■戴傳利

反對(duì)者們提出的理由是，干部廉政不是考出來的。以考試作為任職的條件，會(huì)把一批工作能力強(qiáng)但不善于考試的領(lǐng)導(dǎo)干部擋在任職門外，考試最終淪為一場(chǎng)好看的“作秀”。

[案例]

陜西省2008年試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部任前廉政考試,2009年推行至市、縣（區(qū)）。任前考試干部級(jí)別從基層擴(kuò)大至副廳級(jí)。廉政考試人數(shù)不斷上升，截至2014年6月底，已有55224人（次）參加了任前廉政考試，共有345人因成績不合格被暫緩提拔，其中副廳級(jí)3人，處級(jí)44人，科級(jí)265人，科級(jí)以下33人。

甘肅、吉林、四川、安徽等地均在試行廉政考試,考試結(jié)果與干部任免掛鉤。

[分析]

廉政考試為事前預(yù)防

腐敗問題是困擾執(zhí)政黨的難題之一。“老虎蒼蠅一起打”是事后監(jiān)督制度，雖然大快人心，但也應(yīng)看到為此付出的成本。除了辦案成本、監(jiān)督成本，倒下的領(lǐng)導(dǎo)干部引發(fā)的損失成本更大。將一名普通的工作人員培養(yǎng)成領(lǐng)導(dǎo)干部需要耗費(fèi)眾多資源，同時(shí)干部的成長凝聚著家人的關(guān)心、社會(huì)的支持。

前任干部被查處，誰又敢保證后來者能不走前路？類似“前腐后繼”的事例證明，單純靠事后查處是不夠的，治理腐敗是系統(tǒng)工程，事后懲戒制度與事前預(yù)防制度相結(jié)合。預(yù)防可以減少懲戒的制度成本，懲戒可以增強(qiáng)預(yù)防的制度功效。

干部廉政建設(shè)事前預(yù)防的一個(gè)重要方面,就是要讓我們的干部熟悉各項(xiàng)為官之要，行為之范，禁止之域。如何讓廣大干部熟悉這些？過去主要靠會(huì)議傳達(dá)、自我學(xué)習(xí)、知識(shí)培訓(xùn)等方式，雖然起到一定效果，但應(yīng)該說還是存有問題。文山會(huì)海產(chǎn)生視覺疲勞，自我學(xué)習(xí)常常疏于懈怠，知識(shí)培訓(xùn)淪為“交友休息”。

當(dāng)下采用領(lǐng)導(dǎo)干部任職前廉政考試，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部銘記、遵守廉潔從政的各項(xiàng)行為規(guī)范要求，不僅不應(yīng)該受到批評(píng)，還應(yīng)該大力鼓勵(lì)和制度化，使對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政知識(shí)考試常態(tài)化、考試結(jié)果任用合法化。

官員如果對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)紀(jì)律要求以及廉潔從政的相關(guān)法律法規(guī)不熟識(shí)，從前提上就無法成為廉政干部。無知者,亂作為。行為失范不自察，還心以為然，多少的懺悔也無法彌補(bǔ)。官員只有懂法，才有可能做到守法。

干部任職前廉政考試并不是為了阻止干部任職。從實(shí)踐的情況分析，廉政考試不及格率并不算高。陜西不及格的345 人，占參考55224 人的0.6%。成績不合格只是暫緩提拔，仍有補(bǔ)考的機(jī)會(huì)，補(bǔ)考合格后可再提拔任用。倘若補(bǔ)考再不合格，考試官員需反思，而不應(yīng)以“有很強(qiáng)的工作能力，不善于考試”的托詞抱怨考試制度。試想，一個(gè)連從政行為準(zhǔn)則都不清晰的人，百姓如何放心將權(quán)力交付？

當(dāng)然，我們不能說陜西沒有通過考試的345 人就不廉政，通過考試的54879 人就會(huì)廉政。廉政是終身的行為和動(dòng)態(tài)的過程，有的人一開始為政清廉，但后來變化了，還有的人正好與此相反?？荚嚥⒉皇菣z驗(yàn)干部的廉政程度，而是測(cè)試干部掌握廉政相關(guān)的行為規(guī)范知識(shí)的程度?？荚囀嵌酱俑刹空J(rèn)真學(xué)習(xí)黨紀(jì)國法，提高行為的自覺性。干部是否能真正做到廉潔從政，尚須以事實(shí)說話。

