陳 方

(昆明理工大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650500)

隨著全國范圍內(nèi)的校車逐漸普及，我國校車問題引發(fā)的社會問題日益凸顯，已經(jīng)引起研究者與決策者的廣泛關(guān)注。我國每年超過1.85萬名14歲以下兒童死于交通安全事故，死亡率是歐洲的2.5倍、美國的2.6倍，交通事故已成為14歲以下兒童的第一死因[1]。由于校車交通安全問題的存在，家長對子女上下學(xué)的交通安全擔(dān)憂，越來越多的家長選擇接送子女上下學(xué)，使得接送學(xué)生出行導(dǎo)致的交通擁堵成為城市交通最為突出的問題。據(jù)教育部的調(diào)查顯示，目前我國在校的中小學(xué)生數(shù)約1.8億人，接送中小學(xué)生及幼兒上下學(xué)車輛有28.5萬輛，其中符合標(biāo)準(zhǔn)的校車共2.9萬輛，僅占10.32%，即平均 6 248 名中小學(xué)生才擁有1輛符合標(biāo)準(zhǔn)的校車，對調(diào)查乘坐校車的中小學(xué)生進(jìn)行估算，每天大概有500萬左右的學(xué)生上下學(xué)乘坐校車[2]。因此，對研究校車運(yùn)營管理現(xiàn)狀及其存在的問題，對相關(guān)部門制定校車運(yùn)營管理政策，建立和完善校車服務(wù)體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國校車運(yùn)營和管理現(xiàn)狀及若干問題

經(jīng)過近年來的探索，我國校車運(yùn)營和管理已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了自己的特點(diǎn)，但也存在一些缺點(diǎn)。我國現(xiàn)行校車運(yùn)營管理的主要模式有三種：第一種是合法校車，包括學(xué)校自用校車或租用校車。例如，北京市六個(gè)區(qū)的教委及市教委校辦產(chǎn)業(yè)管理中心下屬的學(xué)生用品服務(wù)中心共同成立了陽光彩虹教育服務(wù)有限責(zé)任公司為學(xué)校提供校車服務(wù)[3]。第二種是由政府主導(dǎo)與運(yùn)輸公司合作，建立公交校車專線等。例如，天津市教委和天津市交通管理辦公室聯(lián)合在全市范圍內(nèi)進(jìn)行校車工作試點(diǎn)，最后以競標(biāo)方式在全市開通10條公交校車專線[3]。第三種是非法校車，通常稱為“黑校車”?！昂谛＼嚒敝饕笩o客運(yùn)運(yùn)輸資質(zhì)的車輛，或私自改裝車輛，或未投強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)等非法運(yùn)營接送學(xué)生的車輛?！昂谛＼嚒敝饕霈F(xiàn)在郊縣等公共投入不足的地方，且多數(shù)校方不愿承擔(dān)校車費(fèi)用及責(zé)任?！昂谛＼嚒苯煌ㄊ鹿暑l發(fā)，對學(xué)生的人身安全構(gòu)成了重大威脅。綜觀我國大中城市和農(nóng)村郊縣校車管理和運(yùn)營狀況，主要存在以下問題。

(一)校車安全意識的淡薄

《未成年人保護(hù)法》第三條規(guī)定：“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯?！钡F(xiàn)今校車問題層出不窮，證明了學(xué)校及各管理部門忽視未成年人的生存權(quán)和受保護(hù)權(quán)。其主要問題表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.非法校車數(shù)量居多，造成校車安全隱患

除了少數(shù)發(fā)達(dá)城區(qū)使用標(biāo)準(zhǔn)校車，其他大部分地區(qū)尤其是中西部的農(nóng)村和郊縣非法校車猖獗。非標(biāo)準(zhǔn)校車主要問題是安全性能低。非法校車存在超速和嚴(yán)重超載現(xiàn)象，有些校車為了能多載學(xué)生，或拆除座椅換成木制小凳，或擅自在座位通道加座，嚴(yán)重影響校車安全性能；“黑校車”主要來源于私車、微型客車、貨車或改裝車等。其中大量“黑校車”屬于無合法營運(yùn)手續(xù)的車輛、無資格證或私自改裝的車輛、從客運(yùn)單位或個(gè)人購買的年限長的二手車。因此，這些“黑校車”本身存在較大的安全隱患，從而使交通事故發(fā)生率大大提高，威脅著學(xué)生們的生命安全。

