劉學(xué)貴

（黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北黃岡，438002）

論現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀及對策

劉學(xué)貴

（黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北黃岡，438002）

伴隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善，社會事務(wù)逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，居民也由單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，社區(qū)逐步成為社會物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要場所，但目前我國城市社區(qū)管理存在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)單一、社區(qū)組織管理思想落后、社區(qū)組織管理體制不健全、社區(qū)組織管理權(quán)力監(jiān)督和制約機制不力、社區(qū)組織力量較薄弱等問題。為擴大基層民主，實現(xiàn)居民自治，減輕政府負擔(dān)，依據(jù)我國城市社區(qū)管理的實踐，應(yīng)從橫向和縱向兩個維度調(diào)整建制，合理分權(quán)和放權(quán)，更新觀念、培養(yǎng)新型社區(qū)干部、提高社區(qū)服務(wù)水平，落實社區(qū)制度化、規(guī)范化管理，使居委會真正履行其功能，實現(xiàn)社區(qū)管理的法制化，從而全面提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，推進社會全面進步。

城市社區(qū)管理；現(xiàn)狀；管理對策

十八大報告中提出，“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)?！焙\濤一再強調(diào)，大力加強社會建設(shè)，是促進社會穩(wěn)定、和諧的前提和基礎(chǔ)，黨和政府必須站在維護最廣大人民根本利益的角度，不斷完善健全公共服務(wù)的體系，加快創(chuàng)新社會管理的步伐，全面推動我國和諧社會的建設(shè)。伴隨著城市化進程的加快，城市社區(qū)管理日益成為社會建設(shè)的重要組成部分。城市社區(qū)管理是指在市及市轄區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以街道為主導(dǎo)，居委會為協(xié)同，在社區(qū)建立必要的組織，以社區(qū)居民為主體，達到充分利用、合理配置社區(qū)資源，建設(shè)和諧社區(qū)的目的，進而全方位提升社區(qū)成員的生存質(zhì)量，促進社區(qū)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展過程。搞好社區(qū)管理，有利于通過社區(qū)規(guī)范來調(diào)解和整和社區(qū)中的矛盾沖突和利益糾葛，有利于培育社區(qū)成員民主自治的主體意識和能力，提高社區(qū)管理水平，有利于維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)發(fā)展，有利于消解改革過程中由于社會結(jié)構(gòu)和社會利益調(diào)整而不可避免地帶來的社會生活方面的某些失調(diào)，提高社區(qū)成員的幸福指數(shù)和參與社區(qū)建設(shè)的積極性。

一、現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理存在的問題

隨著傳統(tǒng)的單位制被打破，市場經(jīng)濟的推動，城市化進程的加快，特別是黨的十八大將社會建設(shè)提高到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的高度，使城市社區(qū)管理的重要性日益凸現(xiàn)，雖然近20年來，我國對城市社區(qū)管理體制和管理方式的探索取得了一定的成效。但還存在著不少矛盾和問題，突出表現(xiàn)在：

1、城市社區(qū)管理主體不明，“政社不分”。由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，政府主導(dǎo)社會管理事務(wù)的觀念已經(jīng)根深蒂固，表現(xiàn)在我國城市社區(qū)管理上，就是“政社不分”。雖然政府和相關(guān)職能部門在城市社區(qū)管理、建設(shè)方面具有一定的指導(dǎo)、監(jiān)督作用，但因政府與城市社區(qū)管理部門職責(zé)劃分不清，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，導(dǎo)致政府及相關(guān)職能部門對城市社區(qū)的事務(wù)干預(yù)過多、過細，從而導(dǎo)致政府及相關(guān)職能部門的政府角色及職能“越位”，同時必然出現(xiàn)政府及相關(guān)職能部門對該管的事，管理不到位或根本沒有去管理，從而導(dǎo)致政府及相關(guān)職能部門的政府角色及職能“缺位”。政府這樣做沒有順應(yīng)城市社區(qū)居民自主、自治意識日益增強的民主發(fā)展趨勢，更談不上充分發(fā)揮城市社區(qū)居民自治組織的積極作用，使僅街道辦事處僅僅成為政府政策的執(zhí)行者，并通過街道辦事處下轄的居委會來處理城市社區(qū)大部分具體的日常事務(wù)，因而城市社區(qū)管理還沒有成熟的社會組織，影響了城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

