◎高 剛

農(nóng)民有效參與村莊治理的幾種模式
——貴州的實踐與啟示

◎高 剛

政府對農(nóng)村各類治理行為的良好初衷并不一定達(dá)成農(nóng)村善治的美好結(jié)果。之所以如此，不外乎有兩個方面的原因：一是政府力量過于強(qiáng)勢而對農(nóng)村實行管制式治理，擠壓了農(nóng)民參與村莊治理的空間，政府包辦型村莊治理塑造了村民的依附性人格，但是，政府又沒有精力把農(nóng)村所有事情都管好，因此造成了村莊治理的失序；二是政府力量很少介入農(nóng)村治理實踐，導(dǎo)致農(nóng)村治理的“空洞化”。而以上兩方面的原因，又可歸結(jié)為農(nóng)民參與村莊治理的缺位。讓農(nóng)民有效參與村莊治理，是實現(xiàn)農(nóng)村善治的重要保障。這一結(jié)論基本上已經(jīng)得到社會各界的普遍認(rèn)同。那么，怎樣才能真正實現(xiàn)農(nóng)民參與村莊治理的普遍性與有效性呢？

在村治實踐中，可根據(jù)參與方式及合作模式兩個維度，把農(nóng)民參與村莊治理分為四種類型：一是群眾直議模式；二是官民合作共治模式；三是精英代理自治模式；四是精英代理合作模式。

群眾直議制模式：在村民小組上建議事會

村民議事會是村級自治事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，根據(jù)村民會議、村民代表會議授權(quán)，行使村級自治事務(wù)決策權(quán)、議事權(quán)，討論決定村級日常事務(wù)。一般而言，一個村委會有一個村民議事會。但在實踐中，由于村委會包含很多村民小組，村民議事會只能在每個小組內(nèi)選舉代表參加，每次召開村民議事會，都需要村委會提前組織，通知議事會成員，召開會議很不方便。同時，由于是村民代表參加議事會，普通村民對議事會所議之事并不了解。

也就是說，在行政村范圍內(nèi)建立村民議事會，容易導(dǎo)致三方面的結(jié)果：一是不能保證村民參與村莊治理的廣泛性；二是由于各小組之間的利益差異，議事會可能很難達(dá)成共識，使得會議沒有效果，導(dǎo)致村委會及村民對召開議事會都失去積極性；三是需村委會統(tǒng)一組織，且各小組離村委會較遠(yuǎn)，召開議事會很不方便。概言之，在行政村范圍內(nèi)建立的議事會，并不是村民參與村莊治理的理想平臺。村民參與村莊治理，陷入了“最后一公里”困境。那么，如何讓更多的村民有表達(dá)意見的平臺，而不是依靠村民代表替村民做主；如何尊重村民不同的利益訴求和村落的文化邊界，提高村民參與村域事務(wù)治理的效率；如何讓村民參與村莊治理變得方便，等等問題就成為解決村民參與村落治理“最后一公里”難題的關(guān)鍵所在。

2011年的一天，貴州省學(xué)孔鄉(xiāng)興隆村一村民鬧到村里，說村委會不公平，憑什么要把低保名額評給別人而不是自己，有什么依據(jù)？如上場景，是農(nóng)村治理面臨的普遍困境?，F(xiàn)行低保名額的確定，程序一般是這樣的：戶主向所在村委會提出書面申請→村委會調(diào)查評議→對符合農(nóng)村低保條件并通過評議的，由村委會將名單返回村民小組進(jìn)行公示→公示無異議后，由村委會將申請人所提交的全部材料一并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核→縣民政局審批并通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行發(fā)放。

村民對低保名額分配結(jié)果的質(zhì)疑，根本原因在于農(nóng)民在整個名額分配過程中參與性的缺位，在低保名額確定的過程中，始終缺少了農(nóng)民自己的參與權(quán)和決定權(quán)，進(jìn)而引致村莊治理的危機(jī)。為了取消村民的疑慮，村委會決定，在該村民所在的村小組召開議事會，讓小組內(nèi)部的成員對組內(nèi)低保戶進(jìn)行評議。通過組內(nèi)評議和投票，結(jié)果一致認(rèn)為，低保應(yīng)該給原來的低保戶。這名鬧事的低保戶自己也參與了整個評議過程，最后認(rèn)同了組內(nèi)的評議結(jié)果。低保名額確定由不服氣轉(zhuǎn)為服氣，啟示了村委會，決定把議事會建在村小組上，搭建村民參與村內(nèi)事務(wù)治理的平臺，讓每個村民都有表達(dá)意見和參與村務(wù)決策的機(jī)會。此后，小組內(nèi)大大小小的涉及村民利益的事如修路、引水、低保、幫扶、救濟(jì)、農(nóng)業(yè)項目建設(shè)等公共事務(wù)，都交給議事小組民主決策，發(fā)揮每個村民參與村務(wù)治理的作用。

