李 山

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

黨的第十八屆三中全會(huì)提出要加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，明確要求引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，支持文化社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，積極培育社會(huì)性文化組織，推動(dòng)公共文化服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化發(fā)展。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)成為推進(jìn)公共文化服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化的有效形式，成為政府共識(shí)性的政策與實(shí)踐。但是，在具體實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)依然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，需要不斷推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)相關(guān)配套改革，保障政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)良性發(fā)展。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的實(shí)踐探索

政府存在的合法性理由除了建立國(guó)防系統(tǒng)與司法體系外，便是“建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”。[1]252-253可見(jiàn)，政府是供給公共服務(wù)的責(zé)任主體。[2]143-152自然，政府也是供給公共文化服務(wù)的當(dāng)然責(zé)任主體。但是，政府卻不是公共文化服務(wù)的惟一提供者，政府可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給多元化。政府應(yīng)從公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者角色淡出，在充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的同時(shí), 形成政府與市場(chǎng)、社會(huì)的默契合作關(guān)系，有效推進(jìn)協(xié)同合作治理，不斷提升公共文化服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。政府協(xié)同市場(chǎng)與社會(huì)的力量合作供給公共文化服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)結(jié)紐帶或有效形式便是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)就是政府以市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制為紐帶，建立起與市場(chǎng)、社會(huì)的伙伴合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)多元化供給，滿(mǎn)足公民公共文化需求，保障公民文化權(quán)利的公共行動(dòng)。

改革開(kāi)放后，伴隨西方政府治道變革運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的政府發(fā)展理念與實(shí)踐的全球化以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所推動(dòng)的公民社會(huì)的初步成長(zhǎng)，我國(guó)政府也逐步由“總體性政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。政府文化管理職能也由直接“辦”文化向間接“管”文化轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)供給模式則由政府直接生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向間接購(gòu)買(mǎi)。在某種意義上，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府文化職能的重要舉措，是培育文化社會(huì)力量的必由之路，是滿(mǎn)足公民多樣化文化需求的必然要求，是提高公共文化服務(wù)績(jī)效的有效方法。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)成為創(chuàng)新政府公共文化服務(wù)供給模式與加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必然邏輯與實(shí)踐訴求。

為此，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范與推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的政策。這既體現(xiàn)出黨和政府對(duì)加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的日益重視，也奠定了多元化供給公共文化服務(wù)的政策基礎(chǔ)。各級(jí)地方政府也紛紛將公共文化服務(wù)向市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)放，積極探索政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的各種實(shí)踐形式。近些年來(lái)，寧波、青島與馬鞍山等地方政府相繼按照市場(chǎng)化機(jī)制與社會(huì)化機(jī)制，紛紛組建公共文化有限責(zé)任公司、設(shè)立文化社團(tuán)與培育民間文化組織，承接公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與供給；同時(shí)，又充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，積極探索招標(biāo)采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助與服務(wù)外包等政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的多樣化實(shí)踐形態(tài)，有效解決公共文化產(chǎn)品供給匱乏問(wèn)題，充分保障公民文化權(quán)利。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

近些年來(lái)，在加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系進(jìn)程中，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)已成為普遍性共識(shí)，并成為政府政策選擇。但是，由于目前我國(guó)尚處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分，公民社會(huì)發(fā)育有待成熟，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)依然面臨著大量體制、機(jī)制與技術(shù)等方面的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)公共文化服務(wù)項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)的“異化”

