王永蘇

2012年11月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），標(biāo)志著覆蓋河南全省的區(qū)域振興規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。回望2013年，政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)下一步發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐，但也有一些問(wèn)題還亟待突破。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)情況

《規(guī)劃》由以下幾個(gè)組成部分：建設(shè)國(guó)家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、建設(shè)全國(guó)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、建設(shè)全國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)板塊、建設(shè)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐、建設(shè)華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃一年以來(lái)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成效明顯。

1.鄭州航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)落地。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃面積420平方公里，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的最大亮點(diǎn)和龍頭。2013年起實(shí)驗(yàn)區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃編制、樞紐建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資、政策爭(zhēng)取等工作正在推進(jìn)。河南省出臺(tái)了“兩級(jí)三層”管理體制，實(shí)行與省直部門直通車制度，鄭州機(jī)場(chǎng)等重大項(xiàng)目正在推進(jìn)，市區(qū)和機(jī)場(chǎng)之間的軌道交通正在建設(shè)。以航空港為依托，鄭州跨境貿(mào)易電子商務(wù)貿(mào)易服務(wù)試點(diǎn)已獲批復(fù)，形成了對(duì)外開放的窗口和平臺(tái)，最終將建設(shè)成以貨運(yùn)為主的航空貨運(yùn)中心。引進(jìn)富士康等企業(yè)，是盤活航空港區(qū)的關(guān)鍵一步，生產(chǎn)電子信息、生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械等高端產(chǎn)品，通過(guò)網(wǎng)上交易發(fā)往各地，為中高端生產(chǎn)要素配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件。

2.積極推進(jìn)對(duì)外開放。河南在對(duì)外開放上存在明顯的瓶頸制約，雖然地處中原但不靠海和長(zhǎng)江，開放成本較高，處于劣勢(shì)地位。河南提出建設(shè)舉省開放體制，引進(jìn)了俄羅斯空橋、聯(lián)邦快遞、菜鳥科技等多家大型企業(yè)。而航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)將打破中原經(jīng)濟(jì)區(qū)在對(duì)外開放上的瓶頸制約。按照規(guī)劃，到2025年鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)出口額達(dá)到2000億美元，將成為內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放的重要門戶。

3.初步探索出四化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。一直以來(lái)，河南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，煤電鋁、煤化工、水泥、建材等上游產(chǎn)業(yè)比重較大，下游產(chǎn)業(yè)比重過(guò)小，所以河南經(jīng)濟(jì)受整體宏觀經(jīng)濟(jì)周期的影響很大。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，河南整體經(jīng)濟(jì)增速比較高；經(jīng)濟(jì)形勢(shì)差的時(shí)候，對(duì)原材料等上游產(chǎn)品的需求降低，河南的經(jīng)濟(jì)增速就比較低。所以河南提出“一個(gè)載體、三個(gè)體系”，一個(gè)載體是指產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，三個(gè)體系是指現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系和自主創(chuàng)新體系，使中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上了一個(gè)新臺(tái)階。根據(jù)《規(guī)劃》，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)將探索建立產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集約聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

4.以鄭州為中心的米字型鐵路納入國(guó)家鐵路網(wǎng)規(guī)劃?！兑?guī)劃》明確了鄭州-焦作、鄭州-新鄭機(jī)場(chǎng)-許昌、鄭州-開封、鄭州—新鄉(xiāng)、許昌-平頂山、洛陽(yáng)-平頂山等一批城際鐵路，以及鄭州-徐州、商丘-合肥-杭州、鄭州-萬(wàn)州、鄭州-濟(jì)南、鄭州-太原、鄭州-合肥等一批快速鐵路通道項(xiàng)目。最終目的是建設(shè)現(xiàn)代綜合交通體系，形成全國(guó)重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐和物流中心。京廣、隴海等十字型鐵路的作用越來(lái)越大，目前鄭州-周口-合肥的鐵路前期建設(shè)工作正在進(jìn)行，鄭州-萬(wàn)州的鐵路將投入建設(shè)，建設(shè)米字型鐵路，完善多層次城際快速交通網(wǎng)絡(luò)。

