摘 要：吸引并留住高層次專業(yè)人才是各級法院人才隊伍建設的重點。當前我國法院的人才招錄制度面臨諸多困境。要提高法院人力資本投資收益，法院務必科學規(guī)劃，完善人才招錄與流動制度，提高人力資本投資收益的有效性，強化法院人力資源管理制度建設和機關文化建設，完善司法管理機制，并在建構(gòu)科學規(guī)范的司法管理體制方面完善司法權(quán)力的運行機制和保障機制。

關 鍵 詞：法院；人力資源；人才招錄；司法管理

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0058-04

收稿日期：2013-11-20

作者簡介：趙冰（1977—），男，山東濟南人，青島大學商學院2012級公共管理專業(yè)碩士研究生，法律碩士，濟南市槐蔭區(qū)人民法院法官，研究方向為司法管理學，人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學，法社會學。

基層法院管理機制構(gòu)建的基礎是人力資源開發(fā)與管理。從這個角度分析，人力資源開發(fā)與管理是基層法院各項管理工作的關鍵點，同時也是影響法院審判與執(zhí)行職能有效發(fā)揮的支撐性因素。進入新世紀以來，隨著社會公眾對司法工作關注度的不斷提高和司法體制改革的不斷深化，基層法院人力資源開發(fā)與管理模式已越來越不適應審判執(zhí)行工作的實際需要，成為司法體制改革的障礙。本文從法院人才招錄制度與人力資本成本收益視角探究此問題。

一、法院人才招錄制度及存在的問題

第一，受固有政策和客觀因素的影響，專業(yè)人才基本數(shù)量不足。按照原最高人民法院院長肖揚在第十屆人大常委會第十二次會議上所作的報告，目前全國3133個基層人民法院共有法官148555名，占全國法官總數(shù)的76.33%，然而，一線法官只有91099名，僅占全國法官總數(shù)的46.8% 。在一線法官數(shù)量不足的情況下，基層法院依法審結(jié)的各類案件超過全國法院審結(jié)案件總數(shù)的80%。[1]隨著改革開放的逐步深入，社會環(huán)境逐步復雜化，社會問題越來越多，基層法院固有的人才隊伍數(shù)量已不能適應目前法院辦案工作的實際需求，導致法院案多人少的問題日漸突出。不少基層法院由于編制所限，出現(xiàn)了多年不招錄新干警、新法官的情況，甚至出現(xiàn)了明顯的法官年齡斷層問題。與此同時，基于固有政策及現(xiàn)實客觀環(huán)境等因素，一些非專業(yè)人士則通過組織安排或調(diào)動進入法院，占用了有限的編制名額，加上歷史遺留的人員超編問題，更延緩了法院招錄優(yōu)秀法律專業(yè)人才的進度。這種人才招錄制度必然會產(chǎn)生很大的人力資本投資風險，包括人力資本投資對象選擇風險、人職匹配風險和流動摩擦風險等。[2]

第二，綜合水平較高的法律專業(yè)人才奇缺且流失嚴重。從法院人才隊伍的學歷水平角度分析可見，基層法官中擁有全日制高等院校法律專業(yè)學歷的數(shù)量較少。從法官的專業(yè)背景來看， 城市基層法院法官具有法學本科學歷（指第一學歷）的為38.6%，而農(nóng)村地區(qū)的基層法院只有10 .5%。[3]以浙江省寧波市江東區(qū)人民法院為例，雖然“該院政法專項編制數(shù)為全市基層法院最少，但該院近年來不僅人才流失嚴重并在人員補充上陷入困境，且流失人才呈現(xiàn)年輕化、專業(yè)化、高學歷化態(tài)勢。2008年至今，該院流失在編干警9名，其中法官6名，這批人員平均年齡33歲，且三分之二人員具有法律碩士以上學位。人才流失的主要方向是黨政機關和上級法院，其中7人轉(zhuǎn)任江東區(qū)其他機關公務員，1人被遴選至市中院，1人被選調(diào)至重慶地區(qū)法院任職?！盵4]多數(shù)在崗一線法官則是通過函授、電大、自學考試等在職教育取得較高層次的學歷，大多未接受過較為正規(guī)、系統(tǒng)的法學基礎理論教育，理論功底相對薄弱；同時由于基層法院的法官人均案件數(shù)量多，工作壓力大，大多數(shù)人很難有充足的時間來學習補充專業(yè)知識和提高業(yè)務技能。

第三，法院招錄政策基本要求較高，但法官的職級待遇相對較低。法官是被賦予國家審判權(quán)的高層次專門人才，所以《法官法》要求的入職門檻比較高，其必須具有大學本科以上學歷并通過國家統(tǒng)一司法考試，再經(jīng)過嚴格的公務員考試，有時還要求有法律專業(yè)實際工作經(jīng)歷等。目前，我國《法官法》雖然對法官工資制定了特殊性的規(guī)定（如法官享受國家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險和福利待遇），但實踐中，我國法官的工資標準一直是參照公務員工資體系執(zhí)行，地區(qū)津貼、保險及福利待遇并未兌現(xiàn)。[5]甚至作為法院核心人才的法官工資明顯低于作為審判輔助人員的法警工資。類似情況不僅影響了法官工作的積極性，也導致了不少有審判資格的法律專業(yè)人才流向?qū)徟休o助崗位或直接離開司法系統(tǒng)。