自“分稅制”實(shí)施以來(lái)，國(guó)家財(cái)權(quán)上收，而地方事務(wù)卻不斷擴(kuò)大，結(jié)果造成地方政府沒(méi)有足夠財(cái)力來(lái)供給公共文化服務(wù)。為了解決這一矛盾，同時(shí)也是為了彰顯中央政府權(quán)威，國(guó)家以“項(xiàng)目制”的形式下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)資金到各級(jí)地方政府，解決地方政府因財(cái)政資金不足供給基本公共文化服務(wù)乏力問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，項(xiàng)目制是國(guó)家通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，動(dòng)用國(guó)家公共財(cái)政資金，購(gòu)買(mǎi)符合國(guó)家意志與中央政府宏觀政策需要的、由地方政府供給的基本公共文化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家買(mǎi)單、地方供給與群眾受益”的制度安排?！绊?xiàng)目制對(duì)基層動(dòng)員的機(jī)制在于，它對(duì)基層行政提供非常規(guī)的增量資源。這種增量資源直接由項(xiàng)目‘發(fā)包’部門(mén)掌控，繞開(kāi)了常規(guī)的行政程序，快速有效地動(dòng)員基層單位，實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門(mén)意志?！盵3]68

國(guó)家公共文化服務(wù)示范區(qū)(項(xiàng)目)就是一種典型的“項(xiàng)目制”運(yùn)作，成為中央政府購(gòu)買(mǎi)基本公共文化服務(wù)一種形式，具有資金渠道直接、人事安排靈活與動(dòng)員程序高效等優(yōu)點(diǎn)。但是，公共文化服務(wù)項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)也存在難以避免的“異化”問(wèn)題。首先，公共文化服務(wù)項(xiàng)目制易淪為一種“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”。公共文化服務(wù)項(xiàng)目制是在中央政府與地方政府間的政府場(chǎng)域中設(shè)置“虛擬市場(chǎng)”來(lái)運(yùn)作，始終無(wú)法擺脫“政績(jī)宣傳、科層升遷與權(quán)力尋租”等政治邏輯，極易演變?yōu)槟撤N形式化的政績(jī)工程，成為一種“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”。其次，公共文化服務(wù)項(xiàng)目制易形成惡性膨脹。許多地方政府更是出于從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考量，爭(zhēng)取項(xiàng)目熱情十足，建設(shè)項(xiàng)目卻動(dòng)力不足，甚至造成業(yè)已開(kāi)建的項(xiàng)目處于懸置狀態(tài)，迫使政府進(jìn)一步追加新項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)支出以克服巨大的“成本沉積”，形成項(xiàng)目的自我惡性膨脹。最后，公共文化服務(wù)項(xiàng)目制易導(dǎo)致資源分配不均。只有那些具有良好基礎(chǔ)的、具備游說(shuō)能力的與享有項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)的基層政府，才能爭(zhēng)取到公共文化服務(wù)示范區(qū)(項(xiàng)目)資源；基礎(chǔ)條件差的地區(qū)可能長(zhǎng)期無(wú)緣獲得示范項(xiàng)目資源。

(二)體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的“內(nèi)卷化”

目前，我國(guó)大部分政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)是體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買(mǎi)。體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的承接主體是由政府設(shè)立的公共文化事業(yè)單位，譬如，圖書(shū)館、博物館以及文化館等。這些公共文化事業(yè)單位是直接隸屬于政府管轄的、組成成員由政府任命考核的、業(yè)務(wù)內(nèi)容由政府掌控的以及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政保障的“準(zhǔn)行政性”機(jī)構(gòu)。政府按照政府內(nèi)部的“虛擬市場(chǎng)”形式，直接向這些公共文化事業(yè)單位“非競(jìng)爭(zhēng)性”購(gòu)買(mǎi)基本公共文化服務(wù)。由于公共文化事業(yè)單位的行政從屬性，政府會(huì)憑借其主導(dǎo)性?xún)?yōu)勢(shì)將自身行政邏輯嵌入到公共文化事業(yè)單位管理中，甚或以行政邏輯取代文化邏輯。若政府的行政邏輯取代文化邏輯，必然會(huì)破壞公共文化事業(yè)單位自身發(fā)展生態(tài)，導(dǎo)致公共文化事業(yè)單位染上官僚制病態(tài)，出現(xiàn)大量“有支出、無(wú)服務(wù)”或“有服務(wù)、無(wú)需求”的現(xiàn)象。

