張宇

摘 要：該文從土地整治對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡重要性的研究視角出發(fā)，科學(xué)評(píng)價(jià)天津市土地整治項(xiàng)目的實(shí)施效果及其影響因素，將天津市土地整治項(xiàng)目的新增耕地規(guī)模和新增耕地率作為主要考核指標(biāo)，對(duì)全市所轄各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進(jìn)行不同尺度土地整治項(xiàng)目新增耕地面積的區(qū)域差異進(jìn)行分析。結(jié)果表明：天津市土地整治以土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為主，土地開(kāi)發(fā)的新增耕地率均呈現(xiàn)較高水平，而且從區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尺度看差異度不大；土地整理和土地復(fù)墾的項(xiàng)目相對(duì)較少，且補(bǔ)充耕地規(guī)模也不大，區(qū)域差異不明顯。

關(guān)鍵詞：土地整治；新增耕地規(guī)模；新增耕地率

中圖分類(lèi)號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）03-04-01-04

引言

國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）要求土地整治“以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向”。堅(jiān)守“18億畝”耕地紅線，緊緊圍繞深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的總體要求，統(tǒng)籌推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對(duì)未合理利用土地的整理，因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地的修復(fù)，以及未利用土地的開(kāi)發(fā)等活動(dòng)，一般包括土地開(kāi)發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾等。天津市土地整治在增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，保障糧食和生態(tài)安全，促進(jìn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮了重要的積極作用。所轄區(qū)縣政府均把土地整治可增加有效耕地面積作為土地整治實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡作為重點(diǎn)[1]。

科學(xué)評(píng)價(jià)土地整治的實(shí)施效果及其影響因素，對(duì)豐富土地整治的相關(guān)評(píng)價(jià)技術(shù)體系，提高土地整治的綜合效益，促進(jìn)土地整治科學(xué)決策有重要理論和實(shí)踐價(jià)值。目前，國(guó)內(nèi)相關(guān)部門(mén)和學(xué)術(shù)研究多集中在具體項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)、方法和技術(shù)體系等方面[2]，土地整治增加有效耕地面積也均作為重要衡量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[3]。但縱觀各方面研究?jī)?nèi)容，從區(qū)域尺度對(duì)土地整治實(shí)施效果的橫向（不同區(qū)域）、縱向（不同時(shí)段）研究較少，導(dǎo)致土地整治的宏觀決策及區(qū)域評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)依據(jù)不足[4]。

因此，本文從土地整治實(shí)際效果的角度出發(fā)，以新增耕地率及新增耕地面積作為考核的主要指標(biāo)，進(jìn)行全天津市域范圍內(nèi)不同區(qū)縣在土地整治項(xiàng)目中新增耕地率和新增耕地面積的統(tǒng)計(jì)與比較分析。土地整治新增耕地率指土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積與項(xiàng)目實(shí)施總面積的比值。本文涉及的數(shù)據(jù)主要包含天津市各區(qū)縣2010-2013年土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾的項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目實(shí)施總面積、項(xiàng)目新增耕地面積等，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2010-2012年天津市國(guó)土資源管理部門(mén)掌握的土地開(kāi)發(fā)整理指標(biāo)控制表和掛鉤復(fù)墾驗(yàn)收臺(tái)帳。

1 土地整治項(xiàng)目分析

20世紀(jì)90年代末以來(lái)，中國(guó)土地整治事業(yè)由起步到較快發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了由自發(fā)、無(wú)序、無(wú)穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變[5]。天津市土地整治工作依據(jù)國(guó)土部要求，也經(jīng)歷了從無(wú)序到規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化的改變。根據(jù)天津市國(guó)土資源管理部門(mén)掌握的土地開(kāi)發(fā)整理控制指標(biāo)和掛鉤復(fù)墾驗(yàn)收臺(tái)帳，2010-2012年，天津市實(shí)施土地整治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)新增耕地總規(guī)模為13 127.32hm2，累計(jì)土地整治項(xiàng)目達(dá)到97個(gè)（已驗(yàn)收），土地的開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾項(xiàng)目各占74.23%、2.06%和23.71%。其中土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共計(jì)72個(gè)，新增耕地面積11 881.34hm2，單項(xiàng)目整治規(guī)模為159.27hm2；土地整理項(xiàng)目2個(gè)，分別為寶坻區(qū)和武清區(qū)的市級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整理項(xiàng)目，新增耕地面積共計(jì)284.16hm2，新增耕地率分別為7%和10%；近幾年天津市在國(guó)土資源部政策指引和自身探索的情況下，陸續(xù)實(shí)施了5個(gè)批次的小城鎮(zhèn)掛鉤試點(diǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作，其中2010-2012年部分第二、三、四批掛鉤試點(diǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目完成了驗(yàn)收工作，驗(yàn)收項(xiàng)目共計(jì)23個(gè)，新增耕地面積961.82hm2。

