吳光蕓，李培，黃六招，趙改霞

（南昌大學(xué)廉政研究中心，江西南昌，330031）

我國基層政府信任的流失與重塑*
——基于江西省新生代農(nóng)民的調(diào)研

吳光蕓，李培，黃六招，趙改霞

（南昌大學(xué)廉政研究中心，江西南昌，330031）

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，新生代農(nóng)民發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，并逐步成為農(nóng)村建設(shè)、社會發(fā)展的中堅力量，他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度影響著基層社會穩(wěn)定與和農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。課題組從衡量政府公信力的指標體系出發(fā)，選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、公共服務(wù)、法治建設(shè)、民主建設(shè)四個方面對江西省新生代農(nóng)民進行調(diào)研，得知新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度平均分值為5.36。這主要是由于新生代農(nóng)民的權(quán)利和利益兩方面的訴求均日益增長，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這種訴求沒有做出有效的回應(yīng)。供需之間的矛盾導(dǎo)致了基層政府信任的流失。

新生代農(nóng)民；信任流失；基層政府；公共服務(wù)

一、問題的提出

階層固化、社會矛盾加劇已然成為我國轉(zhuǎn)型時期的明顯特征，諸多深層次矛盾開始凸顯，在廣大的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)民，處于沖突和責(zé)任的焦點。農(nóng)民對政府的信任度持續(xù)走低，加劇了各種矛盾與沖突，增加了化解矛盾的社會成本。政府信任已成為影響經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的一個關(guān)鍵因素。

在農(nóng)村的代際更替中農(nóng)二代正逐步崛起，成為農(nóng)村建設(shè)、社會發(fā)展的中堅力量。農(nóng)二代包括農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生、傳統(tǒng)型農(nóng)民等，我們將其稱為新生代農(nóng)民。新生代農(nóng)民是指出生于20世紀80、90年代，年齡在16歲—31歲之間，從小在農(nóng)村長大，擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民。［1］據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，2010年我國農(nóng)村人口為6.7億，占全國總?cè)丝诘?0.32%，其中新生代農(nóng)民約為1.46億。新生代農(nóng)民和傳統(tǒng)農(nóng)民相比文化水平較高、職業(yè)更加多元化、對生活質(zhì)量要求高、權(quán)利意識增強。新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度將直接影響農(nóng)民的市民化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。在此背景下，課題組通過問卷和訪談，對江西省新生代農(nóng)民進行實地調(diào)查，分析影響新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任度的因素，探索提升政府信任度的對策建議，以期破解信任流失困局，促進和諧社會的發(fā)展。

二、新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任流失的具體表現(xiàn)

政府信任是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態(tài)度。［2］政府信任涉及公眾與政府間的互動關(guān)系，它能夠擴大執(zhí)政者的合法性基礎(chǔ)，實現(xiàn)有機的社會整合，提高公共政策制定和執(zhí)行的績效，是政府權(quán)力合法性的重要體現(xiàn)。課題組于2012年6月至9月期間，通過問卷調(diào)查和個案訪談的形式，調(diào)查了江西省新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任狀況。調(diào)查共發(fā)放問卷500份，實際收回403份，有效問卷345份。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，以十分制計算，新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總體信任度平均分值為5.36（10點計分制，6為一般，大于6表示信任）。政府信任作為一種心理和態(tài)度，很難直觀的觀察，但可以從目前學(xué)術(shù)界探討的政府公信力的四項衡量指標即公務(wù)人員、公共服務(wù)、依法行政、民主建設(shè)出發(fā)，選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、公共服務(wù)、法治建設(shè)、民主建設(shè)四個方面對江西省新生代農(nóng)民進行調(diào)研，來觀察新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度。

（一）新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認可度較低。農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的個人素質(zhì)和道德修養(yǎng)。［3］針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，課題組設(shè)計了服務(wù)態(tài)度、辦事效率、腐敗情況、辦事公道情況、為民排憂解難情況五個指標。通過SPSS18的相關(guān)性分析，發(fā)現(xiàn)為民排憂解難情況、辦事效率這兩個因素與其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任度之間均沒有經(jīng)受住顯著性檢驗的相關(guān)性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦事公道情況、腐敗情況、服務(wù)態(tài)度三個因素卻與其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任之間具有明顯的相關(guān)性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦事公道情況認為不公正的占到40.58%；對于腐敗情況，47.24%的新生代農(nóng)民認為比較嚴重；認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)態(tài)度比較差及更差的占到37.40%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部信任度測評中，各指標得分的均值均小于3，新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的信任度不高，甚至有46.37%的受訪新生代農(nóng)民認為較難以見到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。

