■潘墨濤

20 13年4月，國務(wù)院出臺《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》，為配合組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局的改革，指示各地予以充分重視，根據(jù)不同情況加快推進食品藥品監(jiān)督管理體制改革。一年多來，一些省份相繼出臺了市縣層面的食藥監(jiān)管體制改革，并根據(jù)各地區(qū)特殊情況，設(shè)計了與國務(wù)院改革辦法迥異的市場局模式改革方案。

這些方案，基本將統(tǒng)一監(jiān)管的新一輪改革理解為“二合一”、“三合一”，甚至“四合一”。各地市場局模式將工商、質(zhì)檢、食藥合并，將食品藥品監(jiān)管統(tǒng)一在市場監(jiān)管體系之下，建立獨立的市場局，市場局之下分列食品藥品監(jiān)管股。市場局的改革取得了一定的成效，尤其在合并多余機構(gòu)、整合政府資源、加強綜合執(zhí)法隊伍等方面，效果非常明顯。深圳的“紡錘形”模式、浙江的“倒金字塔形”模式、天津的“圓柱形”模式等改革探索，對于回答在食品安全壓力下，如何化解精簡機構(gòu)的改革矛盾，如何推行地方政府層面的市場局漸進改革，都極有裨益。

不過，從總體來看，一年來各地的市場局模式改革也并非坦途，精簡機構(gòu)的成果與改革困境并存。比如河南省經(jīng)歷了改革的反復，原本在10個省直管縣市推行市場局模式的計劃已經(jīng)叫停，并將回歸到既定的食藥改革的路徑上來。此外，中央政府也對于各地市場局改革表示關(guān)切。2014年9月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知，對各地市場局模式改革提出了新要求，開宗明義地表明了中央對各地改革的擔憂。

精簡機構(gòu)應(yīng)作為目的還是手段？

目前有一種對改革的錯誤解讀，認為市場局模式以及一系列綜合執(zhí)法改革，就是要在政府機構(gòu)組成模式上動刀，要本著精簡機構(gòu)的目的大幅度減少相關(guān)政府機構(gòu)數(shù)量，盡可能整合政府資源。這種認識明顯是犯了本末倒置的錯誤，沒有科學認識改革的目的與手段，在目的與手段之間過分追求統(tǒng)一而出現(xiàn)錯位。

從改革的宏觀角度來說，精簡機構(gòu)不應(yīng)當作為政府改革的目的，在食品藥品監(jiān)管體制改革中機構(gòu)精簡與整合僅應(yīng)成為完善和強化監(jiān)管體制的手段，這才是正常的邏輯。而目前地方的種種市場局模式改革，視野卻是相當?shù)奈⒂^，將加強食品藥品政府監(jiān)管的改革目標分解，整合機構(gòu)的改革手段便成了分目標。對改革目標與手段統(tǒng)一的追求一旦過分，就形成了“為了改革而改革”、“為了精簡而精簡”的問題，完全曲解了國務(wù)院食品藥品監(jiān)管體制改革的思路。

從2013年國務(wù)院《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》中可以看到，“加快推進地方食品藥品監(jiān)督管理體制改革”的條目中，將“整合監(jiān)管職能和機構(gòu)”擺在了第一位，而加強食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)的相關(guān)指示，僅列第三，沒有突出其核心問題的地位。文件對于推進地方食藥監(jiān)管改革的重點難點是一個并列性的陳述，并不能因此只重視機構(gòu)整合而忽視強化監(jiān)管職能的改革目標。現(xiàn)實情況卻讓人大跌眼鏡，江蘇某市工商局從事食品監(jiān)管的官員曾稱，地市改革還未開始，江蘇省以下質(zhì)監(jiān)、工商關(guān)于食品監(jiān)管的財政經(jīng)費已經(jīng)取消了?！氨緛砭蜎]有人去主動管食品安全了，沒錢就更沒人辦事了?！备鞯蒯j釀一年的市場局模式改革急于上馬，改革手段變成了目的，食品安全工作被人為忽視也就不難理解了。