2.相關(guān)各方存在安全僥幸心理，校車安全意識淡薄

很多人認(rèn)為校車就是接送學(xué)生上下學(xué)的車輛。既沒有意識到校車的服務(wù)對象是缺乏足夠安全防護(hù)能力的未成年人，也沒有意識到將校車與一般的客運(yùn)車輛區(qū)別開來的重要性，對校車超載逆行等違章現(xiàn)象熟視無睹[2]。而我國校車事故的主要原因是校車駕駛?cè)藛T超速、緊急情況處置不力及嚴(yán)重超載等違法行為。而事故頻發(fā)的“黑校車”之所以能大行其道，一方面是學(xué)校、交通等部門和家長安全意識淡薄、存在僥幸心理以及一些司機(jī)唯利是圖等原因；另一方面是我國校車監(jiān)管權(quán)責(zé)缺失，尤其是許多校車駕駛?cè)藛T缺少正規(guī)嚴(yán)格的挑選及管理，安全意識淡薄。

(二)教育資源失衡促使校車通學(xué)交通需求迅猛增長

近十多年來，我國擇?，F(xiàn)象日趨嚴(yán)重。盡管我國各個(gè)城市相繼實(shí)行“就近免試入學(xué)”，從理論上可以減少學(xué)生出行距離和時(shí)耗，降低家長接送上下學(xué)的比例。但是，由于我國教育內(nèi)部資源配置失衡，導(dǎo)致地區(qū)間學(xué)校之間差距大，優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源稀缺，家長們會通過擇校，選擇適合子女自身發(fā)展的教學(xué)資源。即使在同一地區(qū)，家長更愿意選擇優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源的學(xué)校。我國無論是享受政府撥款的公立學(xué)校，還是擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的私立學(xué)校，學(xué)校選址過于集中于某區(qū)域[3]。我國城市的規(guī)模增長越來越快，這意味著大部分擇校學(xué)生從離家較近的學(xué)校轉(zhuǎn)到較遠(yuǎn)但教學(xué)質(zhì)量更好的學(xué)校，因此學(xué)生出行距離增大，時(shí)耗延長。此外，這些學(xué)校又過于集中，造成了學(xué)生上下學(xué)交通擁擠又引發(fā)各種社會問題。

我國農(nóng)村教育事業(yè)在實(shí)施集約化、跨越式的發(fā)展過程，實(shí)施“撤點(diǎn)并?！闭?，直接的后果是越來越多的農(nóng)村學(xué)生再也不能在家門口上學(xué)了，學(xué)校大量集中于離家遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)。由于住學(xué)分離，使得學(xué)生出行時(shí)間和交通成本大幅增加了。目前，城鎮(zhèn)學(xué)校正規(guī)校車數(shù)量極少，學(xué)生享受不了校車服務(wù)；即便有校車，由于農(nóng)村地域分布廣的特點(diǎn)，校車站點(diǎn)設(shè)置、發(fā)車時(shí)間、發(fā)車頻次等也難以滿足廣大農(nóng)村學(xué)生的需要。“黑校車”便應(yīng)運(yùn)而生，盡管知道“黑校車”存在安全隱患，知道“黑校車”不是一個(gè)好的選擇，但在目前情勢下，“黑校車”卻以較低的成本為學(xué)生家長提供了便宜方便的交通選擇，往往成為收入仍不寬裕的農(nóng)民和平民家庭唯一的選擇。

(三)校車監(jiān)管責(zé)任歸屬不明確

目前，校車管理運(yùn)營主要由教育部門和學(xué)校負(fù)責(zé)，這利于確保校車安全運(yùn)營，但現(xiàn)實(shí)是很多學(xué)校不愿承管校車，教育部門也不愿意承擔(dān)責(zé)任。其原因是教育主管部門主觀上存在“車輛、駕駛?cè)说谋O(jiān)督檢查是交警的事”的思想誤區(qū)[4]，權(quán)責(zé)定位不清；客觀上教育部門和學(xué)校沒有積極主動(dòng)承擔(dān)校車的安全監(jiān)管責(zé)任，既沒有對司機(jī)及相關(guān)工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的職前面試和入職后的相關(guān)培訓(xùn)，也沒有對校車的設(shè)施進(jìn)行安全評估，建立有效的監(jiān)管措施，從而為校車安全運(yùn)營埋下隱患。