（二）新生代農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)滿意度低。

公共服務(wù)的優(yōu)良與否是衡量政府能力的重要的指標之一，也是新生代農(nóng)民對政府最直觀的感受。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)信任度的測評中，問卷選取了經(jīng)濟發(fā)展、社會治安、合作醫(yī)療、各項補貼、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護六個方面來考查新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的信任度。通過測評發(fā)現(xiàn)，合作醫(yī)療的推行和維護本地社會治安兩項是令新生代農(nóng)民比較滿意的，平均得分均大于3。（5點計分制，3表示一般，大于3表示滿意）而與政府信任有明顯相關(guān)性的經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩項得分均不高，兩項得分均值為2.99和2.68。雖然近年來農(nóng)村的經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定的進步，但由于城鄉(xiāng)差距進一步拉大，并沒有使新生代農(nóng)民增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度。

（三）新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)不滿。

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政信任度的測評中，選取了制度建設(shè)、制度遵守、稅費收取、土地流轉(zhuǎn)、中央政策的執(zhí)行情況五個指標。調(diào)查顯示，39.42%的新生代農(nóng)民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)章制度比較不完善；43.47%的新生代農(nóng)民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有嚴格按照規(guī)范程序辦事；43.18%的新生代農(nóng)民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取各項稅費時是不規(guī)范的；50.14%的新生代農(nóng)民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地流轉(zhuǎn)中不規(guī)范。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行中央各項政策方面，滿意率僅僅占到16.23%。其中貫徹中央政策情況、稅費規(guī)范情況、土地流轉(zhuǎn)情況是最為影響新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政方面信任的主要因素。

（四）新生代農(nóng)民對基層民主建設(shè)難以認同。

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主建設(shè)信任度的測評中，包括干部任免、村委會換屆選舉、民意反映渠道、信息公開、監(jiān)督干部渠道五個指標。調(diào)查顯示，僅有16.23%的新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部任免方式方面表示滿意；僅有22.32%的新生代農(nóng)民對村委會最近一次換屆選舉表示滿意；僅有15%的新生代農(nóng)民對政府信息公開情況表示滿意。在民意反映渠道方面，49.27%的新生代農(nóng)民認為反映意見和要求的渠道不暢通；在監(jiān)督政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部渠道方面，55%的新生代農(nóng)民表示不暢通。其中監(jiān)督渠道、干部任免方式、信息公開、民意反映渠道四個方面與政府信任具有明顯的相關(guān)性，并且相關(guān)性依次遞增。

三、新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任流失的影響因素分析

政府信任涉及到政府與新生代農(nóng)民的相互關(guān)系，是兩者在直接或間接的互動中形成了今天信任流失的局面。影響政府信任的因素，既包括新生代農(nóng)民的因素，也包括政府自身的因素，是由新生代農(nóng)民的需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給之間的矛盾導(dǎo)致的。

（一）新生代農(nóng)民利益與權(quán)利方面的訴求增長

我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，改革開放以來政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等發(fā)生了巨大的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，新生代農(nóng)民的思想觀念與上一代農(nóng)民的思想觀念發(fā)生較大變化，生產(chǎn)、生活、發(fā)展等方面的需要與追求之間的分歧日漸顯露。新生代農(nóng)民在物質(zhì)方面的訴求標準提高，要求政府推動經(jīng)濟發(fā)展、提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。新生代農(nóng)民多有外出務(wù)工或者外出求學(xué)經(jīng)歷，這使他們感受到城市與農(nóng)村公共服務(wù)之間的巨大差距，對農(nóng)村公共服務(wù)的完善也有現(xiàn)實和迫切的需求。現(xiàn)實的需求與巨大的心理落差導(dǎo)致對農(nóng)村公共服務(wù)缺位的不滿。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及政府活動范圍的增加，新生代農(nóng)民利益訴求較之傳統(tǒng)農(nóng)民更加多元化，在教育、醫(yī)療、環(huán)保、社會保障等方面都有自身的利益訴求。

