何一民

（四川大學歷史文化學院，四川成都 610065）

清末民國時期南疆地方行政建制改革與城市發(fā)展

何一民

（四川大學歷史文化學院，四川成都 610065）

新疆；南疆地區(qū)；行政建制；城市發(fā)展

關于晚清新疆地方行政建制研究的論著較多，但較少有人將其與城市發(fā)展相聯(lián)系。自古以來，中國的城市多為行政中心，城市的興衰變化受到政治行政因素的影響甚巨，新疆雖然僻處西北邊陲，但仍然表現(xiàn)出這一特性。南疆城市歷史悠久，清代以后南疆由于特殊的區(qū)情，在地方行政行建制上實行的是軍府制下的伯克制與札薩克制，伯克制與札薩克制在相當程度上制約了經(jīng)濟要素和社會要素在區(qū)域與城市之間的自由流動，因而制約了城市的發(fā)展。晚清新疆建省，在南疆以府縣制取代伯克制及札薩克制，由此推動了南疆城市的發(fā)展。民國建立后，進一步發(fā)展以縣制為主的地方行政制度，隨著建制縣數(shù)量的增加，城市數(shù)量也相應增加，城市規(guī)模也不斷擴大，由此奠定了20世紀中葉以后南疆城市的發(fā)展格局和城市體系的雛形。

20世紀上半葉，對于中國來講是多災多難的時期，中國在戰(zhàn)亂和變動中曲折發(fā)展，國內(nèi)外形勢瞬息萬變，城市發(fā)展也體現(xiàn)出鮮明的時代特征。新疆是中國的重要組成部分，在20世紀上半葉也發(fā)生了巨大的變化，在此期間，新疆各區(qū)域的城市在政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展受到了戰(zhàn)爭和革命的洗禮，其中城市出現(xiàn)較大發(fā)展與變化，新疆因“三山夾兩盆”的自然地理環(huán)境在地域上分為南疆與北疆，南、北疆的城市雖然在清末民國時期都出現(xiàn)了較大的發(fā)展與變化，但這種變化也因區(qū)域自然環(huán)境的差異和社會、政治、經(jīng)濟的差異而表現(xiàn)出差異性。因此，研究此一時期新疆城市與社會的變遷，不僅要從新疆全區(qū)域來分析，而且還需要在新疆內(nèi)部分區(qū)域來考察。清末民國時期對南疆城市發(fā)展產(chǎn)生影響的因素甚多，其中地方行政建制的改革影響甚巨，清末新疆建省和“新政”改革，以及民國時期不同階段的行政制度改革，都對南疆地區(qū)的城市發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。

一、晚清南疆地方行政建制改革與城市發(fā)展

行政區(qū)劃是指國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。行政區(qū)劃的層級劃分與國家政策規(guī)劃、區(qū)域面積、地理條件、歷史傳統(tǒng)、民族分布、地區(qū)差異及人口密度等因素密切相關。行之有效的行政區(qū)劃設置可以促進城市的發(fā)展，“行政區(qū)劃是我國行政管理的重要手段，也是政權建設的重要組成部分，尤其在市制建設上，對促進生產(chǎn)力的發(fā)展和城市空間合理布局，建立科學的社會經(jīng)濟網(wǎng)絡，完善國家行政管理體制，都具有重要意義”［1］。對南疆來說，不同歷史時期行政區(qū)劃的設置也在不斷地變化，中心城市也隨之逐漸形成和發(fā)展，并初步形成了區(qū)域性城市體系。

清代中前期，清王朝在南疆實行軍府制下的伯克制和札薩克制，以適應當時盛行的農(nóng)奴制，各大小伯克等分別管理當?shù)爻青l(xiāng)大小事務，清廷僅在南疆八城分別派駐城大臣對伯克進行管理。南疆城市與城市之間缺乏政治、經(jīng)濟與文化的有機聯(lián)系，經(jīng)濟要素和社會要素的自由流動受到一定程度的限制。在此體制下，南疆的城市發(fā)展相對緩慢，數(shù)量也相對較少。

（一）晚清新疆地方行政建制改革與城市發(fā)展

同光年間，新疆出現(xiàn)長達十余年的動亂，在平定動亂后，清朝統(tǒng)治者開始認識到，原來在南疆所實行的管理制度已經(jīng)不能適應發(fā)展的需要，因而將新疆建省提上日程。光緒十年（1884），新疆省正式建立，劉錦棠被任命為首任新疆巡撫。在新疆建省前后，清政府相繼在新疆進行了地方行政建制改革，在全疆范圍內(nèi)普遍設立道府州縣，其地方行政建制與內(nèi)地相同，由于行省和府縣制代替了原來混亂的伯克制和札薩克制，使新疆分散的管理大權歸于巡撫，因而有利于邊疆地區(qū)政權鞏固和民族團結，對中央政府加強對新疆的統(tǒng)一管理也起到重要的推動作用。

