黃金橋

（湖北省行政學(xué)院政法部，湖北武漢430022）

從巡視工作看當(dāng)前我國(guó)反腐倡廉建設(shè)中的傾向性問(wèn)題

黃金橋

（湖北省行政學(xué)院政法部，湖北武漢430022）

巡視制度作為執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的重要組成部分，在發(fā)現(xiàn)腐敗線索及震懾腐敗分子等方面具有積極意義。從2013年中央巡視組對(duì)全國(guó)20個(gè)省市區(qū)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)及單位進(jìn)行兩輪巡視后提出的“問(wèn)題清單”中，可以大致認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中面臨的諸多傾向性問(wèn)題，這些問(wèn)題主要集中在黨風(fēng)廉政建設(shè)、腐敗及干部選拔任用等方面。要徹底解決巡視工作中所發(fā)現(xiàn)的事關(guān)黨和國(guó)家反腐倡廉建設(shè)的一些重大問(wèn)題，必須通過(guò)深化改革，在改革中逐步建立健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力分工制度體系和權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道。同時(shí)，要加快法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)步伐，堅(jiān)持以法治思維和法治方式治理腐敗，不斷鏟除滋生腐敗的土壤和溫床。

反腐倡廉建設(shè)；黨內(nèi)監(jiān)督；巡視制度；問(wèn)題清單

中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，反腐倡廉建設(shè)中的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，歷來(lái)為執(zhí)政黨所重視，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的第十部分的標(biāo)題即為“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，并作了詳細(xì)闡述。其中一點(diǎn)即是“改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”。黨內(nèi)巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方面，是執(zhí)政黨在新形勢(shì)下根據(jù)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，根據(jù)黨章對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)比分析2013年中央巡視組的監(jiān)督信息，對(duì)了解目前我國(guó)反腐倡廉建設(shè)的基本形勢(shì)具有一定的實(shí)證價(jià)值。本文以官方（中紀(jì)委網(wǎng)站）正式發(fā)布的該兩輪巡視工作的相關(guān)信息為基準(zhǔn)，分析我國(guó)當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐中存在的某些傾向性問(wèn)題，期待引起各界的關(guān)注。

一、中央巡視組巡視中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題

自2003年黨內(nèi)巡視制度實(shí)施以來(lái)，2013年是中央巡視工作透明度最高的一年。這一年，中央先后于5月和10月份分別派出10個(gè)巡視組對(duì)20個(gè)省市區(qū)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)或單位等進(jìn)行了兩輪巡視，巡視力度之大、巡視效果之顯著、社會(huì)各界反響之強(qiáng)烈，前所未有，令人振奮，充分發(fā)揮了巡視制度的監(jiān)督功能。正如習(xí)近平同志所指出的那樣：2013年，黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，中央紀(jì)委按照黨中央決策部署，在強(qiáng)化黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律約束、強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、強(qiáng)化查辦腐敗案件等方面攥緊拳頭打出去，形成了鮮明的工作特點(diǎn)。[1]

中央巡視組對(duì)監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的反饋主要包括三個(gè)方面：黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定和作風(fēng)建設(shè)、執(zhí)行民主集中制和干部選拔任用。中央巡視組根據(jù)巡視制度的規(guī)定，要向被巡視地區(qū)、單位反饋巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出要求整改的意見(jiàn)建議。其中最引人注目的，是巡視組提出的“問(wèn)題清單”，它是我們觀察當(dāng)前我國(guó)反腐倡廉建設(shè)面臨的傾向性問(wèn)題的一個(gè)重要窗口。

2013年5月起，中央向江西（第八巡視組）、湖北（第二巡視組）、內(nèi)蒙古（第四巡視組）、貴州（第六巡視組）、重慶（第五巡視組）、中儲(chǔ)糧總公司（第一巡視組）、水利部（第三巡視組）、中國(guó)出版集團(tuán)（第七巡視組）、中國(guó)進(jìn)出口銀行（第九巡視組）、中國(guó)人民大學(xué)（第十巡視組）等10個(gè)地區(qū)和單位，派出了10個(gè)巡視組，開(kāi)始了為期三個(gè)月左右的巡視工作。這次巡視的對(duì)象有5個(gè)省市區(qū)和5個(gè)國(guó)務(wù)院部委、大型國(guó)企及重點(diǎn)高校，到2013年9月下旬，中央巡視組已全部完成對(duì)上述10個(gè)被巡視地區(qū)和單位的巡視情況反饋，反饋中提出了“問(wèn)題清單”。[2]

