購等方式，從而調(diào)動社會組織參與治理的積極性，激發(fā)社會組織活力。

(三)加強社會治理機制建設(shè)，以提高社會治理的效能水平

社會治理能力高低取決于社會治理機制能否高效的運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用。社會治理要求實現(xiàn)政府治理、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，“使各個系統(tǒng)、各個要素始終處于良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，[7]”這就要求進一步加強和完善社會治理機制，以提高社會治理能力。首先：建立共同的治理目標。政府與社會參與社會事務管理，就必須要求建立一個科學合理的共同目標，從整體上整合二者之間的行為，以提高社會治理的效能。在這個過程中，共同的目標還必須要求政府與社會雙方共同協(xié)商制定。善治作為政府與公民社會共同對社會公共生活合作管理的最佳狀態(tài)，為社會治理機制的協(xié)調(diào)運行提供了目標導向。其次，加強社區(qū)治理載體建設(shè)。社會治理是包括政府、社會在內(nèi)的多元參與主體共同對社會事務的管理，這種互動協(xié)調(diào)需要一定的中介組織作為載體，從而更好地協(xié)調(diào)多元主體的行為。例如，在政府與社會之間成立一個專門用以協(xié)調(diào)雙方行為和觀點的社會管理事務調(diào)節(jié)機構(gòu)，形成有效的協(xié)調(diào)機制。最后，進一步完善社會治理機制。包括自治機制、參與機制、利益調(diào)解機制(利益引導機制、利益約束機制、利益調(diào)節(jié)機制、利益補償機制)、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制等在內(nèi)的社會治理機制，促進社會治理機制運行朝著科學化、常態(tài)化的方向發(fā)展，減少社會治理運行成本，建設(shè)社會治理長效機制，提高社會治理能力的現(xiàn)代化水平。

(四)推動社會治理的制度化和法治化，完善現(xiàn)代化社會治理體系

社會治理的制度化和法治化是推進社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的根本保障。因此，在推進社會治理體系建設(shè)的過程中，必須加強制度改革和創(chuàng)新，發(fā)揮制度的剛性作用，善于運用法律思維，建設(shè)法治化的現(xiàn)代社會治理體系。首先，各級地方政府必須“充分發(fā)揮法律手段在維持社會秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾和解決社會糾紛中的功能和作用，健全規(guī)范、平等、透明的執(zhí)法機制，創(chuàng)新公正、公開、公信的司法方式，[8]”善于運用法律的思維來處理社會治理過程中存在的各種復雜利益關(guān)系，在全社會形成法治的氛圍。其次，加強制度建構(gòu)，充分發(fā)揮制度的剛性作用。積極推進現(xiàn)有制度改革，進一步清除阻礙社會治理有效發(fā)展的破舊制度規(guī)范，例如，傳統(tǒng)的公眾參與制度、信息公開制度等不合理的制度要求；加強制度改革和創(chuàng)新，進一步優(yōu)化現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)，做好制度彈性化建設(shè)。做好對新制度的自覺運用和落實，使其充分發(fā)揮剛性作用，規(guī)范社會治理行為。最后，完善制度配套政策建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代化的社會治理制度體系。完善的制度體系不僅包括了各個相應的配套政策制度，而且能夠使得各個政策成一個體系化從而發(fā)揮合力作用，這對提升社會治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。因此，在建設(shè)現(xiàn)代化的社會治理過程中，注重對制度體系的建設(shè)，發(fā)揮各項政策制度的合力作用，才能從根本上為社會治理現(xiàn)代化建設(shè)提供保障。

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