新疆建省后，清政府在南疆迅速進行了府縣制改革，重新劃分了南疆的地域管轄范圍，對該地區(qū)的行政區(qū)劃進行了調(diào)整。清廷在“回疆東四城設巡道一員，駐扎阿克蘇；該道以守兼巡，為兵備道，督飭所屬水利、屯墾、錢糧、刑名事件，撫馭蒙部，彈壓布魯特，稽查卡倫?？碃枖M設直隸廳撫民同知一員，治喀喇沙爾城。庫車擬設直隸廳撫民同知一員，治庫車城。阿克蘇為古溫宿國，擬設溫宿直隸州知州一員，治阿克蘇城；拜城縣知縣一員，治拜城，歸溫宿直隸州管轄”［2］。光緒八年（1882），清廷在溫宿直隸州置阿克蘇道，領溫宿直隸州和喀喇沙爾、庫車、烏什三直隸廳［3］。光緒二十四年（1899），升喀喇沙爾直隸廳為焉耆府。與此同時，清廷在南疆西南地區(qū)也進行了同樣的改革，在喀什噶爾設巡道一員，管理西四城，職權同阿克蘇道，負責屯墾、錢糧、刑名等事務，并以守兼巡，處理民政問題，稽查卡倫。在喀什噶爾巡道管轄之下設英吉沙爾直隸廳及疏勒、莎車、和闐直隸州，另設疏附、葉城、于闐縣。在府縣制設立之后，新疆當局將回官各缺暨阿奇木伯克等名目逐漸裁去，各廳州縣另行酌設頭目，額數(shù)略如各省辦公紳士，但并不給以官吏待遇［4］。不數(shù)年間，“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制度被徹底廢除。伯克占有的大片土地改為由官府招佃承租。伯克制度和札薩克制度的廢除，促進了南疆農(nóng)奴制的解體，對于促進南疆社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展有著積極的意義［5］。

清季新政時期，隨著政治制度改革的推進，清廷于光緒二十八年（1902）對南疆地區(qū)的行政建制又進一步調(diào)整，在南疆西南部主要是將疏勒直隸州和莎車直隸州升格為疏勒府和莎車府。疏勒府當時人口有36，154戶，169，950人；莎車府人口有46，663戶，196，380人；另外又在疏勒府境內(nèi)新置伽師縣，在莎車府境內(nèi)新置蒲犁分防廳和皮山縣，同時將原瑪拉巴什直隸廳改為巴楚州，隸屬于莎車府；在和闐直隸州境內(nèi)的玉龍喀什河以東和于闐縣境內(nèi)的一部分地區(qū)置洛浦縣。該地區(qū)最終形成1道、2府、1直隸州、1直隸廳、1分防廳、1州、6縣的地方行政建制格局?？κ哺翣柕老螺犑枥崭⑸嚫?、和闐直隸州和英吉沙爾直隸廳，疏勒府下轄疏附縣、伽師縣，莎車府下轄蒲梨分防廳、巴楚州、葉城縣、皮山縣，和闐直隸州下轄于闐縣和洛浦縣。由于地方行政建置的改革，南疆西南地區(qū)的城市發(fā)展格局發(fā)生一定的變化，形成了道、府、縣三個層級，而行政層級的確立對于不同層級城市的發(fā)展過程都產(chǎn)生了重要的影響。

在南疆東北部地區(qū)的阿克蘇道也相繼進行了較大幅度的改革，一是改溫宿直隸州為溫宿府，下設溫宿縣、拜城縣和柯坪分縣，治溫宿府；二是改喀喇沙爾為焉耆府，下設新平縣、輪臺縣和婼羌縣；三是改庫車廳為直隸州，下轄沙雅縣。故而在光宣年間南疆東北部也形成了1道2府1直隸廳1直隸州和5縣及1分縣的行政層級［6］。同樣，城市行政層級的確立對于城市的發(fā)展起著重要的作用。

清末新政時期，新疆地方行政區(qū)劃建制改革的重點主要在南疆地區(qū)，在廢除伯克制和札薩克制后，為了鞏固基層統(tǒng)治，將一些行政區(qū)劃管轄范圍廣大的地區(qū)加以分析，增設縣級建置，先后共增設了10個縣，由此推動了南疆建制城市的發(fā)展，總數(shù)增至20個。通過清朝末年的兩次行政區(qū)劃調(diào)整，南疆西南部地區(qū)的喀什噶爾城和南疆東北部的阿克蘇城行政層級均有所提升，分別位居新疆西四城之首和東四城之首，從而在南疆西南地區(qū)初步形成了以喀什為中心的區(qū)域城市行政等級體系，在南疆東北地區(qū)則形成了以阿克蘇為中心的區(qū)域城市行政等級體系。

