【摘 要】

在對(duì)國(guó)際電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”模式和國(guó)內(nèi)鐵路、電力、油氣水等行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”改革歷程與現(xiàn)狀進(jìn)行對(duì)比研究的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)代電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的新特征，為電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”改革提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】

電信業(yè) 網(wǎng)運(yùn)分開 自然壟斷 網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1010（2014）-01-0013-04

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。遵照中央的決策，身處自然壟斷行業(yè)的電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革勢(shì)在必行，而改革的“參照系”，一是縱向的國(guó)際電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的歷史與現(xiàn)狀，二是橫向的我國(guó)鐵路、電力、油氣等行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”改革的歷程與面臨的挑戰(zhàn)。

1 國(guó)際電信業(yè)的縱向比較

從本世紀(jì)初開始，隨著各國(guó)寬帶戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家電信業(yè)就醞釀和進(jìn)行了不同形式的“網(wǎng)運(yùn)分開”。至今，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于電信業(yè)是否“網(wǎng)運(yùn)分開”，各國(guó)的觀點(diǎn)和實(shí)踐存在重大差異。

（1）國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)公司模式

在全球?qū)拵ЫㄔO(shè)大潮中，一些激進(jìn)的國(guó)家主張?jiān)谡谋O(jiān)督下建立專門的全國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)公司，新加坡即選擇了這一模式。新加坡政府認(rèn)為，新一代全國(guó)寬帶網(wǎng)應(yīng)為下游運(yùn)營(yíng)商提供非歧視性的、有效的、開放的接入。為此，新加坡政府為新一代全國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃了三個(gè)相互分離的產(chǎn)業(yè)層：第一層為無(wú)源基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)層，由建筑商負(fù)責(zé)光纖和光纖管道等的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；第二層為有源設(shè)備的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)層，提供基于轉(zhuǎn)換器和傳輸設(shè)備的網(wǎng)絡(luò)批發(fā)服務(wù)；第三層為零售服務(wù)提供商產(chǎn)業(yè)層，將服務(wù)售予終端用戶和產(chǎn)業(yè)。新加坡政府希望涇渭分明的產(chǎn)業(yè)層能使寬帶網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)鏈各方職責(zé)分明，價(jià)格透明公正，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。但是經(jīng)過四年多的探索，新加坡政府發(fā)現(xiàn)，環(huán)節(jié)過于割裂導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈合作效率較低，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)度一再拖后，嚴(yán)重影響了新加坡的國(guó)家寬帶普及計(jì)劃，國(guó)家寬帶網(wǎng)的進(jìn)展遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。

另一由政府投資主導(dǎo)寬帶網(wǎng)建設(shè)的國(guó)家是澳大利亞，為此澳大利亞政府建立了國(guó)家寬帶網(wǎng)公司（NBN）。但是，澳大利亞國(guó)家寬帶計(jì)劃提出的93%的光纖普及率的目標(biāo)使建網(wǎng)工程浩大，加之經(jīng)濟(jì)疲軟的影響，NBN的寬帶網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度非常緩慢。而且從商業(yè)角度考慮，這一計(jì)劃的成本投入與近期回報(bào)不成正比。此外，考慮澳大利亞電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施已有的問題，加之政黨交替，目前針對(duì)澳大利亞“網(wǎng)運(yùn)分開”的網(wǎng)絡(luò)部署還存在爭(zhēng)議。

（2）電信運(yùn)營(yíng)商拆分模式

英國(guó)主要采取“網(wǎng)業(yè)分開”政策，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。2005年9月，英國(guó)電信將本地接入網(wǎng)絡(luò)分離出去，成立了Openreach公司，并擁有自己的資本支出預(yù)算、辦公場(chǎng)地和品牌標(biāo)志，在人員、系統(tǒng)、流程、計(jì)費(fèi)等方面都完全獨(dú)立于英國(guó)電信。根據(jù)拆分要求，Openreach以與英國(guó)電信相同的產(chǎn)品、相同的價(jià)格和合同條款、相同的質(zhì)量、相同的系統(tǒng)和程序提供接入，其行為受Ofcom和平等接入委員會(huì)（EAB）的監(jiān)督。目前，Openreach已占據(jù)英國(guó)寬帶骨干網(wǎng)市場(chǎng)的大部分份額。