城鎮(zhèn)化引領(lǐng)三化協(xié)調(diào)

基于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)化率低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、而農(nóng)業(yè)地位突出的特點(diǎn)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)。這三者之間不僅不矛盾，而且相互促進(jìn)、共同發(fā)展、良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐工業(yè)化，工業(yè)化發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化，通過(guò)城鎮(zhèn)化發(fā)展提高工業(yè)支撐能力和服務(wù)業(yè)水平，并隨著農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

三化協(xié)調(diào)下的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和糧食安全目標(biāo)完全是一致的。如果看到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化占地，就認(rèn)為威脅到糧食安全，這種觀點(diǎn)是形而上學(xué)的。一般來(lái)說(shuō)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平高的地方糧食安全反而最有保障。所以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心就是三化協(xié)調(diào)，走一條不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食，讓工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、耕地、糧食安全不僅不矛盾而且相一致的路子。河南省這一年的發(fā)展證明，它們確實(shí)是相互促進(jìn)的。2013年河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)比較迅速，建設(shè)了一些城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)和三化協(xié)調(diào)先行區(qū)，吸引農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定而非候鳥式的轉(zhuǎn)移，進(jìn)城后原有的宅基地可以逐漸流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)?；拍芡七M(jìn)，也為農(nóng)村土地的復(fù)耕創(chuàng)造條件。

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展必須以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)。服務(wù)業(yè)水平低的重要原因是城市化水平低。要發(fā)展服務(wù)業(yè)必須積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化。河南省工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩比較嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)難度比較大，原因就在于城鎮(zhèn)化水平低，導(dǎo)致教育、科技、文化投入產(chǎn)出率低，難以形成對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的技術(shù)和人才支撐。城鎮(zhèn)化不僅有利于工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民進(jìn)城后能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)投入。河南正在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬(wàn)”工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群培育工程、都市農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展工程，這三項(xiàng)工程目的是全方位推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

目前河南城鎮(zhèn)化率比全國(guó)平均水平低10個(gè)百分點(diǎn)，抓好新型城鎮(zhèn)化會(huì)使河南發(fā)展和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上一個(gè)大臺(tái)階。在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，河南省進(jìn)行了大型的新型城鎮(zhèn)化調(diào)研，出臺(tái)了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的指導(dǎo)意見，即將制定出臺(tái)河南省城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃，加快信息化建設(shè)促進(jìn)四化同步發(fā)展的指導(dǎo)意見，大別山、伏牛山、太行山、黃河灘區(qū)“三山一灘”扶貧開發(fā)規(guī)劃，提出富強(qiáng)河南、文明河南、平安河南、美麗河南建設(shè)，將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為一個(gè)總體來(lái)推進(jìn)。

先行先試政策及效果

城鄉(xiāng)二元的土地政策、戶籍制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化，阻滯“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.真正落實(shí)土地“雙掛鉤”政策。土地的“雙掛鉤”等一系列先行先試的政策，是河南省在保證不突破耕地紅線、不減少糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)上探索工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要制度保障。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題在于打破土地瓶頸制約。2011年河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地大約需要60萬(wàn)畝用地指標(biāo)，但實(shí)際獲批的用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。另一方面，河南省農(nóng)村建設(shè)用地的集約化程度低，農(nóng)村土地整治特別是宅基地復(fù)耕大有可為。實(shí)行“人地掛鉤”試點(diǎn)政策，通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡積極滿足城市建設(shè)用地，對(duì)于實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省至關(guān)重要。