自然村作為村民的生活共同體，有著明確的文化邊界、地理邊界及利益邊界，在農(nóng)民的生活實踐中，農(nóng)民關(guān)注的是本寨子內(nèi)部與自己利益密切相關(guān)的事情，對于村域外部的事，與自己無關(guān)，關(guān)注的興趣就不會很大。因此，自然村（村民小組）實際上是村莊治理最基礎(chǔ)的單元，村民參與村莊治理，其邊界范圍也主要限于自然村內(nèi)部。把議事會建在村小組（自然村）上，搭建平臺讓村民更方便更有效地參與到村莊治理中。在組內(nèi)所議之事，也都是與村民利益高度相關(guān)的事情，同時還能發(fā)揮村落文化對村莊治理的整合作用，因此能實現(xiàn)較好的治理效果。

官民合作共治模式：構(gòu)建村莊善治格局

在農(nóng)村基層治理中，村委會不民主的“一言堂”使群眾對基層組織失去信任，導(dǎo)致基層工作很難開展，導(dǎo)致農(nóng)村社會治理出現(xiàn)一系列的問題。讓農(nóng)民參與村莊治理，踐行基層民主自治，是解決基層治理難的根本途徑。貴州省習(xí)水縣按照“群眾提議、大會商議、村組決議”的實施步驟，推行“群眾說事、民主議事、干部理事、公開曬事”為主要內(nèi)容的“四事工作法”，形成了“在民主決策中集中民智，在民主管理中順應(yīng)民意，在民主監(jiān)督中凝聚民心”的基層社會治理工作新格局，轉(zhuǎn)變了基層民主意識不強(qiáng)、干群溝通欠缺、群眾滿意度不高等基層社會治理難題。

習(xí)水縣在實施“四事工作法”過程中，圍繞“整合為民服務(wù)資源，實現(xiàn)群眾說事有對象；強(qiáng)建為民服務(wù)隊伍，實現(xiàn)民主議事有機(jī)構(gòu)；健全為民服務(wù)機(jī)制，實現(xiàn)干部理事有目的；搭建為民服務(wù)平臺，實現(xiàn)公開曬事有載體”等四項具體措施，為群眾參與基層治理提供了渠道，同時也實現(xiàn)了群眾對村級干部行為的有效監(jiān)督，增強(qiáng)了基層組織在群眾心中的公信力。

在“群眾說事”方面，將農(nóng)歷每月二、五、八定為群眾說事日，讓群眾有意見充分表達(dá)，參與到村務(wù)決策中，變“組織設(shè)立目標(biāo)”為“群眾確立目標(biāo)”，最大限度地維護(hù)群眾的切身利益。據(jù)統(tǒng)計，今年以來，桑木鎮(zhèn)共收集到群眾反映的建議訴求658條。在“民主議事”方面，通過決策方式的轉(zhuǎn)變，把“政府想干”的變成了“群眾要干”的事，決策方式的轉(zhuǎn)變，提高了村民參與村莊治理的積極性和主動性，很多公共建設(shè)，都是通過農(nóng)民自己決策、自己組織、自己管理完成的。在“干部理事”方面，習(xí)水縣桑木鎮(zhèn)成立了四支隊伍。一是功能型黨小組，由黨員、能人、知名人士、家族長老、復(fù)員軍人等組成；二是村民議事會，由村民組長、經(jīng)濟(jì)能人、家族老人、復(fù)員軍人等組成；三是新經(jīng)濟(jì)組織，由負(fù)責(zé)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織帶頭人成立；四是人民調(diào)解委員會，由知名人士、家族長老為主要成員。通過成立四支隊伍，充分調(diào)動基層社會治理的力量。對符合發(fā)展要求的議定事項，村支兩委通過分解任務(wù)、明確責(zé)任的形式，由干部牽頭落實，四支隊伍無償參與，村民義務(wù)投勞；對村級不能解決的議定事項，逐級上報，限時回復(fù)，需要鎮(zhèn)一級解決的事項由村干部對接解決；對不符合要求的群眾反映事項，村支兩委實行一票否決，答復(fù)群眾。在“公開曬事”方面，通過對黨務(wù)村務(wù)實行及時公開、定時公開、年度公開、點題公開，做到工作公開化、透明化；同時開設(shè)熱線說事電話、意見箱，定期走訪群眾，暢通群眾反映問題渠道。