就各相關(guān)區(qū)縣而言（圖1、圖2）。土地整治項(xiàng)目新增耕地總規(guī)模較多的區(qū)縣主要集中在武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和靜?？h等5個(gè)區(qū)縣，新增耕地面積均在1 300hm2以上，尤其是寶坻區(qū)、薊縣和寧河縣，達(dá)到2 000hm2以上；其次是濱海新區(qū)、津南區(qū)、北辰區(qū)和西青區(qū)，新增耕地面積均在500hm2以上，而東麗區(qū)新增耕地面積較少，僅為256.36hm2。土地整治總規(guī)模呈現(xiàn)與土地整治項(xiàng)目數(shù)量較為一致的空間分布規(guī)律。土地整治項(xiàng)目較多的區(qū)縣也主要集中在武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和津南區(qū)等5個(gè)區(qū)縣，項(xiàng)目個(gè)數(shù)均在10個(gè)以上，靜?？h緊隨其后，達(dá)9個(gè)。其中，津南區(qū)由于在近幾年實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目卓有成效，因此津南區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目較多，但其單個(gè)整治項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模不大，只有62.64hm2。上述武清區(qū)等5個(gè)區(qū)縣的單個(gè)整治項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模均達(dá)100hm2以上，其中薊縣和寶坻區(qū)達(dá)200hm2以上。2010-2012年武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和靜?？h等5個(gè)區(qū)縣的新增耕地規(guī)?？傆?jì)10 252.79hm2，占全市新增耕地總規(guī)模的78%，實(shí)施項(xiàng)目個(gè)數(shù)總計(jì)62個(gè)，占全市實(shí)施總項(xiàng)目個(gè)數(shù)的64%，是天津市實(shí)施土地整治，補(bǔ)充耕地來(lái)源的重點(diǎn)地區(qū)?？傮w來(lái)看，天津市這3a的土地整治項(xiàng)目主要以土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為主，土地整理項(xiàng)目主要為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，土地復(fù)墾項(xiàng)目需結(jié)合小城鎮(zhèn)增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)開(kāi)展。

2 土地開(kāi)發(fā)和整理實(shí)施效果空間分析

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施總面積為13 483.58hm2，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)新增耕地面積11 881.34hm2，新增耕地率為88.12%，歷年土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目新增耕地率均維持在80%以上，各年份變化不大。

就各區(qū)縣而言（圖3、圖4、圖5），2010-2012年間天津市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目新增耕地面積最多的是薊縣、寶坻區(qū)和寧河縣，新增耕地面積分別為2 380.45hm2、2 257.64hm2和2 332.90hm2；濱海新區(qū)、武清區(qū)和靜?？h新增耕地面積均在600～1 800hm2，其次是西青區(qū)和北辰區(qū)，新增耕地面積分別為415.64hm2和413.15hm2，而東麗區(qū)和津南區(qū)2個(gè)區(qū)縣新增耕地規(guī)模較低，分別為256.36hm2和248.41hm2。

土地開(kāi)發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類(lèi)似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜?？h和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時(shí)也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點(diǎn)區(qū)域。其中，薊縣的下?tīng)I(yíng)鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價(jià)城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜?？h的中旺鎮(zhèn)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開(kāi)展過(guò)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項(xiàng)目實(shí)施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項(xiàng)目，通過(guò)土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目于近幾年才陸續(xù)開(kāi)展，有的項(xiàng)目在2010-2012年間還沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，而且高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究?jī)H對(duì)已驗(yàn)收過(guò)的2個(gè)項(xiàng)目做匯總統(tǒng)計(jì)分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒(méi)有對(duì)其做深入的空間差異分析。

3 土地復(fù)墾實(shí)施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收項(xiàng)目共計(jì)23個(gè)，驗(yàn)收總面積為1 086.31hm2，通過(guò)土地復(fù)墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復(fù)墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來(lái)看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項(xiàng)目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過(guò)分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地來(lái)源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜?？h，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復(fù)墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的52.32%，項(xiàng)目總個(gè)數(shù)達(dá)到了10個(gè)，占到全市項(xiàng)目總個(gè)數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復(fù)墾新增耕地面積都超過(guò)了100hm2，分別占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說(shuō)明天津市在土地復(fù)墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問(wèn)題分析

（1）土地整治項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模、類(lèi)型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項(xiàng)目，仍以開(kāi)發(fā)類(lèi)為主，在土地整理和土地復(fù)墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中，更注重資金投入效益、新增耕地?cái)?shù)量及整治項(xiàng)目的實(shí)際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開(kāi)發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來(lái)說(shuō)，土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開(kāi)發(fā)新增耕地略少，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項(xiàng)目的實(shí)施有待提高，重點(diǎn)要加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目?jī)H有2個(gè)，反映了天津市土地整理項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施還有待加強(qiáng)。