當(dāng)然也有人擔(dān)心，鄭州、洛陽(yáng)這些大城市周邊占的都是好地，而偏遠(yuǎn)的農(nóng)村復(fù)耕的山坡地、灘地質(zhì)量遠(yuǎn)不如鄭州周邊，這是個(gè)事實(shí)，并且新復(fù)耕的耕地地力的提升需要一個(gè)過(guò)程。怎樣解決占補(bǔ)平衡中地力下降這個(gè)問(wèn)題呢？目前河南集中力量搞中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)工程，計(jì)劃將幾千萬(wàn)畝的中低產(chǎn)田改造成旱澇保收田。這樣一來(lái)，雖然農(nóng)村復(fù)耕的耕地質(zhì)量低于城市郊區(qū)被占的好地，就這兩塊地比較糧食生產(chǎn)能力有可能下降，但通過(guò)把大面積的中低產(chǎn)田改造成高標(biāo)準(zhǔn)糧田，增加的糧食生產(chǎn)能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市占地和農(nóng)村復(fù)耕地之間的糧食產(chǎn)能差，完全能夠抵消耕地占補(bǔ)平衡導(dǎo)致的產(chǎn)能下降。過(guò)去一年中，河南新增900萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)糧田，糧食產(chǎn)量達(dá)到1142.74億斤，實(shí)現(xiàn)十年增。這一事實(shí)說(shuō)明，只要抓住高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，完全能夠在占補(bǔ)平衡的同時(shí)提高耕地的整體產(chǎn)能。所以，在耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題上要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，避免形而上學(xué)，積極滿足工業(yè)化城市化用地，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地復(fù)耕，大力改進(jìn)中低產(chǎn)田，努力實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省與糧食安全雙贏。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，與建設(shè)用地規(guī)劃同步制定土地整治復(fù)耕規(guī)劃，調(diào)動(dòng)各方面節(jié)約用地、復(fù)耕土地、改造中低產(chǎn)田的積極性，把城鄉(xiāng)耕地增減掛鉤的政策真正落實(shí)到位。

2.破除城鄉(xiāng)二元的戶籍、社保、住房、教育體制。切實(shí)解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)的戶籍、社保、住房、子女教育等問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造條件使他們?cè)敢廪D(zhuǎn)讓農(nóng)村的宅基地和耕地承包權(quán)。

中央和河南省均提出，下一步要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城后，第一是戶籍制度要改革，中小城市戶口要趕快放開，盡快放開省轄市的戶口限制。第二，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基，就業(yè)為本，教育牽動(dòng)、住房牽動(dòng)，改變?nèi)r(nóng)投資“撒胡椒面”的做法，加大力度建設(shè)面向農(nóng)民工的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，通過(guò)住房、教育拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、留得住，農(nóng)村權(quán)益有保障，能流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然城鎮(zhèn)化不能搞運(yùn)動(dòng)，不能搞大轟大嗡，大干快上，不能強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，要尊重規(guī)律，科學(xué)推進(jìn)，以免形成嚴(yán)重的城市病。對(duì)于政府而言，要允許、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民逐收入而居，給予農(nóng)民自由遷徙居住的權(quán)利，積極提供跟蹤服務(wù)，解決農(nóng)民在城市的就業(yè)、戶口、住房、社保、子女上學(xué)等問(wèn)題，同時(shí)，嚴(yán)格控制農(nóng)村新增宅基地，避免在農(nóng)村形成新的“空巢”和“準(zhǔn)空巢”。

后續(xù)建設(shè)觀念要突破

1.警惕城鎮(zhèn)化中的小農(nóng)意識(shí)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過(guò)程中最大的爭(zhēng)議在于新型城鎮(zhèn)化道路到底怎么走。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)不搞城鎮(zhèn)化不行，走小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化道路，還是走中心城市帶動(dòng)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，這是要害問(wèn)題。

河南傳統(tǒng)文化是農(nóng)耕文化，農(nóng)本、村本思想根深蒂固，封閉保守，安土重遷，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)，忽視農(nóng)民進(jìn)城，即使轉(zhuǎn)移也要就地就近。發(fā)展工業(yè)要在農(nóng)村就地發(fā)展，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，導(dǎo)致工業(yè)高度分散。搞城鎮(zhèn)化要以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，“村村像城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，缺乏規(guī)模效益、聚集效益。