2008年1月，瑞典主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商TeliaSonera迫于管制機(jī)構(gòu)的壓力，拆分建立了Skanova Access公司，提供平等的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)。但電信管制機(jī)構(gòu)PTS認(rèn)為，企業(yè)的自發(fā)行為不足以保證寬帶領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，2008年3月瑞典政府將TeliaSonera的網(wǎng)絡(luò)與業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)拆分，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)業(yè)分開”。

意大利電信監(jiān)管局Agcom提出的分離模型與英國(guó)類似，2008年2月，意大利電信將旗下最為關(guān)鍵的固網(wǎng)部門分離出去，成立獨(dú)立的Open Access部門，以便競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可方便地接入該網(wǎng)絡(luò)。但Open Access沒有獨(dú)立的法人身份，仍然由意大利電信公司控制。

（3）“網(wǎng)運(yùn)分開”充分競(jìng)爭(zhēng)模式

美國(guó)電信業(yè)最關(guān)鍵的就是“網(wǎng)業(yè)分開”。早在1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃（GII）”，鼓勵(lì)私營(yíng)部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡(luò)通道以及保障普遍服務(wù)；1996年進(jìn)而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，通過了新的電信法，消除電信行業(yè)的壟斷，開放所有的電信市場(chǎng)，推動(dòng)美國(guó)電信業(yè)展開新的競(jìng)爭(zhēng)和重組。到小布什總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)制定了寬帶發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步提倡“網(wǎng)業(yè)分開”，將基礎(chǔ)骨干網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)相分離。

美國(guó)FCC在2010年公布的《國(guó)家寬帶計(jì)劃》報(bào)告中稱：美國(guó)同大多數(shù)國(guó)家不同，多數(shù)用戶并不是通過壟斷型電話公司的本地接入設(shè)施接入互聯(lián)網(wǎng)。美國(guó)的有線電視網(wǎng)絡(luò)非常發(fā)達(dá)，足以同電信企業(yè)抗衡，為此，在很多情況下，許多人是先從有線電視服務(wù)商那里獲得寬帶業(yè)務(wù)。因此，很多年來(lái)美國(guó)寬帶市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)一直比較深入。

（4）“網(wǎng)業(yè)不分離”模式

在寬帶發(fā)展方面，德國(guó)采取對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商加以保護(hù)的政策，反對(duì)網(wǎng)業(yè)功能分離。2006年底德國(guó)議會(huì)通過了一項(xiàng)議案，決定對(duì)德國(guó)電信Deutsche Telekom實(shí)施“管制假期”政策，即拒絕競(jìng)爭(zhēng)者接入自己的新建基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，以保證主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商收回投資。

法國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)也認(rèn)為，電信業(yè)“網(wǎng)業(yè)分開”實(shí)施過程要付出巨大代價(jià)，采取其他的管制措施也會(huì)獲得同樣的效果。另外，分離出的部門是接入網(wǎng)絡(luò)的唯一擁有者，可能會(huì)形成新的壟斷。目前，法國(guó)關(guān)于“網(wǎng)業(yè)分開”的改革還在進(jìn)一步討論中。

（5）不強(qiáng)迫“網(wǎng)業(yè)分離”、監(jiān)督開放模式

日本此前曾考慮對(duì)占據(jù)寬帶市場(chǎng)壟斷位置的NTT進(jìn)行拆分。日本政府指定了專家組評(píng)估該國(guó)的光纖寬帶網(wǎng)計(jì)劃，2010年底的評(píng)估結(jié)果稱，不強(qiáng)迫NTT分拆該公司的光網(wǎng)部門。評(píng)估認(rèn)為，更好的解決方式是促使NTT在光網(wǎng)上和其他運(yùn)營(yíng)部門間建立清晰明確的分界，并對(duì)其他服務(wù)商開放新建的網(wǎng)絡(luò)。日本政府將在2015年對(duì)市場(chǎng)情況進(jìn)行詳細(xì)的考察和分析，如果屆時(shí)發(fā)現(xiàn)光纖市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍不夠充分，將重新考慮拆分NTT的計(jì)劃。endprint

綜上可見，即使市場(chǎng)化十分成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和寬帶戰(zhàn)略的沖擊，其電信業(yè)“網(wǎng)業(yè)分開”的改革仍在路上，模式多樣，遠(yuǎn)未到位。但以新加坡、澳大利亞為代表的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)公司模式恐難繼續(xù)推行。