2、城市社區(qū)組織管理理念模糊，管理思想落后。城市化進程大大增強了城市功能，但街道辦事處在社區(qū)管理中成為集行政、執(zhí)法、經(jīng)濟發(fā)展、社會服務(wù)等各項管理職能的綜合性機構(gòu)，社區(qū)的各專業(yè)管理部門職能也劃分不清，部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于直接管理，不能有效地分權(quán)、放權(quán)，這些問題影響和制約著社區(qū)管理的正常發(fā)展。

3、城市社區(qū)的組織管理體制不完善。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，城市社區(qū)組織由區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會三級構(gòu)成，但伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有的三級組織管理體制越來越不適應(yīng)城市社區(qū)管理和發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為：第一是由于對“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的理解不完整，片面注重城市社區(qū)的設(shè)施、物質(zhì)建設(shè)，而忽視了城市社區(qū)的政治文明、精神文明、思想道德文化的建設(shè)，忽視了人的全面發(fā)展；第二是街道辦事處、居民委員會組織機構(gòu)過多，權(quán)威性不夠，導(dǎo)致街道、居委會問題突出、復(fù)雜。首先是街道辦事處、居民委員會組織建制散，隨著城市規(guī)模的擴大，新居民區(qū)的不斷興建城市社區(qū)中農(nóng)居混雜的現(xiàn)象日益增多，出現(xiàn)城市居民的市內(nèi)大流動，導(dǎo)致城市內(nèi)的戶籍與居住地脫離。其次是街道辦事處、居民委員會組織權(quán)力小，每天都陷入繁雜的具體事務(wù)中，各部門之間矛盾錯綜復(fù)雜，協(xié)同性差，從而導(dǎo)致出現(xiàn)城市社區(qū)的基本生活秩序管理的“真空地帶”。再次是街道辦事處、居民委員會服務(wù)少，街道辦事處、居民居委會對社區(qū)居民服務(wù)手段單一，“以人為本”理念落實不到位，沒有真正組織、指導(dǎo)好城市社區(qū)居民通過自助、互助的方式來提高城市社區(qū)的生活質(zhì)量、來謀取社區(qū)的公共福利和解決城市社區(qū)的種種生活難題。最后是城市社區(qū)凝聚力不夠，城市社區(qū)居民參與社區(qū)活動的積極性不高，城市社區(qū)居民委員會代表是代表城市社區(qū)居民利益的，但因負責(zé)組織代表選舉的為了省事，隨意確定居民代表，導(dǎo)致居民對居民委員會缺乏認同感，尤其是居民委員會又沒有足夠能力去幫助社區(qū)居民解決生活、家政等方面的困難，使社區(qū)居民對社區(qū)較輕視，進而沒有參加社區(qū)各項活動的興趣。

4、城市社區(qū)組織管理權(quán)力監(jiān)督和制約機制不力。一是社區(qū)內(nèi)管理條塊分割，各職能部門與街道辦事處之間的職責(zé)、權(quán)力劃分缺乏有效的政策和法律依據(jù)，導(dǎo)致管理部門有責(zé)無權(quán)，監(jiān)督部門有權(quán)無責(zé)，所謂的監(jiān)督也只不過是對社區(qū)日常工作的督促檢查和事后的調(diào)解工作，造成社區(qū)事務(wù)相互推托；二是監(jiān)督法規(guī)、監(jiān)督制度不完備，街道辦事處作對自身行政服務(wù)和管理的范圍沒有明確的制度規(guī)范，應(yīng)歸監(jiān)督主體——社區(qū)居民的監(jiān)督權(quán)力未能得到有效行使，往往造成街道辦事處無權(quán)管理或越權(quán)管理；三是城市社區(qū)社會團體和中介性社會組織發(fā)育不全，沒有形成統(tǒng)一有效的行為管理規(guī)范，因而這些組織必然缺乏對社區(qū)行為不端者行政上、法律上有效的懲罰，同時社區(qū)各組織團體之間分工不合理，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)無人管理或多頭同時管理。

