羅漢高（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

關(guān)于“五水共治”的若干法律問(wèn)題的思考

羅漢高
（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展起到了決定性的作用。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)進(jìn)步，水資源匱乏，生活用水不潔凈等引發(fā)的水危機(jī)已經(jīng)不斷地引發(fā)社會(huì)矛盾。為此浙江省提出了“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——‘五水共治’”的目標(biāo)，明確了地方政府的責(zé)任與義務(wù)，但治理效果并不樂(lè)觀。環(huán)保法的修訂為“五水共治”提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，并從確立全流域綜合生態(tài)管理、建立水體保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等方面提出了浙江省水資源治理策略。

“五水共治”；水污染；綜合治理；法律問(wèn)題

1 問(wèn)題的提出：水危機(jī)現(xiàn)狀及其危害

水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民生活不可或缺的重要物質(zhì)，是社會(huì)發(fā)展，工業(yè)進(jìn)步的基本需求，但傳統(tǒng)工業(yè)化的進(jìn)程已經(jīng)突破了水生態(tài)所能承載的底線，水危機(jī)一觸即發(fā)[1]。 《2013年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀，就整個(gè)地表水而言，現(xiàn)在受到嚴(yán)重污染的劣V類水體所占比例為10%左右，河海流域劣V

類的比例甚至高達(dá)近四成。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，在4 778個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，較差和極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為59.6%；長(zhǎng)江、黃河等10大水系的國(guó)控?cái)嗝嬷校?%的斷面為劣五類水質(zhì)[2]，水危機(jī)迫在眉睫。

水治理開(kāi)展十幾年，呈現(xiàn)出的卻是“越治理越污染”的尷尬局面——我國(guó)廢水排放總量從2001年的433億t到2012年的685億t，年均增長(zhǎng)4.3%；化學(xué)需氧量（COD）排放總量由2001年的1 405萬(wàn)t增加到2012年的2 424億t，年均增長(zhǎng)6.6%[3]。近幾年浙江省對(duì)水環(huán)境的治理進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃。從浙江省2011—2013年的環(huán)境質(zhì)量公報(bào)可以看出，水環(huán)境基本呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，并未取得較大改善（見(jiàn)表1）。為此，浙江省制定“五水共治”的政策方針，提倡全民治水，形成長(zhǎng)效的法律機(jī)制以期改善浙江省水環(huán)境。

表1 2011—2013年浙江省水治理的基本現(xiàn)狀

2 “五水共治”內(nèi)涵之辨：何為“五水”？

浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展多依靠豐富的水資源，伴隨著對(duì)GDP指數(shù)的狂熱追求，水環(huán)境負(fù)荷過(guò)重，整體生態(tài)嚴(yán)重失調(diào)。為此，浙江省委頒布了《全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定》，明確提出“著眼于推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——‘五水共治’為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的體制機(jī)制?！盵4]將浙江省流域內(nèi)的污水、澇水、飲水等水資源問(wèn)題概括為“五水”，統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施治理。

由于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)造成的面源污染和工業(yè)造成的點(diǎn)源污染難以控制，水污染控制、治理成為當(dāng)務(wù)之急?！拔逅敝卫?，首先應(yīng)對(duì)污水進(jìn)行治理。但大力治理污染的同時(shí)，要防止片面的“污水共治”，需要同時(shí)兼顧洪水、供水、澇水、節(jié)水問(wèn)題，確保依法治水的同時(shí)也保障民生?！拔逅仓巍本唧w計(jì)劃目標(biāo)見(jiàn)表2。

表2 “五水共治”具體計(jì)劃目標(biāo)

3 “五水共治”之冷觀察：以環(huán)境治理義務(wù)和責(zé)任為視角

3.1 浙江省地方政府層面：水治理的義務(wù)和責(zé)任主體

法是一門研究秩序規(guī)則的理論學(xué)科，通過(guò)規(guī)定人們的權(quán)利義務(wù)付諸實(shí)踐。浙江省依據(jù)《水法》 《水污染防治法》等上位法先后頒布實(shí)施了《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》等規(guī)定，確保全省水資源保護(hù)、居民飲水供求有據(jù)可依，同時(shí)也完善了水資源管理的法律基礎(chǔ)。政府作為公權(quán)力的主體，在環(huán)境治理中理應(yīng)是責(zé)任的主要承擔(dān)者。浙江省委、省政府高度重視水資源管理工作，在2011年《加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污以及水資源管理責(zé)任和考核等制度，明確了實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的方向[5]。