（二）清季新政改革與城市發(fā)展

19世紀末20世紀初，中國面臨日益嚴重的內(nèi)外危機，清王朝處于風雨飄搖之中。面對內(nèi)憂外患的局面，清王朝為了鞏固自身的統(tǒng)治地位，決定改弦更張，實行“新政”改革，力圖通過改革來緩和國內(nèi)矛盾，因應國內(nèi)外局勢和維護統(tǒng)治。晚清“新政”改革涉及中國政治、經(jīng)濟、文化、法律、軍事及社會生活等方方面面，雖然實施的時間不長，很多措施還未推進清王朝就滅亡了，但“新政”的實施，對包括新疆在內(nèi)的中國各地區(qū)的變革仍然產(chǎn)生了較大的影響。就南疆東北部地區(qū)而言，由于地處邊遠的西北地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后，民族關系錯綜復雜，所以“新政”的推行要晚于內(nèi)地及北疆等地區(qū)，推廣難度也要大于其他地區(qū)。但該地區(qū)地方官員也力推“新政”，“一練兵，二畜牧，三商務，四工藝，五興學”，并強調(diào)“認真籌辦，務收實效”?！靶抡痹谀辖畺|北部地區(qū)實施后，城市的農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)等都發(fā)生了一些變化，可以看作是該地區(qū)社會轉型的一個開端。

在政治方面，地區(qū)行政建制進一步發(fā)生變化，吏治得到改善。新疆建省之初，人口稀少，城市數(shù)量也少，因而地方行政建制也較少。但是隨著清中后期地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及內(nèi)地人民大量遷入，“土地日辟，戶口日繁，原設州縣轄境遼遠，非增設府廳，不足治理”［7］?！靶抡睂嵤┖螅逭谠瓉淼慕ㄖ苹A上進行了相應的調(diào)整，“增設廳縣，設郡守”，“以宏治化而安邊民”［8］。行政建制的調(diào)整有利于加強對城市的管理，對管轄范圍和權利職責有了更清晰的劃分。行政建制調(diào)整后，清政府進行了吏治整頓，對個別為官貪劣、廢弛公務、濫收稅費的官員予以革職，同時對忠于職守、清廉為公、實心興學的官員加以獎勵［9］。在軍事上，清政府編練新軍，改革兵制，加強了地區(qū)的防衛(wèi)力量，有利于維護邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。

文化教育方面的變革和進步最為顯著。光緒三十一年（1905），清政府宣布廢除科舉考試，在全國興辦新式學堂，新疆當局及南疆各級政府也隨之大興辦學之風。光緒三十二年（1906），新疆省政府設立了提學司，任命從日本留學歸來的杜彤擔任提學使，杜彤主張辦學“求普不求高”，“以次漸進”，令“全省改設兩等小學，照奏定全國學堂章程管理教育”［10］。由于新疆省當局對新式教育的興辦高度重視和有力倡導，各種新式學堂陸續(xù)在全疆開辦起來。南疆東北部地區(qū)的主要城市相繼開辦了多個新式學堂。光緒三十四年（1908），張銑任焉耆知府，熱心辦國民教育，設立學堂，教化民眾，他發(fā)動當?shù)孛癖娝妥优綄W堂識文斷字，接受文化教育。宣統(tǒng)二年（1910）在今焉耆、庫爾勒、烏什塔拉等地辦新式學堂16所，有教習21人，學生377人［11］。另據(jù)《新疆圖志》統(tǒng)計，清末新疆全省所辦新式學堂共606所，教習764員，學生達16，063名［12］。其中，南疆維吾爾族地區(qū)所辦學堂共有420所，教習487員，學生達12，014人［13］。在這些新式學堂中，除了開設漢文課程外，還有數(shù)學、外語、物理、化學、地理、音樂、美術等，后來還增加了經(jīng)濟和法律等課程。新式學堂的創(chuàng)辦，為新疆培育了一批具備近代科學知識和政治思想的人才，新式教育的普及和擴大，有利于城市思想風氣和文化的發(fā)展，增強了城市早期現(xiàn)代化的潛在動力。

“清末新政”時期，清政府十分重視發(fā)展工商業(yè)，“以自強為宗旨”［14］。新疆地方當局在經(jīng)濟方面也實施了一系列的“新政”改革措施，如鼓勵發(fā)展實業(yè)，加大礦產(chǎn)開發(fā)，成立官辦公司，設工藝局，推廣工藝技術，發(fā)展交通和通訊業(yè)，并加強內(nèi)外貿(mào)易。清朝末年，阿克蘇已形成了商業(yè)街區(qū)，與近代商業(yè)貿(mào)易相關的貨棧、車店等相繼出現(xiàn)，但是運輸多靠畜力車，因而影響了商業(yè)貿(mào)易規(guī)模的擴大。經(jīng)過清政府和民間人士的共同努力，新疆現(xiàn)代工業(yè)開始萌芽，但是基本分布在北疆地區(qū)，南疆地區(qū)仍然以傳統(tǒng)的手工業(yè)為主。南疆主要城市的手工業(yè)基本上是以農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及與自然資源緊密相關的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，如絲織業(yè)、棉織業(yè)、氈毯業(yè)、皮革業(yè)、造紙業(yè)、玉石業(yè)等。手工業(yè)與機器工業(yè)有質(zhì)的區(qū)別，手工業(yè)不只存在于城市中，更多的是以一家一戶為單位分散于廣大農(nóng)村，因此，南疆地區(qū)的城市手工業(yè)不發(fā)達，城市經(jīng)濟主要是以商業(yè)貿(mào)易為主。

