周振華

以“兩高兩少兩尊重”為目標，著力建設(shè)“四個政府”，啟動新一輪政府部門職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革

十八屆三中全會深入總結(jié)了中國35年改革開放的歷史經(jīng)驗，系統(tǒng)提出了全面深化改革的路線圖和時間表。上海作為中國改革開放的排頭兵，通過多年努力已取得了一系列改革成效，但全面深化改革的任務(wù)仍然緊迫。迫切需要科學(xué)研判當前和今后一段時間內(nèi)改革創(chuàng)新的新趨勢和新要求，敢于探索、敢于冒險、敢于擔當，將《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為改革開放的實際行動，不斷釋放改革紅利和開放紅利。

上海已探索形成全面深化改革的新局面

近年來，上海持續(xù)推進各項改革工作，凝聚各方共識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革力度、發(fā)展速度和社會承受度的關(guān)系，初步形成了相互支撐、相互推動和相互融合的改革新局面。

1.中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗區(qū)）獲準建設(shè)，形成全國改革開放的新高地。自貿(mào)試驗區(qū)聚焦投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融制度和綜合監(jiān)管制度大膽改革突破，尤其是在企業(yè)登記制度、負面清單管理模式、政府事中事后監(jiān)管等方面進行了探索，形成了開放倒逼改革的新態(tài)勢。

2.加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的制度創(chuàng)新，形成產(chǎn)業(yè)升級的新動力。根據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略要求，聚焦財稅、土地、科技等方面的制度改革，開展“營改增”試點，探索產(chǎn)業(yè)升級的土地利用新機制，加大財稅金融支持技術(shù)創(chuàng)新的力度等。

3.持續(xù)推進浦東綜合配套改革試點和其他專項試點，形成改革突破推廣的新經(jīng)驗。浦東綜合配套改革試點已完成三輪“三年行動計劃”，通過率先探索，積累經(jīng)驗，為上海深化改革發(fā)揮了先行先試的作用。同時，張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、楊浦國家創(chuàng)新型試點城區(qū)、閘北現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合配套改革試點等專項改革工作有序推進，通過點上的改革創(chuàng)新，總結(jié)出具有示范效應(yīng)的經(jīng)驗，逐步在全市進行推廣。

4.加快調(diào)整政府管理和服務(wù)方式，形成政府自我革命的新氣象。上海持續(xù)推進行政審批制度改革和政府機構(gòu)改革，以“兩高兩少兩尊重”（即高度透明、高效服務(wù)；少審批、少收費；尊重市場規(guī)律，尊重群眾創(chuàng)造）為目標，著力建設(shè)“四個政府”（即服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府），并啟動新一輪政府部門職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革專項調(diào)研，邊調(diào)研、邊落實、邊改革，形成了深化政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批改革的路線圖。

5.深入推進國資國企、市場準入和監(jiān)管體制機制改革，形成多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的新環(huán)境。在前一輪國資國企改革基礎(chǔ)上，2013年12月上海公布了《關(guān)于進一步深化國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》，明確以國資改革帶動國企改革，著力提高國資國企的競爭力和活力的改革思路。

6.推進社會事業(yè)改革和社會組織培育，形成社會服務(wù)供給和社會治理的新格局。上海重視發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，深化推進醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等社會事業(yè)制度改革，推進社會管理模式改革，推進社會公共服務(wù)供給模式改革，探索社會組織培育的新模式，探索收入分配改革，形成了以點帶面、多點突破、共同推進的社會服務(wù)供給和社會治理的新格局。

7.推進文化市場和公共文化服務(wù)體系建設(shè)，形成文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)雙輪驅(qū)動的新態(tài)勢。通過有效、有序、有扶、有放的推進，完成了全市經(jīng)營性文化單位的轉(zhuǎn)企改制，形成了文化市場主體的新格局。著重促進資本市場與文化產(chǎn)業(yè)項目的融合，推進建立文化企業(yè)的信貸服務(wù)平臺。為加快傳統(tǒng)媒體的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，啟動完成了上海報業(yè)集團兼并重組。