3.2 “五水共治”實(shí)施成效不容樂(lè)觀

雖然政府部門已積極開(kāi)展了水治理工作，但從2012—2013年公布的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)來(lái)看，2013年浙江省水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較2012年下降0.5%（見(jiàn)表3），對(duì)比各地水域水質(zhì)的調(diào)查評(píng)估結(jié)果（見(jiàn)表4），浙江省治水的成效并不樂(lè)觀，水資源遭受了持續(xù)的破壞，治理未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

表3 浙江省2012—2013年水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況

表4 浙江省2012—2013年主要水域的水質(zhì)情況

浙江省2013—2014年上半年跨省行政區(qū)域河流交接斷面的水質(zhì)情況（見(jiàn)表5）以及浙江省環(huán)保廳的最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2014年1～5月，全省145個(gè)跨行政區(qū)域河流交接斷面中，有83個(gè)斷面

滿足功能要求，達(dá)標(biāo)率為57.2%。其中，I～I(xiàn)II類水質(zhì)斷面85個(gè)，占58.6%；IV類18個(gè)，占12.4%；V類11個(gè)，占7.6%；劣V類31個(gè)，占21.4%[6]，水質(zhì)基本保持穩(wěn)定，并未有明顯改善。

表5 2013—2014年上半年浙江省設(shè)區(qū)市水質(zhì)初步評(píng)價(jià)結(jié)果

4 “五水共治”之展望：建立依法治水、完善長(zhǎng)效治水機(jī)制

4.1 新《環(huán)境保護(hù)法》為依法治水提供了堅(jiān)實(shí)理論的基礎(chǔ)

浙江省不斷加大環(huán)境立法力度，為建立有效的制度框架提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。2014年4月24日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》（修訂案）共有7章70條，幾乎每一章都有相應(yīng)條款規(guī)定水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，為“五水共治”提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和政策指導(dǎo)。如法規(guī)中第十六條第一款、第二十八條第二款、第三十二條、第四十二條第二款等。作為指導(dǎo)性條款，該法為浙江省水環(huán)境治理指明了方向，該法也為“五水共治”的有效貫徹打下牢固的基石。例如：“五水共治”提倡“河長(zhǎng)制”，正是基于《環(huán)境保護(hù)法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的要求，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到第一責(zé)任人的位置，在清晰責(zé)任邊界劃定的基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮了各職能部門的作用。

4.2 確立全流域綜合生態(tài)管理

浙江省一直很重視水污染的治理，將水治理的權(quán)利賦予多個(gè)部門管理——水利、環(huán)保、農(nóng)（漁）業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等部門都是水污染防治和管理的法定職能部門，并按照各自的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、方式針對(duì)水的某一類功能和價(jià)值采取各自分散的水污染防治和管理行動(dòng)。例如，水利部門負(fù)責(zé)水量的管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)的管理。然而，僅從水資源單一價(jià)值的角度進(jìn)行保護(hù)極易導(dǎo)致保護(hù)目標(biāo)之間的沖突；各相關(guān)部門之間必然出現(xiàn)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)而帶來(lái)管理上的不協(xié)同[7]。正如有研究表明水治理應(yīng)從水量和水質(zhì)兩方面著手，將二者進(jìn)行統(tǒng)一管理，更有利于水資源的有效管理和利用[8]。

水生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)獨(dú)立而完備的生態(tài)體系。一方面，要關(guān)注自然水體的特征，另一方面也要基于保護(hù)地方民生的要求，注重宏觀綜合性和流域整體協(xié)調(diào)性，保證全流域綜合生態(tài)管理的穩(wěn)步推進(jìn)。筆者認(rèn)為，水環(huán)境治理要將水量、水質(zhì)相結(jié)合就應(yīng)將流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合。浙江省施行“五水共治”，旨在五個(gè)方面一起抓，力求重點(diǎn)突破，更應(yīng)對(duì)全流域進(jìn)行綜合治理，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門的職責(zé)，保證權(quán)限分明，責(zé)任到位。此外，強(qiáng)化跨行政區(qū)域的流域管理機(jī)構(gòu)在水污染治理中的角色，也是水治理的重要一環(huán)。例如在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐校瑧?yīng)該明確浙江省和安徽省水生態(tài)紅線的劃分，以及水生態(tài)的補(bǔ)償問(wèn)題，以紅線限度作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)水管理部門進(jìn)行工作評(píng)估，構(gòu)建責(zé)任追究制度，提高水環(huán)境改善績(jī)效。