清末新政時期，新疆當局為了擺脫俄、英兩國對新疆的經(jīng)濟侵略，積極發(fā)展商業(yè)貿(mào)易。光緒三十三年（1907）在省城迪化設立商務總局，次年又在各府州縣設立錢局，希望能夠“整齊利導，與商民更始”［15］。在清政府的引導和支持之下，南疆城市商業(yè)貿(mào)易也有一定程度的發(fā)展。

（三）南疆主要城市的發(fā)展

新疆在歷史上有著燦爛的文明，而南疆發(fā)展遠勝于北疆。乾隆年間，新疆的城市主要集中在南疆，其中規(guī)模較大的城市有喀什噶爾、莎車、和闐、阿克蘇等“南疆八城”。

喀什噶爾地當孔道，為古時絲綢貿(mào)易的要沖之地，城市商業(yè)繁榮?？κ哺翣栐谂c俄國和英國的貿(mào)易中發(fā)揮了重要作用，是南疆地區(qū)的貨物和商品集散地。在俄國人看來，喀什噶爾是亞洲重要的商業(yè)城市，“從托勒密王朝始，就擁有大的商隊，尤以經(jīng)營大宗的茶葉貿(mào)易聞名于世?？κ哺翣枌喼薜囊饬x，如同恰克圖對我們而言，上海、廣州對其他歐洲人而言?！?shù)氐囊魳芳?、舞蹈家和出產(chǎn)世界上優(yōu)質(zhì)的英吉沙爾大麻，亦使喀什噶爾的聲譽大增。有鑒于此，亞洲大陸各個角落的商人蜂涌而至喀什噶爾”［16］。“現(xiàn)在喀什噶爾在貿(mào)易上有著重要作用。這里已成為我國（俄國）與整個中國與土耳其斯坦之間的主要通商口，我國（俄國）的商品先運到這里，然后再分別運往邊疆和其他縣城，特別是喀什噶爾以南各地，同時一些地方產(chǎn)品也主要是經(jīng)過喀什噶爾運往俄國?！保?7］對外貿(mào)易的發(fā)達促進城市商業(yè)繁榮，“在巴扎天，趕巴扎的人得在熙熙攘攘的人群中擠出一條路來，行走非常緩慢”［18］。艾提尕爾清真寺前面的廣場是喀什噶爾的商業(yè)中心，也是喀什噶爾最大的巴扎。從俄國、英國和其他一些縣城運來的商品聚集到這里，又在這里輸往各地。清末時期，許多俄國商人為了更加方便地從南疆西南部地區(qū)攫取所需的棉花、蠶繭、毛皮等工業(yè)原材料和土特產(chǎn)品等，同時向南疆地區(qū)銷售印花布等工業(yè)產(chǎn)品，開始在喀什噶爾設立洋行或商店，當時較大的洋行有吉祥勇洋行、德盛洋行、德和洋行。

莎車城與葉爾羌城相連，前者被當?shù)厝朔Q為漢城、新城，后者則稱回城、舊城，在清朝前期就是著名的商業(yè)貿(mào)易城市。據(jù)《西域聞見錄》記載：“葉爾羌八柵爾街長市里。每當會期，貨如云屯，人如蜂聚，奇珍異寶往往有之，牲畜國品尤不可枚舉”。新疆建省后，“葉爾羌已作為一個大商業(yè)城而聞名，并在喀什噶爾和印度的貿(mào)易上起著很大的作用，從印度來的貨物首先在這里集中，同時去印度的載貨商隊，也在這里得到所需物品的配備”［19］。晚清時期，與葉爾羌相連接的莎車城成為南疆地區(qū)對英印貿(mào)易的中心，繁榮的商業(yè)貿(mào)易吸引了大批的英國僑民來莎車經(jīng)商。據(jù)統(tǒng)計，1909年新疆有英國僑民1295戶，3166人，其中莎車就有1104戶，2140人，占總人數(shù)的67%。

和闐作為和闐綠洲的核心城市，地理位置十分重要，在南疆同英印貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用，“英印領地的貿(mào)易主要是由喀什噶爾經(jīng)葉爾羌、和闐這一路線進行的”［20］。其手工業(yè)較為發(fā)達，絲綢、地毯和玉石三種行業(yè)歷史悠久，產(chǎn)品質(zhì)量上乘。手工業(yè)的發(fā)達也直接促進了商業(yè)的興盛?！昂完D以生產(chǎn)地毯馳名，這種地毯大量運往俄國，作為布哈拉地毯出售”［21］?！昂完D、洛浦、于闐、皮山民間多工紡織，民以織布為業(yè)。自焉首以西其棉紗薄……，疏粗劣不耐久，只有和闐、洛浦、于闐所制潔白綿密，寬廣和度，運銷關隴以及俄屬安集延，歲額巨萬?！保?2］