2 國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)型公共基礎(chǔ)行業(yè)的橫向比較

電信業(yè)“網(wǎng)業(yè)分開”改革路徑的另一“參照系”是鐵路、電力、油氣、自來(lái)水等行業(yè)，稱為網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，其特征是：具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的垂直體系和網(wǎng)絡(luò)覆蓋性；同一體系內(nèi)相互聯(lián)系不可分割；網(wǎng)絡(luò)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全局。但是，不同的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)差異性明顯：電力、油氣和自來(lái)水都可以分為生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)部分，兩位分離；而電信業(yè)雖然也可以分為基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和業(yè)務(wù)提供兩個(gè)部分，但在多數(shù)情況下網(wǎng)絡(luò)擁有者與業(yè)務(wù)提供者兩位一體。電信服務(wù)和電力產(chǎn)品一般不可儲(chǔ)存，生產(chǎn)和消費(fèi)具有同步性；而油氣和自來(lái)水生產(chǎn)與消費(fèi)可以完全分離，不具有同步性。另外，與電信業(yè)全程全網(wǎng)的技術(shù)特征不同，電力、油氣和自來(lái)水產(chǎn)業(yè)更具有區(qū)域性特征。

（1）鐵路行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革

早在2003年之前，鐵路“網(wǎng)運(yùn)分開”就已形成方案并開始試點(diǎn)，最終卻無(wú)疾而終。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路行業(yè)實(shí)行按地區(qū)設(shè)置鐵路局，路局與路局之間是在中國(guó)鐵路總公司統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)作關(guān)系，更多的是內(nèi)部協(xié)調(diào)，而不是市場(chǎng)協(xié)調(diào)，企業(yè)行為和政府行為并行。目前，鐵路“網(wǎng)運(yùn)分開”是指成立國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運(yùn)、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)公司，將國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)分離，借鑒國(guó)際上“網(wǎng)運(yùn)分開”的“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”、“干線公司+平行線競(jìng)爭(zhēng)”等運(yùn)營(yíng)模式，探索適合國(guó)情的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“網(wǎng)運(yùn)分開”的模式并不適合中國(guó)，其依據(jù)是中國(guó)鐵路的平行線路很多，不需要“網(wǎng)運(yùn)分開”也可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)；而如果“網(wǎng)運(yùn)分開”，則可能會(huì)導(dǎo)致行業(yè)的過度競(jìng)爭(zhēng)；此外，中國(guó)鐵路運(yùn)輸密度高，“網(wǎng)運(yùn)分開”還將導(dǎo)致清算成本過高。

（2）電力系統(tǒng)“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革

電力系統(tǒng)早在1998—2002年間就在部分省市實(shí)施以“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。在2002年初，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》，提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革目標(biāo)。2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，但主輔分離在2011年9月方才落地，其余目標(biāo)在十年內(nèi)則幾無(wú)進(jìn)展。同時(shí)，電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的壟斷、監(jiān)管乏力、行政審批電價(jià)的局面日漸嚴(yán)重。電價(jià)的定價(jià)體制成為阻礙電力系統(tǒng)改革的核心之一，能否放權(quán)交由市場(chǎng)機(jī)制和供需關(guān)系決定電價(jià)是改革的關(guān)鍵。

（3）油氣水“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革

在石油行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，上游的勘探開采的利潤(rùn)率最高，中游的輸油網(wǎng)絡(luò)次之，而終端銷售由國(guó)家定價(jià)，利潤(rùn)最薄致使競(jìng)爭(zhēng)性嚴(yán)重不足，因此石油產(chǎn)業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革難以起步。而且，國(guó)際大型石油公司基本都是從上游勘探開發(fā)、煉化到下游的終端銷售一體化的，因?yàn)橐粭l龍的產(chǎn)業(yè)鏈方式可以讓企業(yè)在某一環(huán)節(jié)虧損時(shí)，有其他環(huán)節(jié)彌補(bǔ)。目前，國(guó)家能源局正就《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（征求意見稿）》征求意見，未來(lái)的管道將對(duì)第三方市場(chǎng)主體放開，國(guó)家能源局則將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)管道的開放監(jiān)管。天然氣管網(wǎng)的改革也在逐步推進(jìn)，但目前天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設(shè)階段，還需要靠石油公司的財(cái)力支撐，短期內(nèi)不宜拆分。另外，我國(guó)許多城市的煤氣、水資源還是“多頭管理，政出多門”，同時(shí)由于煤氣和自來(lái)水等公用事業(yè)仍然是以政府投資為主，政企不分現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。