4.3 建立水環(huán)境法律保護(hù)體系

為了貫徹新環(huán)保法的理念，浙江省必須通過(guò)構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系夯實(shí)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，水環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建可分為五個(gè)層次：第一層次，《環(huán)境保護(hù)法》作為基本的指導(dǎo)理念；第二層次，各市、地區(qū)根據(jù)特有的地域和水治理基本情況制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章，包括建設(shè)計(jì)劃、生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃等，特別是應(yīng)該著重關(guān)注農(nóng)村地區(qū)；當(dāng)前各市已經(jīng)制定了《生態(tài)補(bǔ)償條例》，確保制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》與《環(huán)境保護(hù)法》 《水法》 《刑法》等法律法規(guī)中的相關(guān)制度銜接；第三層次，主要針對(duì)工業(yè)點(diǎn)源污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染控制；第四層次，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，將所屬責(zé)任具體分配，寫入相關(guān)法律；第五層次，具體實(shí)施階段，包括《水法》《水污染防治法》等單行法律的嚴(yán)格實(shí)施。

4.4 制定嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)保障水資源

日本將環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)狀況作為評(píng)定政府政績(jī)的指標(biāo)，成為“政務(wù)目標(biāo)”[9]。此次，新修訂的環(huán)保法進(jìn)一步細(xì)化了政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。雖如此，由于水環(huán)境是一個(gè)生態(tài)體系的變量，筆者認(rèn)為應(yīng)該制定更為精密的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確保水治理的切實(shí)落實(shí)。根據(jù)浙江省的基本情況依照國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定適合本地區(qū)的水質(zhì)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，建立適用于特定的不同用水目的的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

5 結(jié)語(yǔ)

“五水共治”是浙江省水體治理邁出的重要一步，是應(yīng)對(duì)水危機(jī)的重要舉措，也是改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的有力推動(dòng)力。由于水體治理的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，需要構(gòu)建完善的法律制度以保證治水成效，確保政府、群眾等不同社會(huì)主體積極參與其中。以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，構(gòu)建具有浙江省特色的水生態(tài)保護(hù)法律體系，同時(shí)建立嚴(yán)格的綜合流域管理體系和水資源標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，確保“五水”一起抓，真正實(shí)現(xiàn)水體改善。

[1]李麗華.我國(guó)流域水污染研究綜述[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，18（2）：73-76.

[2]潘瑩.中國(guó)發(fā)布2013年環(huán)境狀況公報(bào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形式依然嚴(yán)峻[EB/OL].（2014-06-04）[2014-07-03].http：//www.chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2014-06-04/content_11789072.html.

[3]馬中，昌郭虎，周芳.改革水環(huán)境保護(hù)政策告別環(huán)境紅利時(shí)代[J].環(huán)境保護(hù)，2014（4）：22-25.

[4]范冰潔.中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定[EB/OL].（2013-12-04）[2014-07-02].http：//www.hyxww.com/hyxww/system/2013/ 12/04/017392445_11.shtml.

[5]陳川.在全省水資源工作視頻會(huì)議上的講話[J].浙江水利科技, 2014（1）：3-6.

[6]浙江省環(huán)保廳.關(guān)于浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面2014年1-5月水質(zhì)變化情況的通報(bào)[EB/OL](2014-06-03)[2014-07-09]. http：//www.zjepb.gov.cn/root14/xxgk/wlfz/jjdmkh/201406/t20140626 _305288.html.

[7]呂忠梅，張忠民.以分級(jí)分區(qū)為核心構(gòu)建流域水污染防治新模式[J].環(huán)境保護(hù)，2103，41（15）：34-36.

[8]王慧敏，王圣，劉鋼.走出流域跨行政區(qū)水污染治理困境[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-01-28（002）.

[9]李中英.日本水污染綜合治理的“五步曲”[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2014 （5）：61.

（編輯：周利海）

Some Reflections about Government of＂The Five Water＂

Luo Hangao
（Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The water's economic value and ecological value are one of the most important decisive factors in human society.Along with the water problems,such as agricultural development,industrial progress,the scarcity of water resources and the unclean water crisis and so on,these phenomenon had constantly trigger lots of social contradictions.Therefore Zhejiang province put forward the objective of＂the government of five water＂,namely＂treating sewage,preventing flood,guarantee water supply,grasping water-saving",cleared the local government＇s responsibilities and obligations,but the effect of governance was not optimistic.The revision of Environmental Protection Law provided a solid theoretical basis for"the government of five water",and put forward a good governance strategy to establish the whole river basin＇s comprehensive ecological management mechanism and coordinating mechanism for water resources peotection in Zhejiang Province.

"the government of five water"；water pollution；comprehensive treatment；leagal issues

D912.6

A

1008-813X（2014）06-0010-04

2014-09-01

羅漢高（1989-），男，福建龍巖人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、水法的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.04