20世紀初期的新疆“新政”，是繼新疆建省后在其近代歷史進程中發(fā)生的又一個重大事件。雖然在南疆推行的時間很短，但是“新政”給該地區(qū)帶來了先進的近代政治思想，內(nèi)地知識分子和軍人的入疆，不僅給新疆帶來了新思想、新文化，而且還推動了漢文化和各少數(shù)民族文化的融合，逐漸改變了城市居民的生活方式和生產(chǎn)方式，影響了城市經(jīng)濟和風貌的發(fā)展變化。南疆東北部地區(qū)在“新政”的影響下，商品經(jīng)濟逐漸變得活躍，工礦企業(yè)獲得初步發(fā)展，開啟了區(qū)域經(jīng)濟早期現(xiàn)代化的萌芽。

從歷史上看，南疆東北部地區(qū)是維吾爾等少數(shù)民族的聚居地區(qū)，文化教育長期處于落后的狀態(tài)，“新政”實施后這一情況稍有好轉，對于推動地區(qū)文化發(fā)展有一定作用。從“新政”到辛亥革命前，南疆的經(jīng)濟文化建設有所變化，漢文化在該地區(qū)的傳播及“新政”期間的各項措施都起了潛移默化的作用。當然，我們應該認識到，“新政”實施的根本目的是維護清政府的封建統(tǒng)治，而短時間的清末“新政”也無法徹底改變南疆東北部地區(qū)城市落后的面貌。

二、民國時期南疆地方行政建制改革與城市發(fā)展

1911年，武昌起義成功，各省紛紛響應，辛亥革命風暴席卷全國，隨之建立了中華民國，在法律上確立了資本主義制度。此時的新疆革命黨人和傳統(tǒng)官僚也達成妥協(xié)，楊增新成為新疆省都督，掌控了新疆的軍政大權，新疆實現(xiàn)和平易幟。民國時期，新疆政局變化較大，楊增新執(zhí)政和盛世才執(zhí)政時期分別對新疆的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。楊增新在新疆執(zhí)政17年（1912～1928），盛世才在新疆執(zhí)政11年（1933～1944），楊、盛兩人分別執(zhí)政新疆的兩個時期，新疆雖然承認中央政府的統(tǒng)一領導，但卻在政治上相對獨立，由于偏安一隅，政局相對穩(wěn)定，新疆地區(qū)的經(jīng)濟和社會的某些領域也發(fā)生早期現(xiàn)代化的轉型，地方行政建制也發(fā)生較大變動，而行政建制的變動對城市的發(fā)展也起了一定的推動作用。

1912年，中華民國建立，新疆地方當局根據(jù)中央政府的要求對新疆地方行政建制體系進了改革，裁府、廳、州，全部改為縣；廢除府縣制，改行道縣制。道置道尹，為一道的行政長官，隸屬于巡按使，掌管道內(nèi)一切行政事務，受巡按使的委任?？h置知事，掌管一縣的行政事務，隸屬于道尹。同時在縣內(nèi)置縣佐，其職責為“系承知事之名，掌巡儌彈壓暨其他勘災、捕蝗、催科、堤防、水利并縣知事委托各項事務”［23］?！翱h佐駐在地方只有警察由該縣佐承事，但不得受理民刑訴訟案件。”［24］其設置原則為“縣佐以設于該縣轄境內(nèi)之要津地方為限，不得與知縣同城”。其用人制度和財政來源為：“縣佐因辦理文牘及庶務得酌用書記員雇員，縣佐之經(jīng)費由該管縣佐由道尹詳情巡按使核定之，仍咨陳內(nèi)務部財政部”。由此看出，縣佐一般置于縣內(nèi)要津地方，為縣內(nèi)的交通樞紐或重要的集鎮(zhèn)，縣佐協(xié)助知事分管一定的區(qū)域，具有部分行政權力，但是又受知事轄制，并不是獨立的行政機構，設置縣佐的集鎮(zhèn)或關卡區(qū)域可以被視作該縣的次一級行政中心。許多縣佐所在的城鎮(zhèn)經(jīng)過多年的發(fā)展升格為縣，成為獨立的行政機構。

1913年，新疆省政府根據(jù)中央政府的要求，將南疆的疏勒府、莎車府、英吉沙直隸廳、和闐直隸州、蒲犁廳、巴楚州改為縣建制，疏勒府、莎車府和英吉沙直隸廳城市行政等級降低。由于政治和軍事職能是疏勒城和英吉沙城的主要職能，兩城人口規(guī)模較小，經(jīng)濟較為落后，城市行政等級降低，導致疏勒和英吉沙兩城在較大區(qū)域內(nèi)的政治中心地位喪失，城市影響力下降，故對城市發(fā)展產(chǎn)生不利影響，在其后的歲月中，兩城都因行政級別的下降而致發(fā)展相對滯緩。莎車府作為南疆對外貿(mào)易的中轉站，一直是南疆人口規(guī)模最大的城市，城市商業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟輻射能力較強，城市的商業(yè)職能突出，政治級別的下降和職能的弱化，雖然對城市發(fā)展產(chǎn)生了一定的不利影響，但是影響較小，民國后期，又復設莎車專區(qū)，行政地位又再次提高。原來雖為縣級城市的蒲犁廳城、巴楚州城，在廳州改為縣后，城市級別雖然不變，但是縣的建制更加有利于城市職能的綜合化，有利于城市民政建設，故而該兩座城市在民國以后仍有一定的發(fā)展。