習(xí)水縣的“四事工作法”之所以能取得較好的治理績效，關(guān)鍵就在于其搭建了村民參與村莊治理的平臺，同時，村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對村民訴求的積極回應(yīng)，構(gòu)建了官民互動、精英參與的多元共治格局。他們成立的四支隊伍，發(fā)揮了村莊能人參與村莊治理的積極作用；而通過“群眾說事”和“民主議事”，暢通了村民參與村務(wù)決策、反映訴求的渠道，村民有意見、有委屈都有地方說，讓每個普通村民的想法都能得到充分的表達(dá)，正是因為有了訴說和表達(dá)的機(jī)會，使村務(wù)治理能充分的吸取民意、集中民智，更為關(guān)鍵的是，還能充分體現(xiàn)村民們對村務(wù)治理的“存在感”，正是這樣的“存在感”使村民們有了主人翁意識，進(jìn)而更加積極主動地參與村務(wù)決策、支持村域公共建設(shè)。村民通過“民主議事”反映了訴求后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會聯(lián)合村莊能人共同回應(yīng)村民議定事項，使村民所議之事能落實，對于不能落實的事，向村民作出說明。最后再通過“公開曬事”的方式接受村民監(jiān)督。這種對村民所議之事的回應(yīng)性，使村民民主議事“不再白議”，進(jìn)而進(jìn)一步提高村民議事的積極性和主動性，最終形成“讓村民議→村民議事有落實→村民想議”的良性循環(huán)。

精英代理自治模式：民管委的村治實踐

民管委的全稱是“民主管理委員會”，是村民的一個自發(fā)組織，其內(nèi)涵依托自然村或村民組地緣關(guān)系為載體，經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，對村寨或村民組進(jìn)行自主管理的群眾自治組織。民管委的基本職責(zé)主要是五項：一是對所在區(qū)域內(nèi)的公益項目進(jìn)行監(jiān)督管理；二是對所在區(qū)域的社會事務(wù)進(jìn)行村民自治；三是在轄區(qū)內(nèi)倡導(dǎo)新風(fēng)，破除陳規(guī)陋習(xí)；四是當(dāng)好村支兩委與群眾的連心橋；五是通過民管委成員帶頭致富，輻射帶動周邊群眾共同富裕，促進(jìn)區(qū)域和諧發(fā)展。

隨著國家大幅增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，使得農(nóng)村的各類建設(shè)項目不斷增加。而多數(shù)農(nóng)村項目的建設(shè)，不僅需要群眾投工投勞，甚至部分項目需要向群眾集資，或者需要占用群眾的土地，等等。因此在項目建設(shè)過程中，容易引起農(nóng)村的社會矛盾。貴州省綏陽縣風(fēng)華鎮(zhèn)遵循“群眾工作群眾做、群眾糾紛群眾調(diào)”的原則，通過群眾無記名投票的方式，在各村民小組選舉出當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄈ罕娀A(chǔ)和威望并熱心公益事業(yè)的村民組成民管委。民管委成員通過全程參與村級公共事業(yè)項目建設(shè)的施工、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，使得農(nóng)村各類項目得以順利實施。

當(dāng)?shù)卣吹搅嗣窆芪瘜Υ迩f治理的積極作用，后又鼓勵轄區(qū)內(nèi)的退休老干部、老黨員、人大代表、黨代表、政協(xié)委員等社會知名人士加入民管委，使得民管委的力量得到了進(jìn)一步的充實與提高。同時，民管委的職能也從原來簡單的工程項目監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)拓展到了管理各類社會事務(wù)以及破除陳規(guī)陋習(xí)、倡導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明。通過對民管委職能的不斷延伸和拓展，現(xiàn)在的民管委不僅在項目建設(shè)上能發(fā)揮作用，在村寨社會事務(wù)管理上的作用同樣不容忽視。從2011年開始，各村寨的民管委就主動介入轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛調(diào)處，使民管委所在轄區(qū)的矛盾糾紛能夠得到及時的化解，真正實現(xiàn)“小事不出組、大事不出村，群眾工作群眾做”的良好態(tài)勢。自從民管委參與轄區(qū)內(nèi)的社會事務(wù)治理以來，風(fēng)華鎮(zhèn)沒有發(fā)生一起群眾赴省進(jìn)京上訪的案件，更加沒有發(fā)生一起群體性事件。