[深度]

考試是廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

干部任前廉政考試制度在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響,口徑不一，各有千秋。贊成者認(rèn)為，廉政考試是我黨反腐倡廉制度的一項(xiàng)主要舉措，通過考試可以達(dá)到“以考促學(xué)，以學(xué)促廉”的目的。考試只是黨風(fēng)廉政建設(shè)眾多環(huán)節(jié)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，利于促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)黨風(fēng)廉政方面的黨紀(jì)和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。

反對(duì)者們提出的理由是，干部廉政不是考出來的。以考試作為任職的條件，會(huì)把一批工作能力強(qiáng)但不善于考試的領(lǐng)導(dǎo)干部擋在任職門外，考試最終淪為一場(chǎng)好看的“作秀”。同時(shí)存在干部通過考試卻照樣腐敗的幾率,甚至有人認(rèn)為任職前廉政考試本身就是毫無效果的最大“不廉政”。

廉政考試并不一定會(huì)考出干部廉政，但確是干部廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。此舉的本質(zhì)并不是為了考倒擬任職干部，而是為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部們對(duì)相關(guān)的黨紀(jì)和法律法規(guī)等有所熟悉，明白做干部的行為準(zhǔn)則，有所為,有所不為。提高行為的理性，防止由于“無知”、“疏忽”、“沒想到”而帶來的后悔莫及的災(zāi)難。

我們?cè)诳隙荚囍贫确e極作用的同時(shí)，也要正視該項(xiàng)制度實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題及其功能局限。

從陜西、甘肅、吉林等地的廉政考試實(shí)踐來看，考試制度設(shè)計(jì)并非盡善盡美。比如考試合格的分?jǐn)?shù)確定各地掌握的寬嚴(yán)不一，陜西省以60分為合格標(biāo)準(zhǔn)，而吉林省以80分為合格標(biāo)準(zhǔn)；與此同時(shí)，參與考試的干部級(jí)別范圍、考試的方式、考試的內(nèi)容等在各地也表現(xiàn)不同；補(bǔ)考的時(shí)間要求、考試結(jié)果的約束力也有差異。

制度設(shè)計(jì)的好壞最主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一就是是否公平。廉政考試中需要干部掌握的法律法規(guī)等知識(shí)范圍在全國基本統(tǒng)一，但各地考試實(shí)施過程差異很大。

[對(duì)策]

建立廉政考試的長效機(jī)制

首先，制定統(tǒng)一的考試規(guī)則。從2008年開始探索干部任前廉政考試以來，廉政考試已經(jīng)在許多地方經(jīng)過了試點(diǎn)和推廣，積累了許多良好的經(jīng)驗(yàn)。如果說探索階段各地差異性是經(jīng)驗(yàn)不足使然的話，經(jīng)過了各地6年多年的實(shí)踐累積，現(xiàn)在到了該總結(jié)經(jīng)驗(yàn),從中央層面加以統(tǒng)一規(guī)范的時(shí)候了。

我國需制定統(tǒng)一的干部廉政考試規(guī)范，用以規(guī)范和指導(dǎo)各地的考試行為。具體的立法方式可以采用兩種模式。第一種模式是修改公務(wù)員法，增加有關(guān)廉政考試的規(guī)定；第二種模式是單行立法，為了解決當(dāng)務(wù)之急需，不需要采用全國人大制定基本法的形式，可以由國務(wù)院制定行政法規(guī)。該行政法規(guī)應(yīng)該明確領(lǐng)導(dǎo)干部廉政考試的指導(dǎo)思想、根本目的、主要內(nèi)容和基本要求，并應(yīng)當(dāng)對(duì)廉政考試對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間、辦法、程序和題庫的設(shè)置、管理、使用等具體問題作出明確規(guī)定，其中最重要的是要明確考試結(jié)果使用的硬化規(guī)定。