改革設(shè)計的前瞻性和預(yù)見性不足

對于食藥監(jiān)管改革的可能性與現(xiàn)實性的認識與把握，各地政府認識與把握并不全面。對于基層食藥監(jiān)管相關(guān)改革的設(shè)計，需要對改革的可能性與現(xiàn)實性進行通盤思考，要具有改革設(shè)計的前瞻性。如果僅從現(xiàn)實性出發(fā)，而不顧及長遠，不做未來改革的預(yù)案，那也必然陷入“為了改革而改革”、政府“被改革”誤區(qū)。目前各地所推行的不同形式的市場局模式改革，均忽略了對改革未來可能性的預(yù)估，僅僅停留在了改革的現(xiàn)實必要性上。不切合實際情況認識改革、分析改革，就不可能在改革計劃初期對現(xiàn)今所面臨的困境有前瞻性的預(yù)判和準備。

比如當前有一種對市場局模式改革的錯誤認識，認為市場局模式將食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)與工商、質(zhì)檢機構(gòu)合并，可以有效解決政府在食品藥品監(jiān)督管理方面的編制與人員不足問題，這是對改革發(fā)展的錯誤預(yù)估。食品藥品監(jiān)督管理不力的問題不在編制與人員不足，人才困境才是根本問題；更重要的是，市場局“三合一”模式的改革事實上僅將不同勝任力的人員整合在一起，不通食藥監(jiān)督管理的人員還是不通食藥監(jiān)督管理，加上內(nèi)部消耗、相互掣肘，現(xiàn)實情況變成“1+1+1＜1”。

另外，將食藥監(jiān)管與工商、質(zhì)檢合并，嚴重削弱了食藥監(jiān)管工作的力度，地方改革往往是“權(quán)力沒有下沉，責任都下去了”。領(lǐng)導不重視，同事不關(guān)心，而合并后基層新到任的食藥監(jiān)管員手中無權(quán)且專業(yè)性不足，這些情況理應(yīng)在改革規(guī)劃時有所顧及，如今面臨問題時也不至自亂手腳、臨時叫停。

面對當下的困境，展望食品藥品監(jiān)管體制改革的未來，我們?nèi)詰?yīng)當擺正心態(tài)，做好“改革的改革”。

改革的形式超越改革所設(shè)計的內(nèi)容

食品藥品監(jiān)管體制改革內(nèi)容的主要問題并沒有變化，加強食藥監(jiān)管不僅是此次國務(wù)院改革的初衷，同時也應(yīng)是地方食藥監(jiān)管改革重中之重。改革的確也應(yīng)該因地制宜，采取多種改革形式，不過，對于改革內(nèi)容與形式，從中央到地方，各級政府都應(yīng)做全面系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，始終抓住改革的主要內(nèi)容不放松，無論何時何地何種方式，改革的形式都要緊跟內(nèi)容。從食品藥品監(jiān)管體制改革主要內(nèi)容出發(fā)，就抓住了市場局模式改革問題的主要方面。當前，考慮到食品安全的嚴峻形勢，無論作為改革動因還是改革目的，食藥監(jiān)督與管理在與工商、質(zhì)檢整合后仍應(yīng)作為重點工作來抓，對它的特殊性也必須有明確而深刻的認識。

清華大學公共管理學院葉嵐博士的研究指出：“綜觀各國，市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專項職能，很少被合并和切割。如美國，有專門的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）。而英國則專設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全?！痹倏纯次覈母母?，食品藥品監(jiān)督與管理工作的特殊性、專業(yè)性和重要性在這次改革中并沒有為各地方政府所重視，改革的形式超越了改革所設(shè)計的內(nèi)容，這就導致了市場局模式改革后，政府食藥監(jiān)管能力不強反弱的問題。