此外，教育、交通、公安、安監(jiān)等各部門都負(fù)有監(jiān)管校車安全的職能，但權(quán)責(zé)不明確，好像誰都可以管，誰都可以不管，導(dǎo)致校車在車輛管理、安全監(jiān)管和學(xué)生組織等工作方面存在管理盲區(qū)。比如，目前大多數(shù)學(xué)校是將接送學(xué)生的責(zé)任承包給第三方。學(xué)校沒有盡到承擔(dān)和管理學(xué)生校車安全的責(zé)任，負(fù)責(zé)經(jīng)營的第三方也沒有承擔(dān)責(zé)任，這就產(chǎn)生了管理的“漏洞”[5]；校車出現(xiàn)安全事故，沒有明確的法律規(guī)定，不知應(yīng)該向哪個(gè)部門問責(zé)。

在校車安全的問題上，暴露了我國政府的公共責(zé)任“軟肋”。對于校車的發(fā)展，政府應(yīng)該承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，促使各部門形成共同管理機(jī)制，積極推動(dòng)校車安全工程的實(shí)施，為普及校車提供資源，打擊“黑校車”和非法運(yùn)營，對日常運(yùn)營實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。

(四)缺乏合理的校車運(yùn)營體制

從校車高成本性、高安全性和公益性的屬性來看[6]，校車的運(yùn)營管理，政府和學(xué)校應(yīng)擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。但我國校車運(yùn)營主要是學(xué)校自購車、學(xué)校租用車、社會運(yùn)營車輛、家長自行組合租用客車。從目前校車運(yùn)營情況來看，無論哪種運(yùn)營方式都存在安全隱患，其中沒有規(guī)范完善的管理制度、安全原則和道德底線的僥幸心理就是最大的隱患，這種僥幸心理從學(xué)校到家長再到司機(jī)都廣泛存在著。

我國大部分學(xué)校的校車運(yùn)營管理市場化，導(dǎo)致以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，忽視校車安全問題。例如，當(dāng)校車是學(xué)?；蚣议L租用的客車，學(xué)?；蚣议L就把乘坐校車的學(xué)生安全和管理一并承包給第三方，而校車運(yùn)營成本高，第三方的承包校車主要目的是贏利。因此，第三方為降低成本，將校車安全運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)降低，例如車輛超載，行駛速度快，采用低價(jià)、車況差的二手車，擅自拆裝車輛等方法降低成本，埋下安全隱患。

我國校車運(yùn)營體制的不完善，各部門安全監(jiān)督不到位、疏失乃至缺失，直接導(dǎo)致校車安全事故層出不窮。因此，校車的安全運(yùn)營需要政府主導(dǎo)各部門合作制定規(guī)范的校車運(yùn)營體制來保障校車的安全運(yùn)營。

二、我國校車問題的倫理原則

(一)關(guān)懷原則

關(guān)懷作為一種善的德性，一種價(jià)值取向，是將對他人的關(guān)愛、關(guān)照或顧及視為行為的基準(zhǔn)，體現(xiàn)了行為主體做出的一種超越自身利益的道德選擇[7]。

在解決校車問題上，關(guān)懷原則主要體現(xiàn)在為學(xué)生改善公交出行環(huán)境或提供校車服務(wù)，使得學(xué)生上下學(xué)便利、安全，從而減少家長接送引發(fā)的問題；利于解決上下學(xué)校園周邊地區(qū)的交通日趨惡化的問題；利于解決由大量家長接送學(xué)生上下學(xué)引發(fā)的機(jī)動(dòng)車能源問題、環(huán)境污染等問題。

城市家庭居住相對集中，大部分采取就近上學(xué)的方式，城市中對校車的需求反而是來自家長對優(yōu)質(zhì)教育的選擇而出現(xiàn)的擇校家庭。而在農(nóng)村教育資源整合后，農(nóng)村孩子上學(xué)距離的問題日漸顯現(xiàn)出來，他們更為需要校車，尤其是一些經(jīng)濟(jì)落后、公路狀況不佳的偏遠(yuǎn)地區(qū)，校車更成為家長們放心讓孩子上學(xué)的期待。

從關(guān)懷原則來看，更應(yīng)關(guān)注幼兒園的校車問題，我國校車條例對幼兒園給予了重點(diǎn)關(guān)注。但為避免幼兒園校車安全事故頻發(fā)，不僅只是對幼兒園校車進(jìn)行立法規(guī)定，國家也應(yīng)對幼兒園的選址、布局、服務(wù)半徑等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)加大資金投入，建立公立幼兒園，城市和農(nóng)村幼兒都能享受就近入學(xué)及優(yōu)質(zhì)的幼兒教育資源，這才是解決問題的關(guān)鍵。