其次，需要考量的規(guī)則架構(gòu)。考試對(duì)象到底包括哪些？陜西省任職前考試對(duì)象從縣處級(jí)擴(kuò)大到副廳級(jí)；吉林省于2009年8月在省直及各市(州)設(shè)立考點(diǎn)，考試對(duì)象是全省的5100名縣處級(jí)干部；甘肅2009年白銀市試點(diǎn)時(shí)考試對(duì)象限定在縣處級(jí)干部任職前考試，既然是“任職前”考試，說明一些參加考試的人員可能還不是縣處級(jí)干部。從考試的目的來看，廉政考試主要是檢驗(yàn)大家對(duì)相關(guān)知識(shí)的掌握程度，在這個(gè)前提下，廉政考試的對(duì)象不應(yīng)該僅僅局限于干部任職前考試，沒有提拔的干部也應(yīng)該熟悉廉潔從政的法律法規(guī)，他們雖然沒有提拔，但作為黨員干部也應(yīng)該參與考試，以考試來檢驗(yàn)干部對(duì)相關(guān)知識(shí)的熟悉程度，可以讓他們了解到自己的知識(shí)盲點(diǎn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)提供方向性指導(dǎo)，達(dá)到“以考促學(xué)”的目的。推而廣之，參加考試的干部范圍應(yīng)該也包括在國有企業(yè)從事公務(wù)活動(dòng)的人員。近些年來，國有企業(yè)職務(wù)犯罪上升趨勢(shì)也說明促使國有企業(yè)干部學(xué)法的重要性。此外，參加考試干部行政級(jí)別到底限定在哪一級(jí)比較合適？筆者認(rèn)為考慮到目前廉政考試主要是在省一級(jí)展開，應(yīng)把參考對(duì)象限定在正廳（局）級(jí)以下為宜，省部級(jí)以上干部考核和任免主要權(quán)限在中央，考試辦法可以另行制定,當(dāng)中要注意和現(xiàn)行規(guī)定之間的銜接。

還要統(tǒng)一考試的內(nèi)容和方式。從各地的考試范圍來看，各地主要考試范圍包括:《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。筆者認(rèn)為，除了這些應(yīng)該納入到考試范圍之外，還應(yīng)該把相關(guān)的職務(wù)犯罪法律規(guī)定納入到考試當(dāng)中來，主要是涉及到刑法的職務(wù)犯罪的相關(guān)規(guī)定。由于我國存在地方立法情況，考試內(nèi)容也應(yīng)該考慮我國法治地方化現(xiàn)實(shí)要求，在統(tǒng)一的考試范圍之外，各?。ㄊ?、自治區(qū)）可以增加一些地方性法律法規(guī)的考試內(nèi)容，但不宜增加太多，而且應(yīng)該組織專家編寫具體的考試范圍，便于廣大干部平時(shí)學(xué)習(xí)，防止造成考試中的“突然襲擊”。

考試方式的確定應(yīng)該體現(xiàn)公平性。吉林省采用微機(jī)測(cè)試的考試方式可資借鑒。該方式考試成績單是在考試完后即刻打出，尚需監(jiān)考人員和考生在成績單上當(dāng)場(chǎng)簽字確認(rèn)，考試成績是電腦自動(dòng)生成，難以造假，效率很高，也可以防止改卷中的作弊行為，相對(duì)公平。不過這種考試方式對(duì)考場(chǎng)和考試設(shè)備有特殊要求，不具備這樣條件的地方可以采用其他書面考試方式。強(qiáng)化考試過程的監(jiān)督當(dāng)然必不可少，切不可把考試考成“走過場(chǎng)”、“搞形式”、“比賽抄”等等。考試題型宜采用選擇題為主，合格分應(yīng)該以不低于80分為宜。及格分定60分太低，如果考60分就及格，說明干部還有40%知識(shí)沒有掌握，顯然不太合適。

第三，要把考試制度和其他制度結(jié)合起來。黨風(fēng)廉政建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，廉政考試只是其中的一個(gè)制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。干部廉政不是考出來的，是系統(tǒng)制度共同作用的結(jié)果。干部的待遇、監(jiān)督與懲戒制度、政績的考核、價(jià)值觀的教育等等都是廉政建設(shè)必不可少的因素。我們可以把廉政考試與干部民主測(cè)評(píng)、年終考核、提拔使用等制度結(jié)合起來，把考試與監(jiān)督以及其他制度結(jié)合起來，形成制度合力，才能充分發(fā)揮廉政考試制度的作用。

但無論如何都要明白，廉政考試不是“一考定終身”和“考試無用”，過高地夸大考試作用和否定考試都是不對(duì)的。我們只有完善廉政考試制度，與其他制度形成“制度鏈”，才能真正“考出廉政”來。