8.推進居住證積分制和家庭農(nóng)場建設(shè)，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新機制。正式實施新的《居住證管理辦法》，構(gòu)建了來滬人員公共服務(wù)待遇與積分掛鉤的新機制。同時，以奉賢區(qū)為試點探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專項改革，在松江、金山、奉賢等地積極開展家庭農(nóng)場改革試驗，提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營水平，通過提高農(nóng)民收入縮小城鄉(xiāng)差距，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)。

上海全面深化改革面臨著全新的形勢和要求

1.經(jīng)濟全球化深度發(fā)展倒逼全面深化改革。隨著經(jīng)濟全球化的深度發(fā)展，出現(xiàn)了一系列新的變化，亞洲成為新的利益角逐和紅利集中地、“技術(shù)—資源—加工”為主的國際產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易關(guān)系發(fā)生調(diào)整、全球供應(yīng)鏈進一步細化和分散化、地區(qū)性貿(mào)易投資協(xié)定安排的重要性明顯提升、服務(wù)業(yè)跨國公司整合制造業(yè)跨國公司等。

主要發(fā)達經(jīng)濟體為擺脫經(jīng)濟增長乏力的困境，通過有選擇性地加入TPP、TTIP等雙邊和多邊貿(mào)易機制來消除貿(mào)易壁壘加大對本國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改革與調(diào)整，采取貿(mào)易保護主義和量化寬松政策來加強對國內(nèi)市場的保護和自由市場的干預(yù)，采取制造業(yè)回歸戰(zhàn)略沖擊傳統(tǒng)的貿(mào)易秩序。

在當前國際貿(mào)易交流過程中，傳統(tǒng)關(guān)稅壁壘之外的標準、規(guī)則、程序，甚至腐敗等“無標價壁壘”正在增加。為了打破這些壁壘，不僅要通過多邊談判而且要通過地區(qū)內(nèi)的內(nèi)部談判和跨地區(qū)談判。作為較早打開國門參與經(jīng)濟全球化并從中享受紅利的“利益攸關(guān)方”，中國要在新的全球化進程中遵守更高標準的規(guī)則，需要重新梳理和修訂我們的投資貿(mào)易制度體系。

2.國內(nèi)經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型需要全面深化改革。經(jīng)過多年的持續(xù)快速發(fā)展，中國經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域積累了不少深層次矛盾和問題。例如，經(jīng)濟增長下行壓力和產(chǎn)能相對過剩的矛盾有所加劇，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本上升和創(chuàng)新能力不足問題并存，財政收入增速放緩和政府剛性支出增加的矛盾凸顯，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距較大，社會矛盾明顯增多，社會保障欠賬不少，部分群眾生活困難，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。這些矛盾和問題往往交織在一起，盤根錯節(jié)。要逐步解決這些深層次、相互交織的矛盾和問題，必須要全面深化改革。

3.國際大都市治理體系和治理能力現(xiàn)代化催生全面深化改革。改革開放35年來，上海不斷創(chuàng)新、銳意進取、快速發(fā)展，國際競爭力和影響力不斷增強。但是，與《決定》要求的治理體系和治理能力現(xiàn)代化比照還有較大差距，與增強全球城市資源配置能力還不匹配。

經(jīng)濟方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力不斷增加，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有待提速，居民收入差距逐漸拉大，環(huán)境和資源的制約影響日益突出，全球資源配置能力有待進一步提升。社會方面，社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展，多年來積累的社會矛盾日益凸顯，人口承載壓力不斷加大，城市安全運行面臨挑戰(zhàn)，違法犯罪現(xiàn)象不斷增多，輿情管理壓力日益嚴峻。要實現(xiàn)國際大都市政府由“善管”轉(zhuǎn)為“善治”，必須全面深化改革。

