高尚全

30多年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅(jiān)持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機(jī)制交給了市場(chǎng)，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，市場(chǎng)提供效率，政府維護(hù)公平正義，應(yīng)該是我國(guó)市場(chǎng)深化和政府轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。

政府轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持科學(xué)的功能定位

政府功能的科學(xué)定位首先取決于政府轉(zhuǎn)型的方向。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的不同階段，我們先后提出過(guò)政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變。這種情況表明，在政府轉(zhuǎn)型的方向上，社會(huì)存在廣泛的共識(shí)，并且這種共識(shí)在不斷深化。問(wèn)題在于，如何將這種共識(shí)貫徹到政府功能定位之中。

當(dāng)然，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，這是政府功能界定必須考慮的。然而，更需要論證的是：政府的哪些職能是現(xiàn)階段必須但長(zhǎng)遠(yuǎn)要“退出”的，哪些職能無(wú)論現(xiàn)階段還是長(zhǎng)遠(yuǎn)都要“退出”，哪些職能現(xiàn)階段很“弱”而長(zhǎng)遠(yuǎn)是需要加強(qiáng)的，哪些職能現(xiàn)階段和長(zhǎng)遠(yuǎn)都是必須的。只有回答了這些問(wèn)題，政府功能的科學(xué)界定才有可能，政府轉(zhuǎn)型才能切實(shí)推進(jìn)。

建立完善公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的重要保證

公共財(cái)政就是滿足社會(huì)公共需要的政府（國(guó)家）財(cái)政。從體制轉(zhuǎn)型角度看，公共財(cái)政既是政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果和重要標(biāo)志，即通過(guò)財(cái)政的收支變化來(lái)反映政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府（國(guó)家）財(cái)政不同，公共財(cái)政的運(yùn)行范圍不是局限于國(guó)有制或全民所有制，而是面向整個(gè)社會(huì)；同時(shí)，公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制也不是封閉性的，而是受到社會(huì)廣泛監(jiān)督和制約的。

從體制創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，完善公共財(cái)政不僅要求建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，公平的稅收制度，而且還應(yīng)使財(cái)政運(yùn)行置于廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下。只有這樣，才能真正保證公共資源的公平、公正和有效配置，形成合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。目前財(cái)政支出中專項(xiàng)撥款比重過(guò)大，很容易造成體制上的漏洞，甚至產(chǎn)生層層“截流”現(xiàn)象，使公共財(cái)政資源沒(méi)有用于公共領(lǐng)域。我們還有許多政府收費(fèi)和支出沒(méi)有納入預(yù)算，基本處于行政和社會(huì)監(jiān)督之外，這不僅影響公共資源的有效配置，而且也是腐敗的根源之一。

建立有效的權(quán)力制約與監(jiān)督制度是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

建立和完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，第一要在權(quán)力運(yùn)行中貫徹法治原則，即堅(jiān)持依法行政。政府依法行政是防止政府濫用權(quán)力、維護(hù)公民基本權(quán)利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府權(quán)力才有可能被限制在合理范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。第二是堅(jiān)持行政公開，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的橫向監(jiān)督機(jī)制。橫向監(jiān)督機(jī)制有利于克服政府層級(jí)之間信息不對(duì)稱的弊端，是公共權(quán)力運(yùn)行真正符合社會(huì)需求的保障。第四是加強(qiáng)反壟斷機(jī)制的建設(shè)。

轉(zhuǎn)型期的壟斷具有明顯的權(quán)力與市場(chǎng)相結(jié)合的特征，同時(shí)又有與傳統(tǒng)社會(huì)主義相聯(lián)系的國(guó)有經(jīng)濟(jì)理念和所謂資源稀缺性、自然壟斷性等支撐“依據(jù)”，但實(shí)際上在壟斷集團(tuán)的利益驅(qū)使下，往往演變?yōu)榧瘓F(tuán)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本和謀取超額利潤(rùn)的工具。反壟斷的要害在于引入權(quán)利平等的競(jìng)爭(zhēng)者，如果一定要堅(jiān)持壟斷，就必須把壟斷部門置于公開的社會(huì)監(jiān)督之下。

（作者為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)）