同時(shí)，在目前壓力型行政體制下，公共文化事業(yè)單位極易淪為政府創(chuàng)建政績(jī)的一種應(yīng)用性工具。在某些城市，政府熱衷于將博物館、圖書(shū)館與文化館等文化設(shè)施建成當(dāng)?shù)貥?biāo)志性建筑，以此彰顯其卓著政績(jī)，而體現(xiàn)公共文化服務(wù)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的“軟件”投入?yún)s得不到足夠重視，成為“有形式而無(wú)內(nèi)容”的形象工程。政府“體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性”購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)過(guò)程中，必然會(huì)存在著“官僚獨(dú)斷”、“交易壟斷”與“拿別人的錢(qián)為別人辦事”等問(wèn)題，造成公共財(cái)政支出浪費(fèi)?！绑w制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性”購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)帶有強(qiáng)烈的“行政性嵌入”傾向，極易陷入“有增長(zhǎng)無(wú)服務(wù)”的“內(nèi)卷化”運(yùn)行軌道。

(三)國(guó)有公共文化服務(wù)公司的“趨利性”

推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)進(jìn)程，需要建立大量生產(chǎn)公共文化產(chǎn)品的市場(chǎng)化承接組織。但是，由于我國(guó)文化市場(chǎng)機(jī)制尚不健全與文化社會(huì)力量有待發(fā)展，政府則通過(guò)設(shè)立國(guó)有公共文化服務(wù)有限責(zé)任公司，來(lái)承接與生產(chǎn)公共文化服務(wù)，由此建立起政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)。這些公共文化服務(wù)有限責(zé)任公司是由原有的某些公共文化事業(yè)單位按照市場(chǎng)機(jī)制改企轉(zhuǎn)制或聯(lián)合組建而來(lái)的由政府控股的公共文化企業(yè)。政府通常是文化公司的設(shè)立主體與最大股東，憑借控股的股東大會(huì)決定公司董事會(huì)的構(gòu)成，進(jìn)而控制經(jīng)理層來(lái)掌控文化公司的人事安排與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。可見(jiàn)，政府與公共文化服務(wù)公司的關(guān)系并沒(méi)擺脫原有行政掌控關(guān)系，轉(zhuǎn)變的只不過(guò)是話(huà)語(yǔ)體系的言說(shuō)與運(yùn)作機(jī)制的便利。政府的公共性?xún)r(jià)值決定了由政府控股的文化公司屬性的公共性，但是國(guó)有公共文化服務(wù)公司畢竟又是一個(gè)按照市場(chǎng)邏輯運(yùn)作的企業(yè)，必然遵循追求利潤(rùn)最大化邏輯。所以，國(guó)有公共文化服務(wù)有限責(zé)任公司兼具“公共性”與“營(yíng)利性”的雙重性。

組建國(guó)有公共文化服務(wù)有限責(zé)任公司的初衷在于利用市場(chǎng)化機(jī)制供給公共文化服務(wù)產(chǎn)品，提升公共文化服務(wù)供給績(jī)效，充分保障公民文化權(quán)利。但是，國(guó)有公共文化服務(wù)公司一旦進(jìn)入市場(chǎng)場(chǎng)域，就如同公共性韁帶崩解的脫韁野馬，在廣闊市場(chǎng)疆域上馳騁逐利?！摆吚浴北愠蔀楣参幕髽I(yè)的主導(dǎo)屬性，“選擇性生產(chǎn)”公共文化服務(wù)成為企業(yè)行為邏輯，“撇脂現(xiàn)象”廣泛存在于企業(yè)日常運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程。同時(shí)，政府既是國(guó)有公共文化服務(wù)公司的“大股東”，又是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的“發(fā)包商”，在購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)時(shí)，政府極易優(yōu)先向自己設(shè)立的國(guó)有公共文化公司采購(gòu)公共文化服務(wù)，從而排擠壓縮其它完全市場(chǎng)化公共文化公司的生存發(fā)展空間。在購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的監(jiān)管上，也存在著“右手”監(jiān)督“左手”的困境，由于國(guó)有公共文化公司的“趨利性”屬性與政府本身固有“逐利”沖動(dòng)，極易導(dǎo)致政府與國(guó)有公共文化服務(wù)公司結(jié)成“互利聯(lián)盟”，造成監(jiān)督措施流于形式，滋生腐敗現(xiàn)象。

