王雪

（云南師范大學商學院，云南昆明650106）

我國法律規(guī)制研究

王雪

（云南師范大學商學院，云南昆明650106）

西方國家的規(guī)制理論是應市場失靈而產生，應政府失靈而改進。與西方國家不同，我國經濟發(fā)展的路徑是，以高度的計劃經濟為基礎，大力推動經濟體制改革，改革的基本元素就是引入市場經濟，進行經濟體制再改革，直至市場經濟的完善。在這個過程中，一直體現著“政府放權”，即放松規(guī)制。因此，規(guī)制的法治建設也與西方國家大相徑庭，法律制度的性質多體現為政府控權法。如何進一步控制政府的權力，摒棄計劃經濟的慣性和遺產成為我國規(guī)制法律制度的主要任務。

經濟性規(guī)制；社會性規(guī)制；政府控權

西方國家規(guī)制的基本路徑是，市場經濟發(fā)展過程中出現了市場失靈現象，成為政府規(guī)制經濟的正當理由，但政府也不是萬能的，政府也會失靈。兩者都會失靈的結果就是促使政府規(guī)制制度不斷改進，以協(xié)調兩者的平衡。

政府規(guī)制對現代產業(yè)組織運動的影響特別大，尤其是在我國，市場化改革就是逐步放松計劃性政府管制的過程，而市場化的產業(yè)組織運動正是在這個過程中展開的。不了解政府管制，就無法充分理解市場經濟的再生，不研究政府規(guī)制，就無法準確觀察和評價市場化改革中新出現的規(guī)制制度。

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，已經經歷并且還要繼續(xù)從傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)展向新興工業(yè)發(fā)展變革，在規(guī)制政策上也已經取得了一定成就。隨著社會經濟環(huán)境的變化，我國學者認為，無論是從經濟性規(guī)制還是從社會性規(guī)制，我國政府正在逐漸從傳統(tǒng)的全能型政府（國家既是掌舵人，又是劃槳人）過渡到規(guī)制型政府（國家是掌舵人，但劃槳人是市民社會）①全能型政府又稱為積極性政府，是通過征稅與公共支出對社會進行直接管理，國家既是掌舵人，又是劃槳人。而規(guī)制型政府則是通過制度設計對社會進行間接管理，國家是掌舵人，但劃槳人是市民社會。詳見劉鵬：《混合型規(guī)制：當代中國藥品安全規(guī)制的機制分析》，載于傅蔚岡，宋華琳主編：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第11頁。。

一、我國經濟性規(guī)制

1978年十一屆三中全會提出的“以經濟建設為中心”，確定了以計劃經濟向市場經濟轉變的改革主題，以放權讓利為手段，極大地刺激了市場主體的活躍性，但由于資金的缺乏，基礎設施產業(yè)，如電力面對市場的需求無能為力，導致供給短缺，吸引社會資金和放松價格規(guī)制成為合乎邏輯的選擇。國務院頒布的《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，被稱為“發(fā)電鍘”的放松規(guī)制，拉開了我國政府放松規(guī)制的序幕。我國經濟性規(guī)制的內容詳見表1。

從表1中法律制度制定的時間可以看出，我國自20世紀80年代以來，對各個產業(yè)尤其是自然壟斷產業(yè)進行了全面的放松規(guī)制。表現放松規(guī)制最明顯的就是價格規(guī)制。

價格規(guī)制的依據主要是定價目錄以及政府規(guī)定的政府定價或者政府指導價，定價目錄是政府定價的法律依據。我國在1992年已經制定并公布中央定價目錄，共涉及141種品種。隨著市場經濟的發(fā)展，1992年政府定價目錄的缺陷暴露無遺。首先，是內容不全。1992年政府定價目錄僅列商品價格，不包含服務價格。其次，由于我國工業(yè)化的迅速發(fā)展，國外工業(yè)化的深度發(fā)展，許多商品出現供不應求的局面，使得審批已經沒有任何意義，許多產品到了必須放開的程度，如鐵礦石、銅、鋅、錫、鎳等礦產資源產品。

與此同時，我國社會背景也發(fā)生了質的變化?！笆濉庇媱澗V要要求進一步開放市場，放開價格，減少行政審批，轉變政府職能。在此背景下，我國政府公布定價的目標主要是加強價格法制建設、減少行政審批、轉變政府職能、規(guī)范政府定價行為、建立主要由市場形成價格的機制。其次是以《價格法》為依據。按照1998年5月1日起施行的《價格法》的規(guī)定，政府定價必須以定價目錄為依據，發(fā)布定價目錄是價格法制建設的一個重要組成部分。中央定價目錄的制定和頒布，是中央政府價格管理的重要法律依據。