未來上海全面深化改革的戰(zhàn)略思考

1.把完善中國特色社會主義制度體系和社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理體系作為全面深化改革的戰(zhàn)略目標。十八屆三中全會提出了全面深化改革的命題，從發(fā)展中國特色社會主義制度、完善國家治理體系和治理能力的角度出發(fā)推進所有領(lǐng)域的改革。對于上海來說，核心是要在經(jīng)濟社會率先轉(zhuǎn)型過程中攻堅克難、創(chuàng)新探索，通過重大改革項目先行先試國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則和新標準，全面總結(jié)和推廣可供全國借鑒的經(jīng)驗與舉措，在深化改革進程中著重從現(xiàn)代化治理理念、現(xiàn)代化治理基礎(chǔ)、現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)等方面全面提升建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市的治理能力。

2.以市場經(jīng)濟改革作為全面深化改革的主線。雖然上海已初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但市場體系還不健全，市場發(fā)育還不充分，尤其是政府和市場的關(guān)系還沒有根本理順，市場在資源配置中的決定性作用發(fā)揮受到了一些制約。《決定》提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確了未來加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略方向，是上海深化改革的主線。無論是經(jīng)濟領(lǐng)域，還是社會、生態(tài)文明等其他領(lǐng)域，全面深化改革的措施都可以從完善市場體系和形成規(guī)范有序的市場環(huán)境兩個角度進行思考和布局。上海的改革進行到今天，商品市場基本是充分放開的，競爭程度很高，但是要素市場的建設(shè)參差不齊，如資金市場里資金的價格、利率、匯率等市場體系還沒有完全建立起來，土地市場、勞動力市場也不健全，資源的市場化程度更低，要素配置會出現(xiàn)很多問題和扭曲的現(xiàn)象。從市場環(huán)境看，如果環(huán)境是無序混亂、過度競爭的，那么市場的決定性作用就會受到影響，出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象，因此市場環(huán)境的完善也要放在重要的位置上。

3.強化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化調(diào)整、各級政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蠛诵娜蝿?wù)。

——加快自貿(mào)試驗區(qū)制度體系建設(shè)。根據(jù)中央要求，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)要進一步深化和提速，充分對接國際新標準、新規(guī)則，在風(fēng)險可控的前提下，先行試驗國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則和新標準，盡快形成可復(fù)制、可推廣的制度、經(jīng)驗和模式。例如，事中事后監(jiān)管要深入探索，健全完善公共信息平臺、綜合執(zhí)法機制、社會信用體系、安全審查和反壟斷審查機制、社會組織參與監(jiān)管機制等。

——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化調(diào)整。一是把結(jié)構(gòu)調(diào)整和控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接涉及勞動力結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這個根本問題不得到解決，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將面臨較大阻力。二是把結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。上海目前的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)倉儲用地占比高達28%，是國際代表性城市的3到10倍，公共綠地占比僅6%，人均綠地面積是巴黎、倫敦、香港人均綠地三分之一左右，且地均產(chǎn)出效益（地均GDP）僅有1.6億元/平方公里，只有巴黎的三分之一，東京的四分之一。未來調(diào)整建設(shè)用地要鎖定總量，調(diào)節(jié)增量，優(yōu)化存量，增效流量，提高質(zhì)量。同時，與建設(shè)用地調(diào)整密切相關(guān)的農(nóng)村土地制度改革，要根據(jù)中央部署，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)，結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等新型組織方式建設(shè)，穩(wěn)妥推進。

——全面加快轉(zhuǎn)變各級政府職能。自1988年中央提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，已逐漸明確了方向和路徑，就是建設(shè)有限政府、法治政府、透明政府和服務(wù)政府，核心在于要把政府工作的重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。上海應(yīng)清晰界定政府職能，以制度供給、宏觀調(diào)控、社會服務(wù)、市場秩序維護和公共管理為重點，減少對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)；逐步讓渡和縮減行政權(quán)力，激發(fā)市場活力；科學(xué)劃分市區(qū)權(quán)責(zé)，各級政府該放的權(quán)力切實放到位；強化公共服務(wù)和管理職能，減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)管行為；優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，在全面深化改革中結(jié)合事權(quán)增減和社會發(fā)展的要求，在保持機構(gòu)精簡的前提下人員編制向基層政府傾斜。