第四，法院人才招錄多受制于屬地人事部門。雖然我國《憲法》明文規(guī)定了司法的相對獨立體制，但在實際客觀環(huán)境中，很多地方的黨委、政府經(jīng)常會習慣性地將法院視為政府的工作部門，甚至某些黨政領導直接對法院的具體工作做出指示。同時，法院的人、財、物特別是人事權(quán)大多受制于地方，不僅如此，法院各種類型案件的審判與執(zhí)行工作還時常受到各種干預，不時成為媒體關注的焦點、社會公眾指責的對象，與行政權(quán)、公眾權(quán)、新聞權(quán)等相比較，司法權(quán)威則無從談起。

第五，當前基層法院人才流失問題嚴重。據(jù)山東省日照法院對法官的一份問卷調(diào)查顯示，在被問及“若有機會，你將選擇到何處發(fā)展”時，超過80%的被調(diào)查者選擇到上級法院、黨政部門或國有大集團公司發(fā)展。[6]據(jù)調(diào)查，不少通過司法考試的青年法官基于職級晉升難、福利收入少、工作壓力大等諸多原因選擇了重新就業(yè)，特別是向東部地區(qū)、高收入高福利的行業(yè)、工作環(huán)境舒適的機關流動，導致西部和老少邊窮地區(qū)的法院專業(yè)人才隊伍更加匱乏，使得案多人少的基層法院日益“雪上加霜”。許多地方規(guī)定的離崗待退年齡也迫使大批具有豐富審判經(jīng)驗的法官提前離開審判工作崗位，造成審判力量嚴重不足。[7]許多基層法官不愿辦案，主動申請調(diào)整到綜合部門；許多基層法院的新招入人員在參加工作后不久就紛紛考取研究生或者調(diào)入其他部門，有的在取得司法資格后轉(zhuǎn)而從事律師行業(yè)。[8]很多法官尤其是基層法院的法官基于種種原因?qū)τ谀壳暗穆殬I(yè)選擇缺乏熱情和神圣的使命感。對此，在最高人民法院發(fā)布的《人民法院工作要點》中，連續(xù)幾年來均提到要妥善解決法院人才流失問題，建立有利于留住人才、吸引人才的良好機制。[9]

二、法院人力資本成本收益與投資風險

司法人力資源的合理配置及有效運用是提升法官職業(yè)化水平、提高司法能力，進而實現(xiàn)有效率的司法公正的關鍵，也是我國司法改革亟待實現(xiàn)的重要目標之一。[10]然而，在我國特殊的司法機制下，由于種種原因造成了法院人力資本成本收益失衡與投資風險過大的后果。因此，筆者認為，我國各級法院在司法管理特別是人力資源管理方面存在著較為明顯的機制性問題。

如何正確分析我國法院人力資本成本收益與投資風險面臨的問題及成因，進而尋求構(gòu)建我國司法管理機制的舉措，對于實現(xiàn)我國法院司法能力與司法公正的均衡配置，具有極為重要的現(xiàn)實意義和研究價值。綜觀全球每一角落不難發(fā)現(xiàn)，我們生活在一個資源稀缺的社會里。[11]美國著名經(jīng)濟分析法學家波斯納先生曾言：“在一個資源稀缺的世界，浪費是不道德的行為”（波斯納，1997）。 眾所周知，我們所處的世紀是人才的世紀，在包括法官、檢察官、法學家、律師在內(nèi)的法律人才隊伍中，我們必須審慎對待法院人力資本問題，避免造成人力資源浪費。司法管理機制的構(gòu)建特別是法院人力資源的投資與收益問題乃是實現(xiàn)司法“公正與效率”不可或缺的重要組成部分。法院人力資本的高收益與低投資風險不僅意味著有效利用、充分發(fā)掘優(yōu)秀人才的價值，盡量規(guī)避由于人力資源管理機制性問題導致的風險，更應特別注意到機制的合理構(gòu)建與長期規(guī)劃，而這正是將司法公正和社會公平納入司法運行機制的核心問題。

“據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年至2005年，除調(diào)動和退休外，中國各級法院共有1.4萬余人離職。根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，僅2008年至2010年期間，全國基層法院共流失法官及其他工作人員8781人。”[12]在這有限的數(shù)據(jù)中，我們或許看不出我國法院人力資本收益較低，成本與投資風險較大的問題，但在西部偏遠地區(qū)特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的法院，法律人才不斷縮減，與之相對的是許多優(yōu)秀的法律專業(yè)人才入門無望。有學者在大別山區(qū)的某國家級貧困縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，2000年以來，該縣法院102名法官中因考上研究生離開法院的有6人，辭職做律師的有5人，考入上級法院或者到其他地區(qū)法院工作的有4人，7年之內(nèi)法官的流失率為14.7%，而這幾年新進法院的只有4人。[13]另據(jù)統(tǒng)計，山東法院年齡在35周歲以下的法官僅為1401人，占基層法官總數(shù)的13.19%；而46周歲以上的法官為4521人，占基層法官總數(shù)的42.57%。[14]據(jù)統(tǒng)計，2008-2011年，煙臺基層法院共調(diào)出人員72人，均為各法院的中青年業(yè)務骨干；同期調(diào)入法院的人員為129人，但通過司法考試的僅為48人，人力資源“入”不“敷”出，這種情況很具有代表性。[15]