(四)文化社會(huì)力量的“侏儒化”

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府引入“承包商”生產(chǎn)與供給公共服務(wù)，仍保留其資金提供者的身份，但不再是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者與提供者。[4]19公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者則是由依法登記成立的社會(huì)組織、企業(yè)或者機(jī)構(gòu)等文化社會(huì)力量構(gòu)成的承接主體。這些作為承接主體的文化社會(huì)力量應(yīng)擺脫同政府的任何行政性關(guān)聯(lián)，享有地位的獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)的平等性與關(guān)系的契約性。唯有如此，這些從事公共文化服務(wù)的承接主體才能獲得充分的發(fā)展空間，成長(zhǎng)為實(shí)力雄厚、富有活力與決策自主的文化社會(huì)力量，有能力建立起與政府間真意正義上的契約關(guān)系，從而贏得公共文化服務(wù)供給的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的多元化，生產(chǎn)出符合人民群眾文化需求的多樣性公共文化產(chǎn)品。

由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐在我國(guó)剛剛處于起步階段，目前政府向文化社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)還存在著許多有待克服的障礙。在傳統(tǒng)行政體制下，政府充滿(mǎn)對(duì)非政府組織的敵意，缺乏彼此間的合作信任，熱衷于用行政操控公共文化服務(wù)生產(chǎn)，幾乎壟斷公共文化服務(wù)資源，逐步形成固化的“部門(mén)利益”。時(shí)至當(dāng)下，這種制度慣性依然廣泛存在于公共文化服務(wù)領(lǐng)域，政府只是有限地向文化社會(huì)力量開(kāi)放公共文化服務(wù)資源，大部分公共文化服務(wù)資源依然掌握在體制內(nèi)的公共文化事業(yè)單位、國(guó)有公共文化公司等“官方”性質(zhì)的組織手中，擠壓著文化社會(huì)力量的成長(zhǎng)發(fā)展空間，造成文化社會(huì)力量規(guī)模弱小與行政依附性較強(qiáng)的狀況。如此以來(lái)，作為承接主體的文化社會(huì)力量長(zhǎng)期得不到應(yīng)有發(fā)展，日益趨于“侏儒化”，難以建立政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)所賴(lài)以存在的具有充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與選擇自主性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，無(wú)法形成有效的“體制外競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”結(jié)構(gòu)。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)便成為自編自導(dǎo)自唱的“獨(dú)角戲”，這必然會(huì)滋生出大量暗箱操作、權(quán)利尋租等腐敗現(xiàn)象?？梢?jiàn)，文化社會(huì)力量的“侏儒化”，難以形成政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化格局，導(dǎo)致大量“體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”；而大量“體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”的出現(xiàn)，則會(huì)擠壓文化社會(huì)力量的生長(zhǎng)發(fā)展空間，加劇文化社會(huì)力量“侏儒化”。

(五)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度規(guī)范缺失

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)承接主體的關(guān)系屬性與成長(zhǎng)程度固然重要，但是為公眾做個(gè)好“交易”，更取決于公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)程序以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同管理過(guò)程等技術(shù)性完備程度。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)尚無(wú)立法保障，法律法規(guī)尚不健全，操作規(guī)程尚處于探索階段，存在大量程序性缺失與技術(shù)性障礙等問(wèn)題。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)中，極易出現(xiàn)典型的“委托—代理”困局，面臨著更為復(fù)雜的控制問(wèn)題。委托人與代理人在目標(biāo)指向上可能會(huì)存在著差異，同時(shí)代理人擁有比委托人更多的具體實(shí)務(wù)信息，通常會(huì)出現(xiàn)代理人懸置委托人任務(wù)的“目標(biāo)替代”現(xiàn)象，產(chǎn)生控制失效問(wèn)題，結(jié)果是委托人為此要承擔(dān)確保代理人追求委托人目標(biāo)而付出的激勵(lì)成本、監(jiān)督成本以及可能的損失。[5]12-14