1919-1922年，新疆省政府在南疆新置墨玉、澤普和麥蓋提等三縣，另外還分別設策勒和烏魯克提吉兩縣佐。新的縣級行政建制的設立，使原來沒有行政建制的城鎮(zhèn)成為縣城，隨著行政等級的提高，這些縣城的規(guī)模也較之前有不斷擴大，功能也開始有所疊加，逐漸發(fā)展成為縣域的政治和經(jīng)濟中心。

1920年，楊增新在喀什道的基礎上增置和闐道，將和闐縣、于闐縣、墨玉縣、洛浦縣、皮山縣、葉城縣和策勒縣佐都劃歸和闐道管轄。他認為喀什道“疆域廣闊，人民繁庶，現(xiàn)制諸多不便”，“和闐向本直隸治州，均為南疆形勢之區(qū)”，“當此俄邊多事之秋，又值藏局未定之會，南疆尤形緊要”。和闐的地理位置在地緣政治和地緣經(jīng)濟方面就顯得尤為重要。北京政府內(nèi)政部和財政部在答復新疆省增置和闐道的請求時也認為：“和闐縣為南疆西四城之一，遠當邊陲精華所萃，析疆置吏，共期治理允屬要圖，所劃轄縣交通道里情形亦合”。和闐本身就是直隸州，行政級別較高，在級別上有升為道的可能；另外，楊增新也是為了加強對各道的控制，增加道的數(shù)量，就會使原有的道所轄地域面積縮小和人口數(shù)量減少，道尹的勢力就有所減弱，防止道成為一方割據(jù)勢力。

和闐道的設置對于南疆地區(qū)城市行政等級體系的發(fā)展具有十分重要的意義。清代以來，喀什噶爾城一直為南疆西南部地區(qū)惟一的政治中心，其城市行政等級最高。新疆建省前，和闐城作為南疆西四城之一，一直受喀什噶爾轄制；建省后成為直隸州仍隸屬于喀什噶爾道，行政等級低于喀什噶爾回城。置和闐道后，和闐的城市行政等級提高，與喀什城平級，有利于和闐的發(fā)展，和闐因此成為南疆西南部地區(qū)的又一政治中心，故而南疆西南部地區(qū)首次出現(xiàn)雙政治中心。

1927年南疆西南部行政區(qū)一覽表

1928-1949年是南疆城市行政等級體系進一步發(fā)展時期。1930年，南京國民政府根據(jù)建國大綱第十八條的有關規(guī)定，規(guī)定在地方行政建制上廢除道區(qū)制度，只保留省與縣兩級，在未達到設縣要求以及貧困落后地區(qū)置設治局。然而新疆地方政府以地域廣闊、交通不便以及在外交上要與英蘇領事館打交道等特殊原因為理由，請求并獲國民政府同意暫不廢除道區(qū)制，而將其改為行政區(qū)制，“仍如舊道區(qū)之三級制同”［25］。在保留道一級的行政區(qū)制的同時，隨著新疆人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，建置縣的數(shù)量也不斷增加。金樹仁治疆的時間雖然較短，但也在1928至1930年間，在新疆增設了10個縣建置，其中南疆地區(qū)有5縣：1929年增策勒縣（治策勒村）和葉爾羌縣（治莎車縣回城），1930年增阿瓦提縣（治阿瓦提巴扎）、托克蘇縣（后改名新和縣，治托克蘇），柯坪分縣也于1930年升格為縣（治柯坪莊）。1930年還增置賽圖拉設治局（后改為民豐設治局，1946年升格為民豐縣），同年烏魯克拉提縣佐也升格為設治局（1938年改為烏恰縣）。

這樣，阿克蘇行政區(qū)（第四區(qū)）共下轄阿克蘇、溫宿、拜城、沙雅、烏什、托克蘇、阿瓦提、柯坪等9縣；焉耆行政區(qū)（第八區(qū)）共下轄焉耆、輪臺、尉犁、婼羌、且末、吐魯番等6縣，以及庫爾勒、托克遜等2個設治局。

在盛世才治疆時期，平定了新疆的分裂勢力，但新疆西部和北部的管轄薄弱問題也日益突出，因此通過新設地方行政建置來加強管轄并鞏固國防就成為重要的措施之一。盛世才治疆的11年間，先后共新設縣建制15個，其中12個在新疆西部和北部的邊境地區(qū)，南疆地區(qū)僅增設3個：托克遜縣（1936）、和靜縣（1941）、庫爾勒縣（1943）。1944年，新疆的縣級建置增加到75個（包括迪化市），但由于盛世才在新疆執(zhí)政時與中央政府保持距離，因而有部分縣與設治局的增設、升格、裁撤或更名，都未報請國民政府備案，故而在行政建置的合法性上遺留了若干問題，直到1947年才予以解決［26］。1944年，國民政府直接管轄新疆后，在新疆設有10個專區(qū)，并于1944～1946年間先后將4個設治局提升為縣，南疆喀什區(qū)有阿合奇縣（1944，治阿合奇鎮(zhèn)）、和闐區(qū)有民豐縣（1946，治尼雅鎮(zhèn)）、焉耆區(qū)有和碩縣（1946，治烏什塔拉）。直到新疆和平解放前，全疆10個專區(qū)共下轄79個縣市。