由上可見，我國(guó)同為網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的鐵路、電力、油氣、自來(lái)水等行業(yè)的改革基本上落后于電信業(yè)，但在進(jìn)一步實(shí)施“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革中，這些行業(yè)的一些思路以及難點(diǎn)值得電信業(yè)借鑒。

3 電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”的特殊性分析

（1）電信業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)特殊

隨著信息化的全面普及、深度滲透，特別是互聯(lián)網(wǎng)的加速發(fā)展，電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈超越了其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)僅有“網(wǎng)運(yùn)”的結(jié)構(gòu)，變得更為復(fù)雜，電信業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開”應(yīng)該分為網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、業(yè)務(wù)三個(gè)層級(jí)的分管體制。實(shí)踐證明，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)完全可以引入少數(shù)公司形成有序競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)讓其承擔(dān)普遍服務(wù)、共建共享的社會(huì)責(zé)任。目前，在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)之上正在形成更加多元化的公共數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，它更加接近市場(chǎng)，同時(shí)也具有一定的公共性，需要建立合理接入和數(shù)據(jù)資源共享的協(xié)同治理機(jī)制。如何為公共數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)在“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革中定位，將是電信業(yè)與其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的重要區(qū)別。在更廣泛的信息應(yīng)用服務(wù)層面，則應(yīng)該完全放開競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)中小企業(yè)的創(chuàng)新活力，促進(jìn)信息消費(fèi)。

（2）電信業(yè)信息應(yīng)用服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈爆炸式增長(zhǎng)

當(dāng)今世界，信息化已經(jīng)進(jìn)入全面普及、深度滲透、加速發(fā)展的新階段，對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行、生產(chǎn)生活方式、治國(guó)理政模式產(chǎn)生根本性、全局性的影響。信息消費(fèi)日益成為新時(shí)期消費(fèi)需求增長(zhǎng)的重要來(lái)源。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)大型企業(yè)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上采購(gòu)與銷售將從目前的30%提高到80%，網(wǎng)絡(luò)零售交易額占社會(huì)商品零售總額的比例從目前的6%提高到30%，基于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新增就業(yè)貢獻(xiàn)率超過25%。電子商務(wù)規(guī)模持續(xù)高速擴(kuò)張，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能終端創(chuàng)新空前活躍，互聯(lián)網(wǎng)與制造、金融、物流等業(yè)態(tài)深度融合，極有可能孕育一種“新經(jīng)濟(jì)”的雛形。

信息化打造了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代社會(huì)主義民主建設(shè)新平臺(tái)，多層次、寬覆蓋的信息化溝通平臺(tái)成為網(wǎng)民依法表達(dá)意見、促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要渠道。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可提高政府工作透明度、提高社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，信息化將成為新時(shí)期推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公共服務(wù)能力的根本途徑。

綜上，電信業(yè)的信息應(yīng)用服務(wù)將被社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政府管理的各個(gè)層面不斷創(chuàng)新與放大，其收益、作用與影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)業(yè)鏈中基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)平臺(tái)，其外延性不可估量。因此，在“網(wǎng)業(yè)分開”的改革中，如何激發(fā)和監(jiān)管電信業(yè)的信息應(yīng)用服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，是電信業(yè)與其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革的重大區(qū)別。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上分析，處于互聯(lián)網(wǎng)大爆發(fā)時(shí)代的電信業(yè)“網(wǎng)業(yè)分開”的改革，并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)和路徑可以遵循，唯有以改革的勇氣和決心，在全球信息化大潮中銳意進(jìn)取，破除局部利益的樊籬，才可能探尋出成功的路徑。

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作者簡(jiǎn)介

何廷潤(rùn)：現(xiàn)任國(guó)家無(wú)線電頻譜管理研究所高級(jí)顧問，長(zhǎng)期從事無(wú)線電技術(shù)與頻譜資源研究，主持并參與多項(xiàng)頻譜資源基礎(chǔ)理論研究與頻譜規(guī)劃項(xiàng)目研究，發(fā)表文章近百篇。endprint