第一輪巡視工作結(jié)束后，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，中央巡視組第二輪巡視工作從2013年10月底開(kāi)始進(jìn)行，為期2個(gè)月左右。10個(gè)中央巡視組分別對(duì)山西（第六巡視組）、吉林（第四巡視組）、安徽（第七巡視組）、湖南（第十巡視組）、廣東（第八巡視組）、云南（第五巡視組）、新華社（第二巡視組）、國(guó)土資源部（第三巡視組）、商務(wù)部（第一巡視組）、三峽集團(tuán)（第九巡視組）等地區(qū)和單位開(kāi)展巡視，其中包括六個(gè)省份地區(qū)和四個(gè)中央國(guó)家單位。到2014年2月中下旬，各巡視組陸續(xù)開(kāi)始向被巡視地區(qū)和單位反饋了巡視監(jiān)督的情況，反饋中提出了“問(wèn)題清單”。[2]

二、當(dāng)前我國(guó)反腐倡廉建設(shè)中存在的問(wèn)題類型

在了解中央巡視組反饋巡視對(duì)象突出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，我們有必要進(jìn)一步厘清“問(wèn)題清單”中所列問(wèn)題的主要類型及其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式，分析問(wèn)題的普遍程度和嚴(yán)重程度，從而能夠更加準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的基本形勢(shì)。

（一）表1對(duì)2013年中央巡視組第一輪巡視“問(wèn)題清單”的分析整理

（續(xù)前表）

（續(xù)前表）

（三）對(duì)中央巡視組“問(wèn)題清單”的分析

2013年中央巡視組的工作重心調(diào)整為發(fā)現(xiàn)和反映違紀(jì)違法線索。在2013年5月17日中央巡視工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議上，中紀(jì)委書(shū)記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)王岐山提出巡視工作要突出四個(gè)重點(diǎn)：一是要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題；二是要在貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定方面，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題，緊緊盯住，防止反彈；三是要著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀(jì)律問(wèn)題；四是要著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。[3]

中央巡視組的巡視監(jiān)督工作基本上達(dá)到了預(yù)期的巡視目的，發(fā)現(xiàn)并反映了目前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中存在的一些傾向性問(wèn)題。

首先，如表1、表2所示，本文將巡視組重點(diǎn)監(jiān)督的三個(gè)方面進(jìn)一步分解為八個(gè)問(wèn)題：黨風(fēng)廉政建設(shè)問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題、作風(fēng)建設(shè)問(wèn)題、“四風(fēng)”問(wèn)題、民主集中制問(wèn)題、干部選拔任用問(wèn)題、其他問(wèn)題等。從本文分析看，黨風(fēng)廉政建設(shè)問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、干部選拔任用問(wèn)題等，相對(duì)而言是八類問(wèn)題中更為嚴(yán)重、更為普遍、更為集中、更為突出的傾向性問(wèn)題，這三類問(wèn)題幾乎是所有巡視對(duì)象都存在的共同問(wèn)題，也是今后我國(guó)反腐倡廉建設(shè)需要下力氣重點(diǎn)解決的難題。

其次，從中央兩輪巡視組對(duì)巡視對(duì)象列出的“問(wèn)題清單”來(lái)看，各巡視對(duì)象存在問(wèn)題的普遍程度、嚴(yán)重程度等具有一定差異，這主要體現(xiàn)在中央巡視組反饋問(wèn)題時(shí)的詳略程度上，例如，中央巡視組對(duì)第一輪巡視對(duì)象中的湖北、內(nèi)蒙古、貴州、重慶、江西和對(duì)第二輪巡視對(duì)象中的吉林、云南、廣東、三峽集團(tuán)、湖南等地區(qū)和單位的問(wèn)題，文字描述更詳細(xì)具體一點(diǎn)。再如，中央巡視組對(duì)廣東省在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗方面存在的問(wèn)題、對(duì)湖南省在干部選任中存在的問(wèn)題等，在文字表述上著墨更多，也說(shuō)明此類問(wèn)題可能更嚴(yán)重。