民管委還很好地扮演著政府和群眾間連心橋的角色。作為群眾選舉出來的代表，民管委代表的是大多數(shù)村民的利益。以2012年低保核查提標(biāo)工作為例，在政府嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策的情況下，許多曾經(jīng)的低保戶將被取消，群眾反映強(qiáng)烈。民管委作為群眾的代表，向鎮(zhèn)社會事務(wù)辦進(jìn)行了政策咨詢，在全面吃透相關(guān)政策后，民管委的各個成員開始向群眾進(jìn)行廣泛宣傳，使廣大群眾對于低保政策有了全面細(xì)致的了解，也使風(fēng)華鎮(zhèn)的低保核查提標(biāo)工作得以順利開展。

華中師大教授徐勇曾指出：從國家和社會的關(guān)系看，權(quán)威和秩序可分為兩種類型：一是社會內(nèi)在力量形成的內(nèi)生性權(quán)威以及依靠這一權(quán)威整合社會形成的自然秩序；一是由外部的國家力量加之于社會的規(guī)定性權(quán)威以及依靠這一權(quán)威力量整合社會所形成的建構(gòu)性秩序。在村治實踐中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組合并導(dǎo)致政府力量管理服務(wù)的半徑擴(kuò)大，以風(fēng)華鎮(zhèn)為例，2003年合村后，最大的村人口有6000余人，最小的村也有4000余人，而村干部僅有7人，大的村平均每人要管理服務(wù)近1000人，靠國家力量塑造的“規(guī)定性權(quán)威”去整合治理農(nóng)村社會，力量顯然非常薄弱。要實現(xiàn)對村莊的有效治理，“內(nèi)生權(quán)威”作用的發(fā)揮顯得更為必要。

“精英代理自治型”的治理模式，之所以能取得較好的治理績效，就在于民管委成員這一“內(nèi)生權(quán)威”在村治過程中起到了較好的凝聚作用和帶頭作用。如民管委成員在村莊實施一事一議項目期間，不分晝夜地忙碌在工地上組織、參與、協(xié)調(diào)、安排，不計報酬，做了大量工作，得到了廣大群眾的認(rèn)可和好評。

鄉(xiāng)村精英的帶頭示范進(jìn)一步塑造了村莊的“內(nèi)生性權(quán)威”，形成了村莊的“公共能量場”，“別人都這么積極，自己沒理由不積極參與”。另外，在農(nóng)村公共項目建設(shè)中，目前實行的仍然是“選點建設(shè)”模式。地方政策規(guī)定，項目選點實行“三個優(yōu)先”的原則，即：優(yōu)先支持群眾投工投勞積極、主動自愿的村（組）；優(yōu)先支持村級領(lǐng)導(dǎo)班子得力，村務(wù)公開制度健全、村規(guī)民約完善、管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明的村（組）；優(yōu)先支持以村內(nèi)道路硬化為主要內(nèi)容，整村推進(jìn)、群眾受益面廣的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)項目。這使農(nóng)民看到：“如果自己不積極，項目就會拿到其他村民積極的村實施，導(dǎo)致村里失去公共項目建設(shè)的機(jī)會，自己就是村里的罪人”。這樣的罪名，農(nóng)民顯然是不愿承擔(dān)的，最后大家都積極配合了村莊精英的組織動員，參與公共項目建設(shè)。

另外，民管委的“草根性”，也是其在村治實踐中能較好發(fā)揮作用的原因之一。民管委成員是村民自己選舉的草根精英，這與被納入村委會體制的民選干部不同，在村民看來，盡管民選干部也是通過投票選舉產(chǎn)生的，但他們領(lǐng)著政府發(fā)的工資，是村委會干部，與政府“是一伙的”。但民管委成員則不同，他們都是一些德高望重、熱心農(nóng)村公益事業(yè)的好心人，且“沒有拿村委會一分錢”，村民會對這些“不拿一分錢，還這么熱心公益事業(yè)”的好心人產(chǎn)生尊重感、佩服感而服從民管委成員的組織動員。其次，民管委成員在每個村民小組內(nèi)產(chǎn)生，這些成員與村民有著密切的關(guān)系，他們在調(diào)解村民矛盾，動員村民參與村莊事務(wù)等過程中具有人情優(yōu)勢。正如華中科大教授賀雪峰指出的那樣：中國鄉(xiāng)土社會，人們相鄰而居、世代相處，村莊中“誰的才干如何，品質(zhì)如何，大家都了然于心，而且清楚對方的身世、財產(chǎn)及親友關(guān)系”。對于不合作或者“不服氣者”，他們平時最服誰的話，村莊精英是心知肚明的，自然也就會發(fā)動相應(yīng)的“關(guān)系人”去進(jìn)行說服。最終完成對村民的組織動員而實現(xiàn)村莊良好治理。