同時(shí)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的項(xiàng)目種類(lèi)與預(yù)算資金模糊，且?guī)缀醪幌蛏鐣?huì)公開(kāi)，存在著信息不透明與不對(duì)稱(chēng)、競(jìng)爭(zhēng)不完全與監(jiān)測(cè)不到位等程序不公正問(wèn)題。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的招標(biāo)過(guò)程中，文化社會(huì)力量處于明顯的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分，結(jié)果是大量政府主導(dǎo)的“內(nèi)部合同”得以簽訂，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)則最終流于形式。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)所締結(jié)的正式契約需要建立系統(tǒng)的程序來(lái)監(jiān)測(cè)契約條款、合約履行與服務(wù)績(jī)效等情況。目前，政府既是公共文化服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，又是主要監(jiān)測(cè)者，沒(méi)有建立起獨(dú)立的第三方監(jiān)測(cè)管理機(jī)制，難以保障績(jī)效評(píng)估考核的真實(shí)性、公正性與合同履行的有效性。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的改革路徑

享受公共文化服務(wù)是一項(xiàng)公民文化權(quán)利，是由政府加以保障的政治契約，而非可以隨意分割、轉(zhuǎn)讓與終止的市場(chǎng)契約。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)中，“政府轉(zhuǎn)移的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。”[6]32政府依然是公共文化服務(wù)供給的最終責(zé)任主體，承擔(dān)著向公民供給公共文化服務(wù)的固有職責(zé)。為此，政府必須充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)性、能動(dòng)性與有效性，強(qiáng)化政府公共文化服務(wù)責(zé)任，發(fā)展壯大文化社會(huì)力量，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共文化管理體制與運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)努力營(yíng)造政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的良好外部環(huán)境。

(一)強(qiáng)化政府公共文化服務(wù)責(zé)任

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的運(yùn)行邏輯是公民通過(guò)非市場(chǎng)的集體行動(dòng)向政府表達(dá)價(jià)值訴求，政府則以民主程序整合公民所表達(dá)的價(jià)值偏好，然后政府再采取市場(chǎng)行動(dòng)購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)，滿(mǎn)足公民的公共文化需求。由此可見(jiàn)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐過(guò)程中，政府承擔(dān)著“雙重代理”角色，這極易陷入“代理”困局。由于“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的核心責(zé)任人是政府，只有政府是負(fù)責(zé)的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)才可能是負(fù)責(zé)的”[7]15，才可能克服“雙重代理”的困局，有效供給公共文化服務(wù)。

保障政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)有效推進(jìn)，需要明確政府的責(zé)任主體地位，強(qiáng)化政府公共文化服務(wù)職責(zé)。為此，政府要堅(jiān)持推進(jìn)公共文化服務(wù)體制改革，積極探索政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐形態(tài)的多元化，建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)的伙伴合作關(guān)系，形成公共文化服務(wù)供給的整體合力；要制定一系列公正、公開(kāi)與透明的政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度規(guī)范與民主程序，實(shí)現(xiàn)在政治過(guò)程中公民與政府價(jià)值偏好的一致性，并規(guī)范在市場(chǎng)過(guò)程中政府與生產(chǎn)者的交易行為，保障公民的文化權(quán)利；要加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的財(cái)政支出力度，建立以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔的財(cái)政資金逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)制定嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)資金的支出、管理與運(yùn)行等程序，保障政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)的合法、合理與有效利用；要加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的公共管理人才隊(duì)伍建設(shè)，加大交流培訓(xùn)力度，提升人才隊(duì)伍整體素質(zhì)，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的科學(xué)性與有效性，保障政府成為“精明買(mǎi)主”。