再次，中央巡視組反饋問(wèn)題時(shí)的用語(yǔ)措辭也頗具特色、頗為講究，用心良苦，耐人尋味。中央巡視組在表述各種問(wèn)題時(shí)，使用頻率最高的用語(yǔ)是下列幾個(gè)：“個(gè)別”（如：個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部、個(gè)別地方、個(gè)別單位、個(gè)別部門等）、“一些”、“少數(shù)”、“有的”、“時(shí)有”、“需進(jìn)一步”（如：需進(jìn)一步完善、需進(jìn)一步改進(jìn)、需進(jìn)一步加強(qiáng)、需進(jìn)一步提高、需進(jìn)一步嚴(yán)格和規(guī)范、需進(jìn)一步整改等）、“不夠”（如：不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范、不夠健全、不夠重視、不夠科學(xué)、不夠及時(shí)、不夠充分、不夠到位、不夠準(zhǔn)確、不夠深入、不夠強(qiáng)、不夠?qū)?、關(guān)注不夠、交流不夠、溝通不夠、集體研究不夠），等等。由于中央巡視組主要是對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督，因此，從實(shí)際情況而言，各地區(qū)各單位違紀(jì)違法的數(shù)量范圍、程度和頻率等畢竟只是“個(gè)別”乃至“少數(shù)”、“不夠”、“時(shí)有發(fā)生”等，中央巡視組在反饋問(wèn)題時(shí)，大多語(yǔ)氣委婉緩和客氣，留有余地，讓人們領(lǐng)略到了官式文風(fēng)的策略和智慧。

最后，巡視對(duì)象有“條條”與“塊塊”之分，因此，中央巡視組反饋出來(lái)的問(wèn)題，既有共性問(wèn)題，如各省市區(qū)共同存在的問(wèn)題（當(dāng)然也有普遍程度與嚴(yán)重程度的細(xì)微差別）；也有個(gè)性問(wèn)題，即主要存在于中央國(guó)家機(jī)關(guān)或單位，如中國(guó)人民大學(xué)存在學(xué)校存在行政化色彩較濃、科研經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范、傳統(tǒng)的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)和特色存在弱化傾向等問(wèn)題；新華社存在的在推進(jìn)多元運(yùn)營(yíng)體制創(chuàng)新方面，采編系統(tǒng)、營(yíng)銷系統(tǒng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)存在黨企不分、事企不分現(xiàn)象等問(wèn)題，其他如水利部、中國(guó)出版集團(tuán)、中國(guó)進(jìn)出口銀行等單位，都會(huì)存在與其工作性質(zhì)和部門職能等密切相關(guān)的特殊問(wèn)題。

三、理性看待巡視工作的權(quán)力監(jiān)督價(jià)值

以上對(duì)2013年中央巡視組履行黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督職能過(guò)程中所揭示出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行了分析整理，指出了當(dāng)前我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中存在的一些傾向性問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，我們有必要就巡視制度對(duì)于權(quán)力監(jiān)督和反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義略作反思性思考。

第一，既要充分認(rèn)識(shí)巡視制度的重要作用，也要客觀對(duì)待“巡視反腐”的有限價(jià)值。一方面，在黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中，相比于其他黨內(nèi)監(jiān)督制度，巡視制度作為自上而下的監(jiān)督機(jī)制，是最接近于監(jiān)督本質(zhì)的一種制度設(shè)計(jì)，監(jiān)督權(quán)威更大，監(jiān)督效果更為明顯，2013年中央巡視工作的成績(jī)也印證了這一點(diǎn)。2013年20個(gè)中央巡視組發(fā)現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題線索，其中有價(jià)值的線索比過(guò)去增加了5倍。廖少華、郭有明、陳柏槐、陳安眾、童名謙、戴春寧等多名高官的貪腐線索，即為巡視中發(fā)現(xiàn)的線索。[4]另一方面，巡視制度雖然在發(fā)現(xiàn)貪腐線索、揭露腐敗等問(wèn)題上能夠收立竿見(jiàn)影的一時(shí)之效，但對(duì)于反腐敗的實(shí)際作用相對(duì)有限，原因在于，它對(duì)巡視對(duì)象不可能形成常態(tài)化常規(guī)性和持續(xù)性的監(jiān)督局面，兩三個(gè)月的巡視期限屆滿后，不排除巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題會(huì)重新反彈甚至蔓延。

第二，巡視制度是我國(guó)反腐敗制度體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，作為一項(xiàng)監(jiān)督制度，其實(shí)際效果如何，還受制于整個(gè)權(quán)力監(jiān)督制度體系的完善配套和協(xié)調(diào)運(yùn)行，不能奢望巡視制度甚至監(jiān)督制度就能夠解決反腐倡廉建設(shè)中的根本問(wèn)題。