三、強化法院人力資源管理機制的對策與建議

強化法院人力資源管理機制的前提是提高法院人力資本投資收益，因此，法院應科學規(guī)劃，完善人才招錄與流動制度，避免人力資本投資收益的低效性，強化法院人力資源管理制度建設和機關文化建設，完善司法管理機制。具體應做好以下幾方面工作：

第一，應針對我國法院工作性質(zhì)和我國法院公職人員的職業(yè)特征，比較我國法院人力資源績效管理與我國公務員人力資源績效管理的相同點和不同點，[16]建立適合基層法院實際情況的績效管理體系。

第二，應審慎對待我國各級法院的人力資源考核制度和目標?？陀^性、真實性和實效性是法院人力資源管理和崗位目標考核的基本要求，所以，應針對實踐中法院人力資源目標管理考核的具體狀況，強化考核的實效性。具體來講，應特別注重運用人力資源考核管理的實踐效能，提高各級法院法律人才的投資收益和人力資本總體效益；調(diào)動法院法律專業(yè)骨干人員的工作積極性，最終實現(xiàn)提升我國法院司法公信力的目標。

第三，建立規(guī)范的法院人力資源管理機制。管理大師彼得·杜拉克于1954年在其名著《管理實踐》中最先提出了“目標管理”的概念，它的吸引力在于提供了一種將組織的整體目標轉(zhuǎn)換為組織單位和每個成員目標的有效的方式。[18]法院也有必要建立規(guī)范有效的人力資源管理考核目標，切實規(guī)范人力資源目標管理考核機制。在具體實施中，要動態(tài)掌握并調(diào)控法院人力資源目標管理機制，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的人力資源管理高收益與人力資本低投資風險的目的。和諧與創(chuàng)新已經(jīng)成為時代的主題，因此，完善法院人力資源管理體制，構(gòu)建和諧的人力資源管理方式，創(chuàng)造具有應用價值的法院人力資源目標管理體系具有重大的現(xiàn)實意義。

第四，建立科學規(guī)范的司法管理體制。目前，我國絕大多數(shù)基層法院均承擔著艱巨的審判執(zhí)行工作任務，基層法院短缺的人力資源儲備和數(shù)量龐大的待辦案件如何協(xié)調(diào)，決定著法院是否能公平公正地處理案件并確保司法管理體制高效順暢運轉(zhuǎn)。但當前基層法院的內(nèi)部機構(gòu)只增不減，不少部門的職權(quán)互相交叉重疊、運作不暢，致使基層法院的人力資源收益難以得到保障。因此，必須對基層法院的立案、審監(jiān)、審判執(zhí)行和行政部門進行資源優(yōu)化，以確保司法資源配置特別是人力資本收益的最優(yōu)化。具體來講：一要全面調(diào)整基層法院訴訟體系結(jié)構(gòu)，奠定堅實的司法工作基礎；二要科學配置使用司法資源，全面提高基層法院的審判執(zhí)行成本收益；三要精簡行政綜合部門，調(diào)整充實一線審執(zhí)力量。黨的十八屆三中全會提出要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。”按此要求建構(gòu)起來的司法體制，將能夠解決長期困擾我國基層法院的人力資源問題。

綜上所述，法院特別是基層法院的人力資本低收益與高投資風險問題的根源在于我國司法管理機制存在的如下障礙：司法管理不規(guī)范和法官地位不明晰。司法管理機制特別是人力資源管理機制的構(gòu)建必須有明確的總體思路和制度設計，可以通過黨的領導，由上而下，自內(nèi)向外地推進；可以逐步將地方法院的各項人事任免權(quán)收歸中央，由國家按期撥付各級法院的經(jīng)費；可以將司法系統(tǒng)的業(yè)務管理與行政管理相分離。另外，要審慎處理上級法院對下級法院除上訴審與再審以外的其他業(yè)務指導，注重強化法官在審判中的獨立地位、權(quán)利和責任，針對基層法院的例行審委會和案件匯報制度要逐步精簡規(guī)范，對除最高人民法院以外的各級法院要逐步弱化業(yè)務指導地位；優(yōu)化法官隊伍，建立規(guī)范的法官選拔制度、考核制度、培訓制度以及獎懲制度，逐步提高法官在司法系統(tǒng)內(nèi)和社會中的地位并給予一定的經(jīng)濟保障。

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（責任編輯：王秀艷）