(二)設(shè)立公共文化服務(wù)基金

改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)生活水平不斷提升，公共文化需求日益增長(zhǎng)，公民文化權(quán)利意識(shí)日漸覺(jué)醒。同時(shí)，近些年來(lái)，現(xiàn)代性思潮快速席卷全球，普遍崛起的“政府再造”運(yùn)動(dòng)回應(yīng)著現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展。在日俱開(kāi)放性與流動(dòng)性的宏觀國(guó)際背景下，我國(guó)政府也逐步推進(jìn)公共文化服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化改革，推行政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐，滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公民公共文化需求，維護(hù)公民文化權(quán)利。但是，由于傳統(tǒng)文化行政管理體制尚未理順，目前亟需進(jìn)一步深化公共文化服務(wù)體制改革，建立國(guó)家公共文化服務(wù)基金會(huì)。

國(guó)家公共文化服務(wù)基金會(huì)是由文化藝術(shù)界專(zhuān)家學(xué)者與文藝從業(yè)者組成的非行政化的獨(dú)立性專(zhuān)業(yè)組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家公共文化服務(wù)政策，制定公共文化服務(wù)的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公共文化服務(wù)的組織管理，拓展公共文化服務(wù)的籌資渠道，承擔(dān)國(guó)家公共文化基金審批分配考核的職責(zé)。為此，要確保國(guó)家公共文化服務(wù)基金會(huì)地位上的相對(duì)獨(dú)立性，有效地避免公共文化服務(wù)的行政化傾向，減少行政權(quán)力對(duì)文藝創(chuàng)作的過(guò)度干預(yù)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)管理與文化藝術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化；要將國(guó)家公共文化服務(wù)基金會(huì)搭建成國(guó)內(nèi)所有參與公共文化服務(wù)供給的組織機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)，保障它們按照公平、公正、公開(kāi)與透明原則，經(jīng)由自愿申請(qǐng)、專(zhuān)家評(píng)估、行政核準(zhǔn)或商洽立項(xiàng)等程序，獲取國(guó)家購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的基金份額，避免在公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)資金配置中可能出現(xiàn)的尋租、挪用現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的有效競(jìng)爭(zhēng)與購(gòu)買(mǎi)資金的公平配置，維護(hù)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)正義與程序正義；要發(fā)揮國(guó)家公共文化服務(wù)基金的融資籌資功能，鼓勵(lì)民間社會(huì)資本投資公共文化服務(wù)，拓展公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的渠道，形成公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)資金來(lái)源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此，國(guó)家公共文化服務(wù)基金會(huì)制，在一定程度上，既體現(xiàn)出政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)然的制度正義，又“在國(guó)家文化行政與各類(lèi)公共文化服務(wù)部門(mén)之間建立起新型的紐帶關(guān)系，進(jìn)而能夠使國(guó)家文化政策得以廣泛而有效的推行”。[8]119

(三)壯大文化社會(huì)力量

在錯(cuò)綜復(fù)雜而又快速變革的多元化現(xiàn)代社會(huì)中，政府無(wú)法獨(dú)自滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的多樣化公共文化服務(wù)的需求，亟需以政府購(gòu)買(mǎi)的形式吸納文化社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與供給，從而在市場(chǎng)場(chǎng)域中建立起政府與廣大文化社會(huì)力量間的互惠性伙伴合作關(guān)系，形成公共文化服務(wù)供給的社會(huì)協(xié)同力量，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的多元化與最大化，滿(mǎn)足公民公共文化需求。但是，由于目前文化社會(huì)力量的弱小，無(wú)力有效承接政府購(gòu)買(mǎi)的公共文化服務(wù)，難以建立起買(mǎi)方與賣(mài)方的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)框架，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致大量“體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”公共文化服務(wù)現(xiàn)象的存在?，F(xiàn)在，當(dāng)務(wù)之急是要發(fā)展壯大文化社會(huì)力量，建立政府與文化社會(huì)力量間的伙伴合作關(guān)系。