5、城市社區(qū)管理人員素質(zhì)、社區(qū)經(jīng)費、社區(qū)服務(wù)項目與構(gòu)建和諧社會、和諧社區(qū)的要求相差甚遠。作為社區(qū)管理的主體——街道辦事處干部年齡大，專業(yè)、文化知識結(jié)構(gòu)不合理、不懂得現(xiàn)代社區(qū)管理，這在相當(dāng)程度上制約著社區(qū)管理和服務(wù)作用的發(fā)揮，由于社區(qū)組織條塊分割，割裂了社區(qū)生活的有機聯(lián)系，致使政府職能與社區(qū)組織職能錯位，政出多頭，相互配合不力；開展正常的城市社區(qū)服務(wù)資金嚴重不足，街道辦事處建造、維持辦事處的設(shè)施和服務(wù)經(jīng)費短缺，致使社區(qū)提供的服務(wù)項目無法滿足城市社區(qū)居民的需要。

二、加強完善城市社區(qū)管理的對策

原有城市社區(qū)的管理體制存在的上述弊端，嚴重制約了我國城市社區(qū)管理的發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理的實踐經(jīng)驗，在加強、完善城市社區(qū)管理的過程中，要牢固樹立“以人為本”的思想理念，大力推進區(qū)政府、街道辦事處的行政職能轉(zhuǎn)換，落實以服務(wù)為中心，促進城市社區(qū)自治，不斷完善城市社區(qū)的服務(wù)體系。而實現(xiàn)城市社區(qū)自治，完善城市社區(qū)服務(wù)體系，是一個循序漸進的過程，在實踐中可采取以下方法和路徑：

1.從橫向和縱向兩個維度調(diào)整建制，合理分權(quán)、放權(quán)

（1）從縱向上對街道辦事處、居民委員會的建制進行調(diào)整，主要是理順區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會三者的關(guān)系，明確三者各自的權(quán)利和職責(zé)。區(qū)政府的主要功能是對城市社區(qū)施行全面的指導(dǎo)、管理；街道辦事處主要是接受區(qū)政府的委托和領(lǐng)導(dǎo)，對所轄城市社區(qū)的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安綜合治理、社區(qū)管理、文明社區(qū)建設(shè)等方面進行全面協(xié)調(diào)、組織領(lǐng)導(dǎo)，并按照相關(guān)法規(guī)將城市社區(qū)日常事務(wù)的管理交由城市社區(qū)居民委員會依法依規(guī)辦理；社區(qū)居民委員會是民間自治的群眾性組織，不是行政性的單位，因此其日常工作的開展，不是依靠行政命令，而只能是通過提高社區(qū)居民委員會的凝聚力，激發(fā)社區(qū)居民的自覺性和主動性。區(qū)政府和街道辦事處應(yīng)針對城市社區(qū)發(fā)展過程中的困難，結(jié)合所轄城市社區(qū)的特點，調(diào)整街道辦事處和居委會的設(shè)置規(guī)模，建立健全的居民小組，調(diào)動城市社區(qū)內(nèi)的積極力量，盡可能地解決城市社區(qū)發(fā)展過程中存在的困難和問題，力求將社區(qū)的行政管理事務(wù)與公共社會管理事務(wù)區(qū)分開來，區(qū)政府應(yīng)按照權(quán)責(zé)對等的原則，依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)，合理地授權(quán)給街道辦事處，使街道辦事處能充分行使其應(yīng)有的行政管理職能，真正讓街道辦事處負起對城市社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會治安綜合治理、文明社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)等方面的責(zé)任，同時轉(zhuǎn)變社區(qū)組織整合方式，合理進行分權(quán)和放權(quán)，使街道辦事處和社區(qū)居民委員會全面擁有對所轄社區(qū)的園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、社區(qū)路政管理的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)。