三、結語

晚清至民國時期，新疆地方行政層級體系的形成對城市發(fā)展的影響至關重要。新疆建省前，整個新疆的行政區(qū)劃設置十分混亂，沒有一個統(tǒng)一的全區(qū)行政中心，尤其是南疆地區(qū)，缺乏行政層級管理，八大城互不統(tǒng)屬，“各大臣駐剞一城，各長其疆，……是以彼此不相顧忌，不若外省州縣屬于州府，復設司道從而考察之，又設督撫從而統(tǒng)轄之，層層相制”［27］。由于行政建置體系的缺失，因而南疆城市與城市之間的政治、經(jīng)濟、文化聯(lián)系較為薄弱，功能不能互補。再加上城市之間的距離過于遙遠，交通極為不便，因此難以形成城市體系，從而使經(jīng)濟與社會發(fā)展都受到一定的影響。從晚清開始的新疆地方行政區(qū)劃建制變革，改變了南疆的城市發(fā)展格局，由于道、府（州）、縣三級行政建置的建立和逐漸完善，從而分別形成了南疆西南部地區(qū)和南疆東北部地區(qū)的城市行政等級體系，以及不同層級的行政中心，而這些不同層級的行政中心在政治中心城市優(yōu)先發(fā)展規(guī)律的作用下，逐漸脫穎而出，發(fā)展成為區(qū)域的經(jīng)濟中心城市。南疆地區(qū)的城市行政等級體系的建立，強化了中央政府和省級政府對南疆的管轄，也增加了南疆各民族和各地區(qū)的向心力，不僅有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和文化交流，也有利于南疆各族人民的融合與合作，原來的民族隔離政策也在無形中廢除。新疆地區(qū)行政制度的改革，使“數(shù)千年來視為西北塞外之藩屬地，現(xiàn)在已置諸內(nèi)地諸省同等地位矣”［28］。

清末民國時期，新疆地方行政建制的發(fā)展與逐步完善，對于推動新疆區(qū)域性城市體系的初步形成也起到了十分重要的作用。

新疆建省后的一系列行政區(qū)劃調(diào)整，明確了各個城市的行政等級，從而使不同區(qū)域的城市都形成以中心城市為主體的城市行政等級體系?！懊駠鴷r期，行政區(qū)劃的變動，不僅僅是名稱和統(tǒng)轄管理范圍的調(diào)整，而且包含著社會變動的深刻內(nèi)蘊。”［29］南疆分成了多個次級行政區(qū)域，而每一個次級行政區(qū)域都逐漸形成了一個中心城市，阿克蘇道的溫宿、喀什噶爾道的疏勒由于成為次級行政區(qū)域的中心地，因而在民國時期都得到了較大的發(fā)展。

新疆地方行政建制的發(fā)展與逐步完善也有助于加強不同區(qū)域間的聯(lián)系。南疆地區(qū)的城市分布相對分散，行政區(qū)域調(diào)整和增設部分縣級城市后，可使地區(qū)城市的空間分布密度增大，“有利于打破該地區(qū)各個綠洲城市封閉的狀況，加強了不同區(qū)域之間的聯(lián)系”［30］?？傊?，行政區(qū)劃的不斷調(diào)整，使得整個南疆的的城市體系趨于合理，城市分布的密度也有所增加，加強了區(qū)域內(nèi)城市之間的政治經(jīng)濟聯(lián)系和中心城市的輻射范圍。

新疆地方行政建制的發(fā)展與逐步完善也對經(jīng)濟的交流和發(fā)展起到了促進作用。城市與商業(yè)互相促進，“商業(yè)依賴于城鎮(zhèn)的發(fā)展，而城鎮(zhèn)的發(fā)展也要以商業(yè)為條件”［31］。清代中前期，由于管理上的多元化體制，因而在經(jīng)濟的聯(lián)系上也出現(xiàn)障礙，南北疆城市經(jīng)濟也無法融為一體，如清政府在北疆、哈密、吐魯番等地使用制錢，而南疆八大城普遍使用“普爾錢”，兩種貨幣在民間無法互通，建立統(tǒng)一市場受到很大的制約。正是通過晚清行政區(qū)劃改革，廢除了伯克制和札薩克制，消除了南北疆以及南疆各城之間經(jīng)濟聯(lián)系的障礙，因而加強了南北疆區(qū)域間的經(jīng)濟往來，促進了地區(qū)各族人民的融合。