（4）土地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無(wú)論在項(xiàng)目實(shí)施個(gè)數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)條件具備、農(nóng)民意愿強(qiáng)烈、當(dāng)?shù)卣块T(mén)合理引導(dǎo)的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實(shí)施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項(xiàng)目，因此天津市在實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地整治項(xiàng)目的類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方制定的土地整治項(xiàng)目管理辦法，明確土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)涵及項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目?jī)粼龈孛娣e比例，盡量減少由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，導(dǎo)致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報(bào)土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積時(shí)出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

（2）要實(shí)現(xiàn)以土地整理、復(fù)墾為主，適度開(kāi)發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開(kāi)發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，天津市土地開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的目標(biāo)，以土地開(kāi)發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開(kāi)發(fā)耕地后備資源所剩無(wú)幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地為主的耕地占補(bǔ)平衡模式，大力開(kāi)展土地整理與復(fù)墾工程，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，著重加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目，利用工程技術(shù)手段提高項(xiàng)目的新增耕地率；慎重對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)宜耕后備資源的管理，實(shí)現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用；繼續(xù)推進(jìn)天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)拆舊區(qū)的整理復(fù)墾工作，提高復(fù)墾設(shè)計(jì)水平，并嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，提升土地復(fù)墾項(xiàng)目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級(jí)。

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[7]張仕超，魏朝富，李萍.區(qū)域土地開(kāi)發(fā)整理新增耕地潛力及其貢獻(xiàn)分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2010，26（增刊2）：312-319.

[8]溫明炬，唐程杰.中國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)集[M].北京：地質(zhì)出版社，2005. （責(zé)編：施婷婷）

土地開(kāi)發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類(lèi)似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜?？h和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時(shí)也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點(diǎn)區(qū)域。其中，薊縣的下?tīng)I(yíng)鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價(jià)城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜?？h的中旺鎮(zhèn)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開(kāi)展過(guò)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項(xiàng)目實(shí)施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項(xiàng)目，通過(guò)土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目于近幾年才陸續(xù)開(kāi)展，有的項(xiàng)目在2010-2012年間還沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，而且高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究?jī)H對(duì)已驗(yàn)收過(guò)的2個(gè)項(xiàng)目做匯總統(tǒng)計(jì)分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒(méi)有對(duì)其做深入的空間差異分析。

3 土地復(fù)墾實(shí)施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收項(xiàng)目共計(jì)23個(gè)，驗(yàn)收總面積為1 086.31hm2，通過(guò)土地復(fù)墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復(fù)墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來(lái)看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項(xiàng)目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過(guò)分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地來(lái)源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜海縣，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復(fù)墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的52.32%，項(xiàng)目總個(gè)數(shù)達(dá)到了10個(gè)，占到全市項(xiàng)目總個(gè)數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復(fù)墾新增耕地面積都超過(guò)了100hm2，分別占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說(shuō)明天津市在土地復(fù)墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問(wèn)題分析

（1）土地整治項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模、類(lèi)型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項(xiàng)目，仍以開(kāi)發(fā)類(lèi)為主，在土地整理和土地復(fù)墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中，更注重資金投入效益、新增耕地?cái)?shù)量及整治項(xiàng)目的實(shí)際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開(kāi)發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來(lái)說(shuō)，土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開(kāi)發(fā)新增耕地略少，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項(xiàng)目的實(shí)施有待提高，重點(diǎn)要加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目?jī)H有2個(gè)，反映了天津市土地整理項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施還有待加強(qiáng)。

（4）土地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無(wú)論在項(xiàng)目實(shí)施個(gè)數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)條件具備、農(nóng)民意愿強(qiáng)烈、當(dāng)?shù)卣块T(mén)合理引導(dǎo)的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實(shí)施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項(xiàng)目，因此天津市在實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地整治項(xiàng)目的類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方制定的土地整治項(xiàng)目管理辦法，明確土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)涵及項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目?jī)粼龈孛娣e比例，盡量減少由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，導(dǎo)致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報(bào)土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積時(shí)出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

（2）要實(shí)現(xiàn)以土地整理、復(fù)墾為主，適度開(kāi)發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開(kāi)發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，天津市土地開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的目標(biāo)，以土地開(kāi)發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開(kāi)發(fā)耕地后備資源所剩無(wú)幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地為主的耕地占補(bǔ)平衡模式，大力開(kāi)展土地整理與復(fù)墾工程，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，著重加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目，利用工程技術(shù)手段提高項(xiàng)目的新增耕地率；慎重對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)宜耕后備資源的管理，實(shí)現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用；繼續(xù)推進(jìn)天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)拆舊區(qū)的整理復(fù)墾工作，提高復(fù)墾設(shè)計(jì)水平，并嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，提升土地復(fù)墾項(xiàng)目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級(jí)。

參考文獻(xiàn)

[1]高向軍，羅明，張惠遠(yuǎn).土地利用和覆被變化（LUCC）研究與土地整理[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2001，17（4）：151-155.