此外，新生代農(nóng)民在權(quán)利方面的訴求也日益迫切，對民主、法治方面的需求增加。當訴求無法向政府表達宣泄時，與傳統(tǒng)農(nóng)民的隱忍不同，新生代農(nóng)民更容易匯聚成戾氣，走極端路線。根據(jù)SPSS 18的相關(guān)性檢驗，民意反映渠道、政府信息公開情況、干部辦事公道情況、干部任免方式、經(jīng)濟發(fā)展狀況、干部腐敗情況、監(jiān)督政府渠道、政府貫徹中央政策狀況、稅費規(guī)范狀況、土地流轉(zhuǎn)狀況等十個指標與新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任之間具有明顯的相關(guān)性。這體現(xiàn)了新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的訴求以權(quán)利型為主，同時利益訴求仍占據(jù)重要的地位。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對新生代農(nóng)民的訴求有效供給不足

政府有效供給的不足主要體現(xiàn)在對新生代農(nóng)民的利益訴求與權(quán)利訴求兩方面缺乏足夠的回應(yīng)性。在利益訴求方面，表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各類公共服務(wù)中出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在基層新生代農(nóng)民對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、治安、民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等方面的不滿。調(diào)研統(tǒng)計結(jié)果表明，44.64%的新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動本地經(jīng)濟發(fā)展方面的實力上認為比較差，訪談中也發(fā)現(xiàn)新生代農(nóng)民表示經(jīng)濟方面影響其對政府的態(tài)度。在權(quán)利訴求的回應(yīng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要在以下兩方面供給不足。

一方面，信息公開與互動渠道供給不足。新生代農(nóng)民權(quán)利意識增強，對涉及自身權(quán)利和切身利益的政府信息關(guān)注度高，且大多通過網(wǎng)絡(luò)和電視媒體等渠道接觸外界的信息，對國家政策、新農(nóng)村建設(shè)等信息比較關(guān)注。同時，也受各種基層群體事件的新聞報道沖擊，加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開工作的不滿。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有15%的新生代農(nóng)民對政府信息公開情況滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會保險制度、人事任免制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、相關(guān)低保補貼制度等方面信息不夠公開透明。信息的不對稱導(dǎo)致新生代農(nóng)民和政府難以形成合作共贏的狀態(tài)，新生代農(nóng)民的知情權(quán)受到冷落。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民難以在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)有效地表達利益訴求，49.27%的新生代農(nóng)民認為反映意見和要求的渠道不暢通，很多新生代農(nóng)民維權(quán)無門后只能采取極端的方式解決問題，政府既沒有提供的正式渠道表達利益訴求，社會上也缺乏一個“公共領(lǐng)域”［4］以解決新生代農(nóng)民的利益糾紛，新生代農(nóng)民的話語權(quán)被剝奪。

另一方面，民主與法治建設(shè)的供給不足。隨著公民意識的覺醒，民主成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流，新生代農(nóng)民對民主的需求也越來越迫切，但是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有意識到這種轉(zhuǎn)變，依然沿用舊有的行政管理模式。調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度上普遍存在行政違法現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在有法不依、執(zhí)法不公的問題。比如說，某鎮(zhèn)的村干部和村民因為土地承包問題發(fā)生糾紛，村干部想重新分配村里的耕地，而大部分村民不想變動。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在調(diào)解糾紛時不按照國家三十年不變的耕地承包政策，反而偏袒村干部。

四、新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任流失困局的破解之道

新生代農(nóng)民利益與權(quán)利方面訴求的增長是時代發(fā)展的必然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極進取，采取相應(yīng)措施，通過自身各項工作的完善贏得新生代農(nóng)民的信任。

首先，完善信息公開，保障新生代農(nóng)民的知情權(quán)。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的封閉式的信息格局被打破，新生代農(nóng)民通過互聯(lián)網(wǎng)等工具了解到的各級政府的資訊增多，對當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的政府信息公開工作不滿也就增加。政府信息不公開，工作不透明是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭遇“信任危機”的重要因素。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，化解“信任危機”的阿基米德支點就是要加強信息公開。［5］一方面，要嚴格落實《政府信息公開條例》的要求，及時、準確、主動地公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任免、上級政府惠農(nóng)補貼政策、老年人補貼、政府財政狀況等一系列與新生代農(nóng)民利益密切相關(guān)的政府信息。同時要因地制宜，根據(jù)新生代農(nóng)民獲取信息途徑的特點，優(yōu)化公開的內(nèi)容與形式。另一方面，在推動信息公開的過程中要著重引導(dǎo)新生代農(nóng)民參與，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，以民主贏公信［6］，為新生代農(nóng)民申請信息公開提供方便暢通的渠道，政府會議也要嘗試允許感興趣的新生代農(nóng)民自由申請旁聽參與。