聚焦重點領(lǐng)域制度建設(shè)

1.建立統(tǒng)一開放、競爭有序、公平有效的市場體系。積極探索頻譜等新資源市場化利用體制機制；加快土地制度改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股機制；加快建立公開透明、符合市場導(dǎo)向的科研資源管理和項目評價機制；加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，發(fā)展技術(shù)市場，健全技術(shù)轉(zhuǎn)移機制；以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)為抓手，探索推進金融市場體系完善；加快全社會征信體系建設(shè)，推進市場監(jiān)管體系改革。

2.建立事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任相匹配的現(xiàn)代財稅體制。構(gòu)建“透明、高效、公平”的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，探索中期預(yù)算管理、政府綜合財務(wù)報告制度、全口徑預(yù)算等；根據(jù)中央要求推動財政支出制度改革，增加醫(yī)療、社保、環(huán)境支出比重，減少政府通過財稅優(yōu)惠政策對競爭性領(lǐng)域經(jīng)濟活動的干預(yù)；進一步深化完善“營改增”、個人所得稅、房地產(chǎn)稅改革。

3.建立開放包容、多元競爭的文化體制機制。加大文化領(lǐng)域市場化、開放化步伐，為提升文化軟實力夯實基礎(chǔ)；堅持文化產(chǎn)業(yè)市場化改革的主線，進一步加快國有文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制步伐，推動跨媒體、跨行業(yè)、跨地區(qū)和跨所有制的聯(lián)合重組與并購擴張，促進新興業(yè)態(tài)規(guī)?；l(fā)展；利用自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展機遇，提高文化的開放水平，探索文化貿(mào)易進一步開放，推動版權(quán)、書籍、電商、藝術(shù)品買賣、收藏、廣告以及閱讀、創(chuàng)意、信息等相融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.建立政府引導(dǎo)、多方參與的社會治理體系。加強社會組織培養(yǎng)，降低準入門檻，激發(fā)社會組織活力；引導(dǎo)公眾更多參與，強化社區(qū)自治；建立健全城市綜合管理體制機制，推動城市網(wǎng)格化管理制度完善，建立覆蓋公安、綠化市容、城管、食品安全等多個城市運行管理領(lǐng)域的統(tǒng)一管理平臺和長效運行機制。

5.建立平等參與、共同分享的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。圍繞“兜底線、補短板”的目標，在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等領(lǐng)域回應(yīng)民眾訴求、滿足群眾需要；推動要素向農(nóng)村傾斜，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，積極推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；按照市場規(guī)則加快推動土地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，保障農(nóng)民的工資性收入和資產(chǎn)性收入穩(wěn)步提高。

6.建立系統(tǒng)完整、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)文明制度體系。加強環(huán)境影響評價與各級戰(zhàn)略、規(guī)劃的銜接和融合，細化和落實生態(tài)紅線和主體功能區(qū)規(guī)劃；逐步完善區(qū)域間生態(tài)保護和補償機制，提高環(huán)境治理投入規(guī)模和范圍；建立健全土壤保護和修復(fù)治理、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的體制機制設(shè)計，明確責(zé)任主體；加快區(qū)域環(huán)境保護治理聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)。

7.建立科學(xué)民主、依法執(zhí)政的黨的建設(shè)制度體系。完善領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾制度，健全改進文風(fēng)會風(fēng)制度，完善艱苦奮斗勤儉節(jié)約制度，健全選人用人制度，改革政績考核機制，規(guī)范并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

（作者為上海市人民政府發(fā)展研究中心主任）