[2]張正峰，趙 偉.土地整理的資源與經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2011，27（3）：295-299.

[3]呂開(kāi)云，李江新，劉文新，等.土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容深度研究[J].東華理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，29（4）：361-364.

[4]王長(zhǎng)江，徐國(guó)鑫，金曉斌.基于DEA 的土地整理項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率評(píng)價(jià)：以山東省若干國(guó)家投資土地整理項(xiàng)目為例[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2011，27（2）：271-275.

[5]樊閩.中國(guó)土地整理事業(yè)發(fā)展的回顧與展望[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2006，22（10）：246-251.

[6]劉向東，陳溪濤，郭毛選.我國(guó)土地整理效益評(píng)價(jià)研究進(jìn)展與展望[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（19）：10 144-10 146，10 196.

[7]張仕超，魏朝富，李萍.區(qū)域土地開(kāi)發(fā)整理新增耕地潛力及其貢獻(xiàn)分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2010，26（增刊2）：312-319.

[8]溫明炬，唐程杰.中國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)集[M].北京：地質(zhì)出版社，2005. （責(zé)編：施婷婷）

土地開(kāi)發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類(lèi)似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜?？h和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時(shí)也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點(diǎn)區(qū)域。其中，薊縣的下?tīng)I(yíng)鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價(jià)城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜?？h的中旺鎮(zhèn)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開(kāi)展過(guò)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項(xiàng)目實(shí)施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項(xiàng)目，通過(guò)土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目于近幾年才陸續(xù)開(kāi)展，有的項(xiàng)目在2010-2012年間還沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，而且高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究?jī)H對(duì)已驗(yàn)收過(guò)的2個(gè)項(xiàng)目做匯總統(tǒng)計(jì)分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒(méi)有對(duì)其做深入的空間差異分析。

3 土地復(fù)墾實(shí)施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收項(xiàng)目共計(jì)23個(gè)，驗(yàn)收總面積為1 086.31hm2，通過(guò)土地復(fù)墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復(fù)墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來(lái)看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復(fù)墾項(xiàng)目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項(xiàng)目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過(guò)分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地來(lái)源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜?？h，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復(fù)墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的52.32%，項(xiàng)目總個(gè)數(shù)達(dá)到了10個(gè)，占到全市項(xiàng)目總個(gè)數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復(fù)墾新增耕地面積都超過(guò)了100hm2，分別占全市土地復(fù)墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說(shuō)明天津市在土地復(fù)墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問(wèn)題分析

（1）土地整治項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模、類(lèi)型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項(xiàng)目，仍以開(kāi)發(fā)類(lèi)為主，在土地整理和土地復(fù)墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中，更注重資金投入效益、新增耕地?cái)?shù)量及整治項(xiàng)目的實(shí)際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開(kāi)發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來(lái)說(shuō)，土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開(kāi)發(fā)新增耕地略少，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項(xiàng)目的實(shí)施有待提高，重點(diǎn)要加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目?jī)H有2個(gè)，反映了天津市土地整理項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施還有待加強(qiáng)。

（4）土地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無(wú)論在項(xiàng)目實(shí)施個(gè)數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)條件具備、農(nóng)民意愿強(qiáng)烈、當(dāng)?shù)卣块T(mén)合理引導(dǎo)的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實(shí)施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項(xiàng)目，因此天津市在實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地整治項(xiàng)目的類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方制定的土地整治項(xiàng)目管理辦法，明確土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)涵及項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目?jī)粼龈孛娣e比例，盡量減少由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，導(dǎo)致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報(bào)土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積時(shí)出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

（2）要實(shí)現(xiàn)以土地整理、復(fù)墾為主，適度開(kāi)發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開(kāi)發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，天津市土地開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實(shí)現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的目標(biāo)，以土地開(kāi)發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開(kāi)發(fā)耕地后備資源所剩無(wú)幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地為主的耕地占補(bǔ)平衡模式，大力開(kāi)展土地整理與復(fù)墾工程，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，著重加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目，利用工程技術(shù)手段提高項(xiàng)目的新增耕地率；慎重對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)宜耕后備資源的管理，實(shí)現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用；繼續(xù)推進(jìn)天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)拆舊區(qū)的整理復(fù)墾工作，提高復(fù)墾設(shè)計(jì)水平，并嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，提升土地復(fù)墾項(xiàng)目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級(jí)。

參考文獻(xiàn)

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