發(fā)展壯大文化社會(huì)力量要在推進(jìn)公共文化服務(wù)領(lǐng)域向社會(huì)資本開(kāi)放，建立起大量民營(yíng)文化企業(yè)，造就“體制外競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”公共文化服務(wù)市場(chǎng)化格局的同時(shí)，著重加強(qiáng)社會(huì)性文化組織培育，促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)，建立起政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的社會(huì)化。加強(qiáng)社會(huì)性文化組織培育需要變革社會(huì)性文化組織管理體制，放寬準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行登記備案雙軌制，讓大量社會(huì)性文化組織依法注冊(cè)而取得合法身份，獲得良好的成長(zhǎng)發(fā)展空間；要?jiǎng)?chuàng)新政府社會(huì)管理方式，著力培育社會(huì)性文化組織成長(zhǎng)的社會(huì)機(jī)理，建立社會(huì)性文化組織自主管理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)性文化組織自發(fā)性茁壯成長(zhǎng)，增強(qiáng)社會(huì)性文化組織可持續(xù)發(fā)展與公共文化服務(wù)供給能力；要完善社會(huì)性文化組織經(jīng)費(fèi)投入保障體制，建立競(jìng)爭(zhēng)性間接公共財(cái)政投入機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)性文化組織的發(fā)展活力，同時(shí)建立廣泛的社會(huì)支持體系，鼓勵(lì)社會(huì)性文化組織拓寬籌資渠道，允許獲得社會(huì)捐款、企業(yè)資助以及某些商業(yè)合法收入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道多元化；要積極推進(jìn)政府職權(quán)下放，打破政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的壟斷性，加大政府向社會(huì)性文化組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度，保障社會(huì)性文化組織獲得相應(yīng)的發(fā)展資源；要加快志愿者文化服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展，完善志愿者服務(wù)管理制度與方式方法，促進(jìn)志愿者服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化，推動(dòng)社區(qū)文化志愿者服務(wù)組織發(fā)展。

(四)完善招標(biāo)采購(gòu)制度

招標(biāo)采購(gòu)制度是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化交易的前置程序，是保障購(gòu)買(mǎi)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)實(shí)質(zhì)正義的首要程序。招標(biāo)采購(gòu)的程序正義直接關(guān)乎著政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)正義。政府亟需建立起一套完整嚴(yán)密規(guī)范的招標(biāo)采購(gòu)程序規(guī)范，保障政府采購(gòu)公共文化服務(wù)的公平公正。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管政府經(jīng)由招標(biāo)采購(gòu)程序購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)業(yè)已在許多地方付諸實(shí)踐行動(dòng)，但是目前政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的招標(biāo)采購(gòu)制度規(guī)范尚處于探索階段，存在諸多亟需改革完善之處。

在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐中，需要制定邏輯嚴(yán)密、程序公正的招標(biāo)采購(gòu)制度規(guī)范，保障政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的公平、公正與高效。為此，政府要組建由各類(lèi)公共文化服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員參加的獨(dú)立性招標(biāo)采購(gòu)委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)政府招標(biāo)采購(gòu)公共文化服務(wù)的具體運(yùn)作，保障公共文化服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)的客觀公正；要建立公共文化需求偏好表達(dá)機(jī)制，廣泛搜集各方面的需求信息，盡可能將喜聞樂(lè)見(jiàn)的公共文化服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)日程，并實(shí)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整，保障購(gòu)買(mǎi)到公民滿(mǎn)意的公共文化服務(wù)；要建立公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄的專(zhuān)業(yè)化整合機(jī)制，由專(zhuān)業(yè)化的獨(dú)立委員會(huì)整合公民公共文化的需求偏好，制定出政府招標(biāo)采購(gòu)的可行性目錄；要建設(shè)公共文化服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)的信息平臺(tái)，建立公開(kāi)化信息發(fā)布機(jī)制，完全公開(kāi)政府招標(biāo)采購(gòu)的資格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)作程序與最終結(jié)果等相關(guān)信息，保障政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程的透明性。