其次，推進協(xié)商民主，拓展新生代農(nóng)民的參與空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面要暢通新生代農(nóng)民表達利益訴求的渠道，及時了解民意、把握民情。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國目前的利益表達渠道是比較單一的，因此要在完善現(xiàn)有渠道的同時拓寬新的渠道。政府要規(guī)范完善信訪制度、聽證制度等保障新生代農(nóng)民參與的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會及人民代表也要切實履行職責(zé)，對公民負責(zé)。新生代農(nóng)民也要充分利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，加強媒體宣傳參與，使更多的新生代農(nóng)民知曉利益表達的渠道并依法使用。最終形成一個多元參與的格局，實現(xiàn)新生代農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府良性的溝通與互動。另一方面，要推動民間組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)。民間組織使政府和新生代農(nóng)民之間存在一個緩沖地帶，能更好解決各種雙方之間的問題，提高新生代農(nóng)民對政府的信任度。

再者，建設(shè)法治政府，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在諸多違法違規(guī)現(xiàn)象，不僅削弱了政府合法性的基礎(chǔ)，也降低了政府公信力。依法行政建設(shè)就是要政府自身的權(quán)力受法律的約束，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。首先，國家層面要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律法規(guī)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為有法可依。其次，加強行政問責(zé)機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力得到有效的監(jiān)督，一方面來自上級機關(guān)的自上而下職權(quán)性監(jiān)督，另一面確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力行使能夠得到公眾的橫向的有效監(jiān)督。在公眾監(jiān)督中，網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著日益重要的作用，要引導(dǎo)新生代農(nóng)民合理使用微博、博客等網(wǎng)絡(luò)手段監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。最后完善并嚴格遵循《村民委員會選舉法》，減少行政權(quán)力對村委會的不當干預(yù)，特別是在村委會選舉過程中，要保證選舉公開、公正、透明以及誠實性，切實維護村民的自身利益。促進政府依法行政，要維護憲法和法律的權(quán)威，建設(shè)責(zé)任性政府，就是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，才能塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的良好形象，提高新生代農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任。

最后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。公眾評價政府誠信與法治，往往是通過公共服務(wù)實踐來考量的［7］。長期以來，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)一直薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)缺位現(xiàn)象普遍，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要抓緊“補課”，履行職能，完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。一是建立以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的決策機制；以滿足公眾需求為決策點，制定完善的規(guī)章制度，切實解決基層新生代農(nóng)民最關(guān)心的實際問題，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拓寬利益表達渠道，了解民意，急民之所急，并及時做出回應(yīng)，保障最基本的公共服務(wù)產(chǎn)品的供應(yīng)。二是公共服務(wù)供給主體由單一至多元轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共服務(wù)的主體必須建立和完善以政府供給為主、民間資本和力量廣泛參與的多元供給機制［8］。新生代農(nóng)民對醫(yī)療衛(wèi)生、治安、教育、環(huán)境、道路基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等公共服務(wù)有著比較急切的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可按步驟有序地將公共服務(wù)外包或者公私合作，引入市場競爭機制，促使公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元提供。

［1］孫澤厚，等.新生代農(nóng)民人力資源能力結(jié)構(gòu)及要素關(guān)系實證研究［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)（社會科學(xué)版），2012，（5）.

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（責(zé)任編輯 高云）

D631.43

A

1671-0681（2014）04-0072-03

吳光蕓（1978-），女，湖北隨州人，南昌大學(xué)廉政研究中心研究員，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。

2014-02-19

本文為作者主持國家社會科學(xué)基金項目《提升我國政府公信力的途徑和措施研究》（項目批準號：12CZZ044）和江西省高校人文社會科學(xué)重點研究基地研究項目（JD1351）的階段成果。