（2）從橫向上理順關(guān)系，明確職責(zé)，主要是處理好街道辦事處、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會與物業(yè)管理機構(gòu)之間的關(guān)系，全面整合、優(yōu)化各種社區(qū)社會組織的社會性功能。一是強化社區(qū)管理的基礎(chǔ)，加強城市社區(qū)管理的組織保障機制，完善社區(qū)組織管理體系中作為決策層的城市社區(qū)居民代表大會，作為議事層的城市社區(qū)議事協(xié)商委員會，作為執(zhí)行層的城市社區(qū)居民委員會和社區(qū)黨組織。緊緊抓住社區(qū)管理工作的重點——提供公共服務(wù)，切實改善民生，以調(diào)動城市社區(qū)內(nèi)一切可以利用的資源，建立有償服務(wù)型組織，在一定程度上保證城市社區(qū)服務(wù)、管理的經(jīng)費來源，成立聯(lián)合經(jīng)濟組織，大力發(fā)揮社區(qū)社會組織管理、服務(wù)、中介的作用，從而增強城市社區(qū)的整體經(jīng)濟實力和社會效益。二是努力提高城市社區(qū)內(nèi)公眾的公共責(zé)任感，消除社區(qū)冷漠，動員、鼓勵城市社區(qū)的全體居民同心協(xié)力、齊抓共管，將城市社區(qū)建成一個和諧的大家庭，逐步培養(yǎng)社區(qū)居民和睦相處，友愛互助的精神，盡力拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的途徑，暢通交流溝通渠道，集思廣益，完善城市社區(qū)體育、娛樂設(shè)施，不斷豐富社區(qū)居民以體育、文化活動為載體的精神生活。為此要對社區(qū)居民層面進行細分，把社區(qū)資源供給最需要的人，積極了解社區(qū)居民需求。三是要解決影響社會管理和和諧穩(wěn)定的突出問題，完善社區(qū)社會管理機制：構(gòu)建業(yè)主和物業(yè)管理之間的有效溝通機制，建立民主自治機制、社區(qū)公共服務(wù)機制、社區(qū)參與治理機制、社區(qū)社會管理考核機制等。

2.更新觀念、培養(yǎng)新型社區(qū)干部、提高城市社區(qū)管理人員管理技能

黨的十八大報告將社會建設(shè)作為五大建設(shè)之一，作為社會建設(shè)的重要組成部分——城市社區(qū)建設(shè)管理工作的范圍更廣，如計劃生育、失業(yè)人員的再就業(yè)、社區(qū)的安全建設(shè)、社區(qū)的文化建設(shè)等都成為城市社區(qū)管理工作的內(nèi)容，這必然要求城市社區(qū)管理工作的干部和工作人員要隨之增加，因此培養(yǎng)一批新型的社區(qū)管理干部和工作人員，勢在必行。第一、社區(qū)應(yīng)在政府指導(dǎo)下，借助社會教育機構(gòu)，有步驟、分階段地對社區(qū)管理干部和工作人員進行相關(guān)知識和技能的培訓(xùn)，大力提升社區(qū)管理干部和管理人員的專業(yè)水平和專業(yè)技能，不斷深化城市社區(qū)人事制度改革，利用好學(xué)歷教育的社會分層功能，充分激勵城市社區(qū)管理干部和管理工作人員的專業(yè)進修熱情，激發(fā)他們的敬業(yè)精神，引導(dǎo)城市社區(qū)管理工作隊伍的建設(shè)走上良性循環(huán)的發(fā)展道路。第二、大力發(fā)展社區(qū)社會管理工作教育事業(yè)，積極籌劃、實施符合我國國情的、在現(xiàn)階段可行的社區(qū)工作者的專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升制度，從而提高社區(qū)管理工作者的收入水平和社會地位，并不斷創(chuàng)造條件，吸引高校社會學(xué)專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生加入到城市社區(qū)管理隊伍當(dāng)中。一方面，為剛進入社會的專業(yè)學(xué)子們提供鍛煉、工作的機會，另一方面，讓大學(xué)生對社區(qū)其他的工作人員進行專業(yè)知識的普及，進而提升社區(qū)全體工作人員的整體素質(zhì)。第三、積極引導(dǎo)婦聯(lián)、工會、共青團等群眾政治團體，運用社會管理知識和相應(yīng)工作方法參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，大力鼓勵依據(jù)城市社區(qū)人口和社區(qū)居民的具體情況有效配置警力，確保城市社區(qū)居民的安全。為提高城市社區(qū)的凝聚力，必須更新街道、居委會管理干部的觀念，促使街道和居委會干部學(xué)習(xí)管理理念，了解現(xiàn)代社區(qū)管理工作的特點，擴大社區(qū)社會服務(wù)，以服務(wù)群眾為核心，以創(chuàng)建和諧社區(qū)為目標，推進行政權(quán)力與居民權(quán)利互動、組織體系與管理制度銜接、社會服務(wù)與群眾參與并進。