南疆地方行政建置改革對城市的發(fā)展也起了重要的推動作用。清末民國時期，隨著南疆地方行政建制的不斷改革與深化，縣建置或準縣建置的設立，推動了南疆城市的興起與發(fā)展，一是數(shù)量較前有大幅度的增加，二是城市規(guī)模逐漸擴大，功能逐漸完善。雖然有部分縣級建制城市的規(guī)模較小，人口數(shù)量較少，功能還不完善，甚至在當時還不能稱之為完整意義上的城市，但是卻奠定了20世紀下半葉新疆城市發(fā)展的基本格局。隨著新中國的建立，在中共和中央政府及自治區(qū)政府的領導下，這些縣級建制所在地都相繼發(fā)展成為城市，成為一定區(qū)域的政治、經(jīng)濟和文化中心，對于區(qū)域的發(fā)展起到了十分重要的作用。

［1］梁濤：《行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展變化》，《城市問題》，2009年第2期。

［2］《劉襄勤公奏稿》卷3，第400-403頁。

［3］《光緒朝東華錄》第2冊，第1376頁。

［4］［5］國家民委《民族問題五種叢書》編輯委員會、《中國民族問題資料·檔案集成》編輯委員會：《中國民族問題資料·檔案集成》第2輯，中國少數(shù)民族簡史叢書第6卷《民族問題五種叢書》及其檔案匯編，中央民族大學出版社，2005年版，第240、239頁。

［6］王樹楠、王學曾：《新疆圖志》卷1《建置一》，上海古籍出版社，1992年版，第9頁。

［7］趙爾巽等：《清史稿》卷448《饒應祺傳》，中華書局，1977年點校本。

［8］王樹楠、王學曾：《新疆圖志》卷95《奏議五》，上海古籍出版社，1992年版，第905頁。

［9］趙云：《淸末新疆新政述論》，《新疆大學學報》，1997年第1期。

［10］［12］王樹楠、王學曾：《新疆圖志》卷38《學校一》，上海古籍出版社，1992年版，第354、354-365頁。

［11］張體先：《巴音郭楞風物志》，云南人民出版社，2001年版，第118頁。

［13］周偉洲：《晚清“新政”新疆維吾爾族地區(qū)近代經(jīng)濟的萌芽》，《陜西師范大學學報》，2005年第1期。

［14］朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局，1958年版，第711頁。

［15］王樹楠、王學曾：《新疆圖志》卷29，上海古籍出版社，1992年版。

［16］［俄］喬漢·瓦里漢諾夫：《準噶爾概況》，《外國探險家西域游記》，新疆美術出版社，1994年版，第51頁。

［17］［19］［20］［21］尼·維·鮑戈亞夫連斯基：《長城外的中國西部地區(qū)》，商務印書館，1982年版，第94、94、175、94頁。

［18］凱瑟琳·馬嘎特尼：《外交官夫人的回憶》，新疆人民出版社，1997年版，第53、54-55頁。

［22］王樹楠：《新疆圖志》卷29（實業(yè)二），臺灣文海出版社，1965年版。

［23］［24］［25］張大軍：《新疆風暴七十年》第2冊，蘭溪出版社，1980年版，第876、876、2814頁。

［26］內(nèi)政部：《中華民國行政區(qū)域簡表》，上海商務出版社，1947年版，第214頁。

［27］《那文毅公奏稿》，道光七年十二月初八日。

［28］曾問吾：《中國經(jīng)營西域史》，商務印書館，1936年版，第393頁。

［29］朱漢國：《中國社會通史》（民國卷），山西教育出版社，1996年版，第157頁。

［30］黃達遠：《隔離下的融合》，四川大學博士學位論文，2006年。

［31］馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社，1975年版，第371頁。

Local Administrative System Reform and Urban Development of Southern Xinjiang from the Qing Dynasty to the Republic of China

HE Yi-min

（School of History and Culture，Sichuan University，Chengdu 610065，China）

southern Xingjiang；administrative system；urban development

There are a lot of researches on the late Qing Xinjiang local administrative system，but few of them associated with urban development.Since ancient times，China's cities have been mostly the administrative centers，and the rise and fall of the city are affected by the changes of the political administrative factors.Although Xinjiang is located in the northwest frontier，it still exhibits the characteristics.Southern Xingjiang has a long history.After the Qing Dynasty，the Southern Xinjiang is in the implementation of Burke system and Zhasake system.These two systems restrict the free flow of economic factors and social factors between region and cities，thus restricting the development of the city.After Xinjiang was established as province，Burke system and Zhasake system were replaced by the Prefecture-and-county system in Southern Xinjiang，thus promoting the development of the southern Xinjiang.Since the establishment of the Republic of China，the county system based on the local administrative system has been further developed.With the increasing number of counties formed，a corresponding increasing in the number of cities is also expanding，thus forming the urban development pattern and urban system in Southern Xinjiang in the mid 20th century.

K25

A

2095-5170（2014）04-0072-07

［責任編輯：劉一兵］

2013-12-06

本文為國家社科基金重點項目“20世紀新疆城市與區(qū)域發(fā)展研究”、國家社科規(guī)劃重點項目“中國城市通史”（項目編號：12AZD083）和四川大學“中央高?；究蒲袠I(yè)務費”創(chuàng)新團隊項目的階段性研究成果。

何一民，男，四川成都人，四川大學歷史文化學院城市研究所教授，博士生導師。