一般來(lái)說(shuō)，大城市作為產(chǎn)業(yè)和人口高度集中的地方，具有較高的規(guī)模效益和聚集效益。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，城市是吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要平臺(tái)。所以只發(fā)展小城鎮(zhèn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)太分散、成本高、發(fā)展慢，達(dá)不到產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展所需要的最小必要規(guī)模，難以爭(zhēng)取到更高的發(fā)展速度和質(zhì)量。想讓6000萬(wàn)農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化是不現(xiàn)實(shí)的，河南農(nóng)民戶均耕地只有5畝左右，如果農(nóng)民不進(jìn)城、不減少，在農(nóng)村根本不可能實(shí)現(xiàn)小康和現(xiàn)代化，靠政府投入財(cái)政將不堪負(fù)擔(dān)。在村本思想影響下展開的產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、工業(yè)下鄉(xiāng)、商業(yè)下鄉(xiāng)、村村通項(xiàng)目，投入巨大效果較差，升級(jí)很難。所以還得實(shí)施中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展以鄭州為中心的中原城市群，在中原城市群和其他省轄市周邊發(fā)展有特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)，不要再搞撒胡椒面式的城鎮(zhèn)化。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中心城市帶動(dòng)、做大做強(qiáng)鄭州，難以解決城市病問(wèn)題，所以應(yīng)該讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村社區(qū)居住。這種觀點(diǎn)對(duì)城市病缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)。城市病產(chǎn)生的原因不是進(jìn)城的人多了，而是城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平落后于民眾對(duì)城市化的需求。要破除對(duì)“城市病”的過(guò)度恐懼，樹立通過(guò)提高規(guī)劃建設(shè)管理水平可以防治“城市病”的觀念，用改革開放發(fā)展的辦法來(lái)解決城市化進(jìn)程中的問(wèn)題，不宜用阻礙發(fā)展的辦法來(lái)解決。

加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，首先還得解放思想。

2. 通過(guò)改革建立優(yōu)化環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制。河南在結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展質(zhì)量、環(huán)境等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，根本在于體制機(jī)制。

比如城鄉(xiāng)二元體制，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該打破城鄉(xiāng)二元體制，讓生產(chǎn)要素特別是人口自由流動(dòng)。在戶籍方面，不少地方還沒有放開戶口管制，城鄉(xiāng)居民無(wú)法自由選擇就業(yè)和居住地。在土地方面，離建立城鄉(xiāng)一體化的土地制度還很遠(yuǎn)，土地審批還很嚴(yán)格，基本農(nóng)田占一分就要上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方基本沒有自主權(quán)。建議選擇一些地方進(jìn)行耕地面積地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)，即地方行政首長(zhǎng)必須保證任期內(nèi)耕地總面積不減少、轄區(qū)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力不下降，有關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上下放土地審批權(quán)。在社保方面，河南省外出打工的農(nóng)民有1000多萬(wàn)，農(nóng)民在沿海城市打工，企業(yè)繳納的社保全無(wú)法轉(zhuǎn)走，也是改革不到位的表現(xiàn)。

在國(guó)有企業(yè)改革方面也還不到位，河南無(wú)論是央企還是省屬國(guó)企多數(shù)發(fā)展比較困難，投入產(chǎn)出率低于外資和民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革發(fā)展所有制經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)內(nèi)在動(dòng)力與活力。比如安陽(yáng)鋼鐵，十年前形勢(shì)好的時(shí)候如果讓民資進(jìn)來(lái)搞混合所有制、股份制，國(guó)有資產(chǎn)就能保值增值，企業(yè)發(fā)展也會(huì)比現(xiàn)在好，現(xiàn)在形勢(shì)較差，推動(dòng)混合所有制改革的難度大大增加。

（作者為河南省政府發(fā)展研究中心主任）