3.落實社區(qū)制度化、規(guī)范化管理，使社區(qū)居民委員會真正履行其功能

加強社會建設(shè)，要盡快促成城市社區(qū)“政社分開”，逐步形成權(quán)責(zé)對等，高度自治，適應(yīng)現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟發(fā)展要求的社會組織體制。

（1）在城市社區(qū)管理實踐中，堅持“政社分開”原則，切實轉(zhuǎn)變政府、街道辦事處職能，準確把握政府介入社區(qū)事務(wù)的尺度，政府要合理下放部分管理社會的權(quán)力，把重點放在宏觀控制上，加大對社區(qū)財政支持力度。

（2）構(gòu)建較為完善的社區(qū)組織管理體系。一是切實保證社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)——社區(qū)居民代表大會行使決策權(quán)，審議、決定社區(qū)的社會發(fā)展重大事項，選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)居民委員會，充分行使自治權(quán)，保障社區(qū)居民的根本利益。二是確保城市社區(qū)的議事機構(gòu)——社區(qū)議事協(xié)商委員會的成員由社區(qū)居民代表大會推選產(chǎn)生，并能代表居民代表大會行使好議事、決策和監(jiān)督職能，真正對社區(qū)居民代表大會負好責(zé)任。三是保證社區(qū)執(zhí)行層——社區(qū)居民委員會在社區(qū)居民代表大會和社區(qū)議事協(xié)商委員會的授權(quán)和監(jiān)控下，協(xié)助區(qū)政府和街道辦事處，全面完成好社區(qū)管理、服務(wù)的各項具體任務(wù)。

（3）健全社區(qū)居民會議制度，建立健全社區(qū)評議政府職能部門、街道辦事處的考核監(jiān)督制度。政府職能部門應(yīng)在社區(qū)建立公示制和承諾制，主動地將自己的一言一行置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，對社區(qū)居民意見大的組織要及時整改，對社區(qū)居民不滿意的工作人員要待崗學(xué)習(xí)或調(diào)離崗位。

（4）加強社區(qū)黨組織建設(shè)，組建社區(qū)黨支部，大力協(xié)調(diào)各方，采取靈活多樣的形式對社區(qū)成員實行民主化管理，充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)共青團、婦聯(lián)、少先隊等組織的積極作用，形成合力共建和諧文明社區(qū)。

4.實現(xiàn)社區(qū)管理的法制化

伴隨著改革的深入，必須建立、健全、完善社區(qū)組織法律法規(guī)體系，從根本上改變傳統(tǒng)的區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居民委員會的行政工作模式。區(qū)政府作為社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，要引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)向健康方向發(fā)展，為社區(qū)建設(shè)提供部分公共物品，為政府職能的轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)；進一步明確街道辦事處和社區(qū)居民委員會的性質(zhì)和地位，確保社區(qū)的自治，不斷推進基層民主建設(shè)。

［1］傅先艷，萬玲妮.城市社區(qū)管理的成功導(dǎo)向——社區(qū)自治［J］.理論觀察，2004，5：73-743.

［2］劉鋒.社區(qū)管理［M］，鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2006.

［3］加快城市社區(qū)建設(shè)的政策建議，中國行政管理學(xué)會政策科學(xué)研究分會社區(qū)建設(shè)研究組，2002.

（責(zé)任編輯 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）01-0134-03

劉學(xué)貴（1962-），男，湖北黃岡，黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。

2013-05-26