(二)安全原則

安全原則應(yīng)作為解決校車問題的倫理底線，成為我國管理校車的基本指導(dǎo)原則。盡管國家制定《校車安全管理?xiàng)l例》，但校車安全質(zhì)量問題存在許多隱患。不論是學(xué)校的自購車還是學(xué)校租用車；不論單位自行開通的班車還是家長自行組合租用的客車，以及社會運(yùn)營車輛，都存在安全隱患，沒有道德原則和底線的僥幸心理就是最大的隱患。針對校車安全問題，應(yīng)采取以下幾項(xiàng)措施加以解決。

第一，嚴(yán)格執(zhí)行校車制造規(guī)定，設(shè)定校車的特殊警示標(biāo)志，以警示校車前后的其他車輛，減少與過往車輛發(fā)生交通事故的可能性；對校車車身、頂部及其它部件都要制定強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，充分保證校車的安全性，嚴(yán)懲將拼裝車、報(bào)廢車、貨運(yùn)車等非法運(yùn)營車輛作為校車使用的行為；運(yùn)營管理上要充分體現(xiàn)校車的路權(quán)，如校車臨時(shí)停車，迎面過來的和后面的車輛需停車等待。

第二，加強(qiáng)校車駕駛?cè)藛T及隨車工作人員的管理工作。認(rèn)真考核校車司機(jī)駕駛技術(shù)與應(yīng)急能力，增強(qiáng)校車駕駛員的安全教育，增強(qiáng)駕駛員的安全意識、責(zé)任意識和守法意識，同時(shí)為校車司機(jī)提供較好的福利；安排隨車工作人員隨校車全程照管乘車學(xué)生，這需要工作人員掌握道路交通安全法規(guī)及安全防范和急救知識。

第三，學(xué)校應(yīng)對學(xué)生、學(xué)生家長或者其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行交通安全宣傳教育，向?qū)W生講解校車安全乘坐知識和校車安全事故應(yīng)急處理技能，提醒學(xué)生家長提高安全意識和責(zé)任意識，不要租用不符合安全規(guī)定的車輛接送學(xué)生。

(三)公正原則

公正作為倫理學(xué)中理論資源的基本要素之一，是社會建設(shè)的第一德性。人們期待一視同仁，即在同樣的情況下，同樣的人應(yīng)該得到同樣的對待；人們也期待形式公正、程序公正、結(jié)果公正[7]。校車應(yīng)該是政府配套的義務(wù)教育基礎(chǔ)資源，校車公正不僅體現(xiàn)在校車管理及規(guī)劃公正的價(jià)值取向上，更應(yīng)體現(xiàn)在城市學(xué)生、農(nóng)村學(xué)生及幼兒園學(xué)生享有同等的校車服務(wù)上。

很多國家設(shè)置了學(xué)校選址標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)學(xué)校的新建和改造，力求為適齡兒童提供充足的教育機(jī)會和保障他們就近入學(xué)的權(quán)利。我國義務(wù)教育法第十二條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！钡S著我國城市化的發(fā)展，城區(qū)擴(kuò)大，人口數(shù)量不斷增長，人口密度持續(xù)增加，原有的具有優(yōu)質(zhì)教育資源公立和私立學(xué)校選址集中，數(shù)量少。即使在同一學(xué)區(qū)，家長更愿意為孩子選擇教育質(zhì)量優(yōu)秀的學(xué)校，從而擇校的學(xué)生越來越多，學(xué)生上學(xué)距離增加。因此，吸引少年兒童就近入學(xué)，需要教育部門提供均衡的教育資源配置，采取有效的學(xué)區(qū)住房流動(dòng)。

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的目的是促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平，但大量農(nóng)村學(xué)校被撤并，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)生面臨教育成本增加、輟學(xué)等問題，尤其是遠(yuǎn)距離上學(xué)引發(fā)的交通安全問題，這些不僅違背了政策的初衷，也違背了“就近入學(xué)”的原則。此外，有些學(xué)生家庭不僅離學(xué)校距離非常遠(yuǎn)，最困難的是去往學(xué)校的道路崎嶇難行，校車根本無法通行。因此，在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整工作的實(shí)施中，應(yīng)進(jìn)一步充分考慮學(xué)校選址對農(nóng)村學(xué)生出行距離、出行方式選擇的影響，對于山區(qū)學(xué)校布局應(yīng)作特殊和優(yōu)先考慮。在農(nóng)村校車優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村校車發(fā)展應(yīng)建立政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制，增加資金投入，為農(nóng)村學(xué)生減免校車費(fèi)用或住宿費(fèi)用，加大對貧困學(xué)生的補(bǔ)助力度。