第三，從理論上講，巡視工作盡管最終也能夠產(chǎn)生預(yù)防和懲治腐敗的雙重效果，但因其定位主要是為辦案提供線索，是懲治腐敗的前奏，所以，它還是屬于治標(biāo)的范疇，契合了新一屆中紀(jì)委提出的“近期以治標(biāo)為主，為今后治本贏得時(shí)間”的反腐思路。至于中央巡視組在向巡視對(duì)象反饋問(wèn)題時(shí)千篇一律地使用“同時(shí)，巡視組還收到反映一些領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題線索，已按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、中央組織部有關(guān)部門處理”等表述，更多的是形成一種心理威懾和精神壓力。

第四，最大限度發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用，必須全面遵循和落實(shí)《巡視條例》第4條規(guī)定的原則，即“巡視工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，實(shí)事求是、客觀公正，發(fā)揚(yáng)民主、依靠群眾的原則?！蹦壳暗难惨暪ぷ鞣绞竭€比較克制、比較保守，巡視工作和巡視信息發(fā)布的透明度還可以更高，特別是在發(fā)揚(yáng)民主、依靠群眾這一點(diǎn)上，巡視工作還有很大的改進(jìn)空間，比如可以加大在人民群眾和基層公職人員群體中收集腐敗線索的力度。反腐倡廉建設(shè)關(guān)乎國(guó)家發(fā)展大局，離不開(kāi)廣大人民群眾的支持參與和監(jiān)督，要充分調(diào)動(dòng)人民群眾反腐敗的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，巡視工作必須傾聽(tīng)民意、匯聚民智、贏得民心。

第五，巡視工作力度的加大，一定意義上也反映了現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制不暢、監(jiān)督制度實(shí)行不力的問(wèn)題。反腐敗不能坐等巡視組，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門更要真正履行其日常監(jiān)督職能。“中央巡視工作組的人員不多，但是中國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有幾十萬(wàn)人，如果都能做到雷厲風(fēng)行，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，第一時(shí)間出擊，人們相信你，敢于舉報(bào)，這樣腐敗問(wèn)題就能解決在基層，就能達(dá)到懲防效果。”[5]

第六，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要徹底解決在巡視工作中涉及到的事關(guān)黨和國(guó)家反腐倡廉建設(shè)的一系列根本問(wèn)題，必須通過(guò)深化改革，在改革過(guò)程中逐步建立健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力分工制度體系和權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道。同時(shí)，要加快法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)步伐，堅(jiān)持以法治思維和法治方式治理腐敗，不斷鏟除滋生腐敗的土壤和溫床。

[1]習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/ 2014-01/14/c_126004516.htm，2014-01-14.

[2]http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/xsgz.

[3]王岐山出席2013年中央巡視工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議并講話[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/2013-05/17/c_115813442.htm，2014-03-01.

[4]中紀(jì)委：去年巡視查出6名問(wèn)題高官[EB/OL].http://fanfu.people. com.cn/n/2014/0109/c64371-24065889.html，2014-01-09.

[5]闞楓.9個(gè)中央巡視組交“問(wèn)題清單”，專家吁勿虎頭蛇尾[EB/OL]. http://www.chinanews.com/gn/2013/09-28/5332932.shtml，2014-03-02.

[責(zé)任編輯：閆明]

A Study on the Tendency of China’s Anti-corruption Campaign during Inspection Tours

HUANG Jin-qiao
（Department of Politics and Law,Hubei School of Administration,Wuhan 4300022,Hubei,China）

Inspection system,which is an important part of the inner-Party supervision,has played a positive role in tracing and nabbing corrupt officials.Judged from the problem lists submitted by the central inspection groups after two rounds of visiting to 20 provinces and cities in 2013,we can draw a conclusion that there are some trends in the fight against corruption.Corruption cases are prone to occurring in the fields of Party’s construction,selection and appointing of cadres.In order to comprehensively resolve the major problems spotted during inspection tours,the Party needs further reform and completion of socialist system with Chinese characteristics.Besides,we also need to establish power-division and supervision system to integrate supervision from inside and outside of the Party,from the people and specified departments.Besides,China should speed up the construction of rule of law in the administration of government and society so as to combat corruption and root out corruption soil according to law.

Anti-corruption campaign;inner-Party supervision;patrol system;problem lists

D26

A

1674-0955（2014）05-0099-06

2014-03-05

黃金橋（1964-），男，湖北孝感人，湖北省行政學(xué)院政法部教授。