精英代理合議模式：協(xié)商民主治理村莊

中共十八大報告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”鳳岡縣針對基層存在的行政干預(yù)農(nóng)村事務(wù)現(xiàn)象突出、黨員和群眾自主參與意識和民主監(jiān)督意識薄弱、基層黨內(nèi)民主和人民民主形成“兩張皮”等問題，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點，探索實施了由黨員和群眾直接提議、評議，并全程參與審議、決議、監(jiān)督涉及本組村民重大事務(wù)的“黨群合議制”，構(gòu)建黨內(nèi)民主與人民民主相融互促的基層民主議事體系。

針對建制村地域面積大、群眾居住散，黨員管理難、召集黨員大會難、開展黨的活動難、召開群眾會難的現(xiàn)象，將組織設(shè)置全面延伸至組級，切實夯實兩個組級議事平臺。一是全面建立組級黨支部，夯實黨內(nèi)議事平臺。在建制村成立黨總支委員會的基礎(chǔ)上，按照便于管理服務(wù)的原則，在自然村寨或村民小組、相對集中聯(lián)片區(qū)域建組級黨支部,實現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，為基層黨員議事提供平臺，消除了黨建“盲區(qū)”和組織“空白點”。二是全面組建組級議事會，夯實群眾議事平臺。在原有村民代表會議和村監(jiān)事會等自治組織基礎(chǔ)上，設(shè)立戶代表組成戶代表會，以村民小組為單位，通過戶代表會議，選舉村民組長和5-7名成員組建組級議事會，為群眾議事提供平臺，讓“群眾有話有處說，小組有事有人管”、“村民的事村民自己說了算”。并通過組級黨支部引領(lǐng)組議事會、召集黨員群眾共同議事的形式，促進(jìn)黨群的互動，保證了黨內(nèi)決策和群眾意愿共同協(xié)商，共同決定，激發(fā)了基層黨員群眾參與本地事務(wù)的熱情，實現(xiàn)了黨內(nèi)民主與人民民主的銜接和聯(lián)動，促進(jìn)了二者的協(xié)調(diào)、融合發(fā)展。同時，組內(nèi)事務(wù)自議自決，為村級組織減少了大量事務(wù)性工作，使村支兩委能留出更多的時間和精力去謀發(fā)展，抓大事，解難題。

“黨群合議制”通過建立“黨內(nèi)議事體系”和“群眾議事體系”，搭建了農(nóng)民參與村莊治理的機(jī)制平臺。圍繞黨員群眾關(guān)心關(guān)注的熱點、重點、焦點問題，著力規(guī)范“提、評、審、決”程序，確保所議事項議得準(zhǔn)、議得實、合民意、效果好、能實施。一是廣泛“提”。由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村本組的重大事項、急需解決的難點事項采取書面或口頭的方式提出意見建議，了解“想什么”。二是準(zhǔn)確“評”。由村支“兩委”或組“兩會”對所提事項的經(jīng)費、人力和實施后的效果、影響進(jìn)行預(yù)算、評估、評價，明確“能做什么”。三是嚴(yán)格“審”。由黨員大會或村支“兩委”會議，按照相關(guān)政策法律規(guī)定，結(jié)合地方實際情況對評議結(jié)果審核、把關(guān)，對可實施的提議事項制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。四是共同“決”。按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由村或組召開黨員和群眾會，對審議后的提案進(jìn)行表決，表決情況通過公示無異議后，由村民委員會或組議事會組織實施，確保“合力做”。同時，把議事過程、決議結(jié)果和執(zhí)行效果向黨員群眾公開。通過嚴(yán)格規(guī)范議事程序，提高了基層民主議事過程的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性，增強(qiáng)了黨員群眾民主責(zé)任感，保證了議事事項的順利實施。促進(jìn)各類利益主體有序互動、和諧共存，特別是以往一些被當(dāng)?shù)攸h委、政府看成的難事、棘手事，得到有效解決，真正彰顯了公平正義，贏得了群眾的衷心支持，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造了和諧安定的社會環(huán)境，成為新形勢下農(nóng)村社會治理的有效載體。

綏陽縣風(fēng)華鎮(zhèn)溪源新村

作者單位：貴州省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所