(五)提高合同管理能力

“競(jìng)爭(zhēng)的確能夠剔除那些表現(xiàn)不好的供應(yīng)商，還能為政府提供各種商品和服務(wù)。但是，競(jìng)爭(zhēng)卻不能總是告訴政府應(yīng)該買(mǎi)什么，也無(wú)法防止利益沖突問(wèn)題，不能告訴政府到底買(mǎi)到的是什么東西?！盵9]160-161雖然公共文化服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)更加有效率，但是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的關(guān)鍵不僅在于要成為公共文化服務(wù)的“精明買(mǎi)主”，更在于是否具備卓越的合同管理能力?！盀楣娮鰝€(gè)好交易不只是取決于是否要簽個(gè)合同、合同給誰(shuí)，而是取決于合同從頭到尾整個(gè)過(guò)程的管理。”[10]61經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的政府招標(biāo)采購(gòu)程序后，便進(jìn)入到合同管理過(guò)程，合同管理能力就成為市場(chǎng)交易成功的關(guān)鍵。

由于公共文化服務(wù)合同管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的復(fù)雜工程，涵蓋政府與市場(chǎng)兩大領(lǐng)域，涉及到公法與私法兩個(gè)方面，當(dāng)下我國(guó)政府合同管理能力卻跟不上政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)現(xiàn)實(shí)的要求。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐中，亟需提高政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的合同管理能力。提升政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的合同管理能力，要著重加強(qiáng)政府合同管理的人才隊(duì)伍建設(shè)，開(kāi)展合同管理相關(guān)方面的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)交流，增強(qiáng)公共管理者管理合同的業(yè)務(wù)素質(zhì)，奠定政府合同管理能力持續(xù)增長(zhǎng)的人才基礎(chǔ)；要建立合同簽訂的對(duì)話(huà)機(jī)制，在合同雙方平等法律地位基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)意志的充分表達(dá)，形成意思表示一致的合同文本，保障合同條款合法、完整、清晰與有效，奠定合同有效履行的基礎(chǔ)；要建立合同爭(zhēng)議的調(diào)解機(jī)制，依法協(xié)調(diào)在合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛，保障公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同的順利實(shí)施，防止因合同中止或終止造成政府購(gòu)買(mǎi)合同的失敗，影響公共文化服務(wù)供給；要建立合同執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化政府直接監(jiān)督與第三方間接監(jiān)督，依合同規(guī)定之條款跟蹤購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的執(zhí)行情況，嚴(yán)格規(guī)范合同的執(zhí)行程序，防止機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生，嚴(yán)禁合同轉(zhuǎn)包行為，強(qiáng)化合同的期中審計(jì)，確保合同有條不紊地依法推進(jìn)。

(六)健全績(jī)效考核體系

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)主要是政府、承接組織與公民三者間的互動(dòng)關(guān)系。其中，政府是公共文化服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者；公民是公共文化服務(wù)的享受者；承接組織則是公共文化服務(wù)的生產(chǎn)者；政府又是由國(guó)家公民產(chǎn)生并體現(xiàn)其根本利益的代表者。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)中，政府處于主導(dǎo)性地位，發(fā)揮著主要功能，并以政府為責(zé)任主體形成了政府與公民間的政治場(chǎng)域和政府與承接組織間的市場(chǎng)場(chǎng)域和社會(huì)場(chǎng)域，分別產(chǎn)生出政治關(guān)系、市場(chǎng)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系，并各自遵循著政治民主邏輯、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯與社會(huì)服務(wù)邏輯。由此可見(jiàn)，政府與公民同是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的績(jī)效考核者，并遵循著不同邏輯參與對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的績(jī)效考核。

但是，公民不是市場(chǎng)中的“顧客”，而是政治中的“主人”；政府既是市場(chǎng)中的“顧客”，又是政治中的“代理人”。因此政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)績(jī)效考核存在著三條不同考核路徑：一是市場(chǎng)路徑。政府主要按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)手段展開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的績(jī)效考核；二是民主路徑。公民主要按照政治民主機(jī)制，運(yùn)用集體選擇的民主方式推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的績(jī)效考核；三是社會(huì)路徑。政府與公民也可以按照社會(huì)化機(jī)制，引入“第三方”社會(huì)化力量對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)施績(jī)效考核。只有建立起市場(chǎng)化、民主化與社會(huì)化的績(jī)效考核體系網(wǎng)絡(luò)，形成政府、社會(huì)、公民共同參與的績(jī)效考核結(jié)構(gòu)，才能有效推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐。

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