下一步改革將不會推倒重來

對于陷入困境的市場局模式，改革中途叫停的事情仍然會不斷發(fā)生，但這一切絕不是這場改革最終的結(jié)局。毫無疑問，改革陷入了困境，方式方法出現(xiàn)了問題，效果也不甚理想，這些都看似成為給予市場局模式“差評”的原因。但是，改革困境與方式選擇的問題都不會影響到改革的根本方向，對于各地方市場局模式改革的實踐探索，還是需要一個客觀、積極的認識與展望。

首先，食品藥品監(jiān)督管理工作將會重新成為地方政府工作重中之重。通過市場局模式改革及其困境，各級政府對食品安全問題的復雜性、長期性、艱巨性將有一個更為清晰的認識。國家行政學院副教授胡穎廉指出，“市場監(jiān)管的對象是各類市場主體的交易行為，目的是維護市場秩序；食藥監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同?！痹谑袌鼍帜Ｊ较拢鄬S護好食品藥品監(jiān)督管理工作的獨立地位，加強對食品藥品監(jiān)督工作的支持，將會成為下一階段改革的焦點。

其次，市場局模式改革的探索還將繼續(xù)，推倒重來并不現(xiàn)實。雖然市場局模式改革已陷入種種困境，改革方式方法受到多方非議，但經(jīng)驗與教訓是并存的。在今后的改革中，被叫停的市場局模式改革將進行部分調(diào)整與變革，比如加強食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)的權(quán)力，給予市場局模式下的食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)更寬的執(zhí)法空間。調(diào)整與變革之后的市場局模式也將會在部分地區(qū)繼續(xù)推行，市場局模式的改革的切入點也將從整合機構(gòu)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一職能，并以此為抓手，以統(tǒng)一職能為基礎(chǔ)最終達到統(tǒng)一市場監(jiān)管的改革目的。同時，各地政府完全可以以本輪市場局模式改革為契機，對地方政府各監(jiān)管部門的職能進行系統(tǒng)地梳理，對市場監(jiān)管的對象進行細化分類，到底哪些屬于普通市場秩序的監(jiān)管，哪些又屬于關(guān)乎公共衛(wèi)生安全的重點對象，爭取進行一次到位的科學分類，避免一個問題的重復改革。

再次，我國食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)仍將在各地進行多元化探索。市場局模式改革僅僅是國務(wù)院提出的推進食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)改革的一種探索，其“三合一”、“四合一”乃至“五合一”模式是否合理、是否適用于各地方政府，仍需要時間的檢驗。對于不同地區(qū)的不同情況，中央政府會給予改革的充分耐心，對各地不同改革舉措是否成功不會即刻拍板。尤其對于改革進程頗為不順的食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)領(lǐng)域，中央政府仍然會堅持下放更多財權(quán)事權(quán)，給予地方更大改革空間。此外，在全球化食品安全錯綜復雜的今天，沒有任何一個部門有能力獨立應(yīng)對挑戰(zhàn)，我國今后食藥監(jiān)管體系的改革必然要求和重點關(guān)注各職能部門、各級政府的協(xié)同努力，推動監(jiān)管體系多元化的改革發(fā)展，在市場局模式外可以另尋良途。

所以，面對當下的困境，展望食品藥品監(jiān)管體制改革的未來，我們?nèi)詰?yīng)當擺正心態(tài)，做好“改革的改革”。應(yīng)當重點注意以下幾點：一是要將改革重點從機構(gòu)整合轉(zhuǎn)向隊伍建設(shè)上來，人才是一切改革的根本動力，抓住食品藥品監(jiān)管人才建設(shè)，提高食品藥品監(jiān)管隊伍素質(zhì)，才真正抓住了改革的核心；二是要在改革方式方法上力求科學決策，以改革根本目的為指導，處理好精簡機構(gòu)與強化食藥監(jiān)管兩方面改革間的內(nèi)在關(guān)系，避免“為改革而改革”的方向錯誤；三是要善于抓住改革重點，要在改革的設(shè)計中抓住矛盾的主要方面，以食品藥品監(jiān)督管理體制改革為抓手，帶動市場局模式改革的整體推進，切忌舍本求末。

（作者為國家行政學院博士研究生）