(四)責(zé)任原則

責(zé)任是當(dāng)代應(yīng)用倫理學(xué)的一個(gè)關(guān)鍵性準(zhǔn)則，它發(fā)展為一種事先責(zé)任，即以未來行為為導(dǎo)向，是一種積極性的行為指導(dǎo)[7]?，F(xiàn)階段，我國校車問題存在的主要原因是責(zé)任缺位。在校車管理上，各部門共同負(fù)責(zé)，共同管理，但實(shí)際上，校車屬于哪個(gè)部門管，校車發(fā)生事故后應(yīng)該向哪個(gè)部門問責(zé)，沒有明確的法律依據(jù)。因此，政府應(yīng)該通過立法來明確公安、交通、教育等部門的權(quán)責(zé)，各部門職責(zé)才能明晰，監(jiān)管才能落到實(shí)處。如公安部門負(fù)責(zé)校車及司機(jī)資質(zhì)認(rèn)證；交通部門要合理規(guī)劃校車行駛路線，對超載超速校車從重處罰；教育部門對孩子進(jìn)行安全教育，對校車安全進(jìn)行監(jiān)督。只有政府各部門互相協(xié)調(diào)來做校車才能安全發(fā)展。

校車高成本性、高安全性和公益性的屬性對于追求利潤最大化的企業(yè)，吸引力不大；公立學(xué)校的校車是公共交通體系和社會福利的一部分，應(yīng)接受政府管理和補(bǔ)貼[6]；“黑車”、“超載車”等校車問題的背后，還有著家庭、社會對校車需求強(qiáng)烈而校車服務(wù)資源嚴(yán)重短缺的矛盾日益突出，這成為了校車問題的根源。因此，政府應(yīng)給予校車適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，積極推動(dòng)校車工程的實(shí)施，為普及校車提供資源，并對日常運(yùn)營實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管[8]；政府及相關(guān)部門應(yīng)設(shè)置學(xué)校選址標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)校區(qū)的新建和改建，減少學(xué)生上學(xué)距離；政府應(yīng)加大教育資源投入，使得城市農(nóng)村教育均衡，減少擇校而增加的上下學(xué)距離。

從《校車安全管理?xiàng)l例》可以看出，內(nèi)容規(guī)定的還不盡完善，對學(xué)校與校車服務(wù)單位之間的服務(wù)協(xié)議沒有做出詳盡的規(guī)定，當(dāng)學(xué)生發(fā)生傷害事故后，學(xué)校會與校車服務(wù)單位產(chǎn)生法律糾紛；學(xué)校和校車服務(wù)提供者需建立健全的校車安全管理制度[9]，配備安全管理人員，對學(xué)生上下車的照管職責(zé)、定點(diǎn)與家長交接學(xué)生等規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和詳盡；對校車安全技術(shù)條件和校車駕駛?cè)速Y格條件規(guī)定要比一般客車更為嚴(yán)格[10]；對于學(xué)生自愿乘坐的校車，學(xué)校不僅要和乘坐校車的學(xué)生家長簽訂協(xié)議，也要和不乘坐校車的學(xué)生家長簽訂協(xié)議，避免出現(xiàn)學(xué)生管理和監(jiān)護(hù)的真空。

三、結(jié)語和討論

校車運(yùn)營問題是當(dāng)前家庭、社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，通過對校車問題的分析及倫理思考可得到如下結(jié)論：

(1)校車問題涉及社會成員的切身利益，關(guān)系到千萬個(gè)家庭的福祉。校車問題的解決不僅是確保兒童權(quán)利和優(yōu)化教育服務(wù)的需要，也是保障校車安全的關(guān)鍵所在，還能緩解城市交通壓力，節(jié)省能耗，改善環(huán)境。

(2)校車運(yùn)營管理存在的主要問題是：相關(guān)管理部門仍較為缺乏校車安全意識、教育資源失衡，促使校車通學(xué)交通需求迅猛增長、校車監(jiān)管責(zé)任不明確、缺乏合理的校車運(yùn)營體制。

(3)針對校車現(xiàn)存的主要問題，探索解決校車問題上應(yīng)遵守關(guān)懷原則、安全原則、公正原則和責(zé)任原則，從而為相關(guān)部門制定校車政策、建立校車服務(wù)體系，提供理論依據(jù)和參考。

(4)當(dāng)前校車問題也折射出相關(guān)部門缺乏對基本倫理道德的思考，忽視了關(guān)懷、安全和公正等最基本的倫理原則。因此，進(jìn)行運(yùn)營管理機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮初衷、過程、結(jié)果等是否合乎道德，是否確保公眾安全、健康和權(quán)益受到保護(hù)。

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