2001年，中央公布了新定價目錄。與1992年政府定價目錄相比有以下幾點變化：一是內容更全面。新目錄將商品和服務均列入了目錄。二是體現了以建立市場調節(jié)為主的價格機制的要求，政府定價的項目大大減少，從1992年的141種減少到2001年的13種。見表2。

從表2可以看出，新的中央定價的特點表現在兩個方面：一是目錄的產品價格都是壟斷性較強、關系群眾切身利益的重要商品和服務，標志著政府管理價格的職能發(fā)生了較大的變化。二是政府定價的商品和服務所占的比例很小，絕大部分商品和服務價格都由市場自主調節(jié)。這充分說明了我國經濟性規(guī)制的放松。

另外，在2001年公布的價格目錄中，涉及礦產資源產品的只有兩項：一項是儲備石油的出廠價格和出庫價格，另一項是陸上油氣田天然氣的出廠價格。

表1 我國經濟性規(guī)制

二、我國社會性規(guī)制

在20世紀70年代，政府干預市場的理論得到進一步發(fā)展，市場經濟發(fā)達國家出現了新一輪的管制浪潮。在這輪浪潮中，人們強烈地意識到：政府有責任保護環(huán)境的質量和生活中的健康與安全。環(huán)境的質量問題主要涉及外部經濟，而生活中的健康與安全主要指消費者和勞動者的權利。

社會性規(guī)制意味著過去常常被忽視的消費者和勞動者的權利得到了重視，生產者和用人單位的權利在必要的范圍內要受到限制。具體表現為：生產者和用人單位將因為管制而被迫多承擔成本，消費者和勞動者將得到他們沒有管制就不能得到的收入。這說明社會性規(guī)制是一種收入再分配，比其他規(guī)制更加直接。我國的社會性規(guī)制見表3。

三、我國法律規(guī)制的特點

從前述我國經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制的資料可以看出，與西方國家規(guī)制系統(tǒng)相比，我國法律規(guī)制呈現以下特點：

（一）我國規(guī)制法律制度多表現為政府控權法

西方國家的規(guī)制理論是應市場失靈而產生，應政府失靈而改進。其基本路徑是：市場經濟發(fā)展過程中出現了市場失靈現象，成為政府規(guī)制經濟的正當理由，但政府也不是萬能的，政府也會失靈，這逼迫政府規(guī)制需要不斷進行改進。盡管這其中的過程遠沒有如此簡單明了，往往呈現此起彼伏、相互交錯的復雜局面，但其基本邏輯可以概括成：市場經濟—市場失靈—政府規(guī)制—政府失靈—規(guī)制改進。相應的規(guī)制法律制度也經歷了從自由流轉法—政府授權法—政府控權法—法律制度的改進的嬗變。與西方國家不同，我國經濟發(fā)展的路徑是：高度的計劃經濟—經濟體制改革—市場經濟—經濟體制再改革—市場經濟的完善。在這個過程中，一直體現的是“政府放權”，即放松規(guī)制。因此，相應的法律制度也與西方國家大相徑庭。其路徑是：高度集權—政府控權法—引入自由流轉法—政府控權法和政府授權法的交織—法律制度的改進。我國規(guī)制制度對計劃經濟尚有嚴重的路徑依賴，因此，法律制度的性質多體現為政府控權法。如何進一步控制政府的權力，摒棄計劃經濟的慣性和遺產成為我國規(guī)制法律制度的主要任務。見表4。

具體來說，我國雖然也有大量的規(guī)制性法律，但是西方國家規(guī)制理論是以良好的市場經濟為背景，以完善的市場流轉法為鋪墊，我國的規(guī)制理論卻植根于完全不同的土壤中。我國通過經濟體制改革，引入市場經濟，在建立起市場流轉法的過程中，計劃經濟的遺產經常自覺或不自覺地產生干擾和影響，時至今日我國也尚未建立起完善的市場流轉法，所形成的法律制度依然是計劃經濟和市場經濟相結合。因此，在我國，同樣的規(guī)制法律制度抑或同樣的規(guī)制手段，也可能因水土不服而失效。

表2 2001年中央定價目錄

表3 我國的社會性規(guī)制

（二）我國缺乏統(tǒng)一、權威和獨立的規(guī)制主體

不論是鐵道部、民航總局、交通部等經濟性規(guī)制主體，還是技術監(jiān)督局、工商局、勞動部、衛(wèi)生部、國家環(huán)保局以及產業(yè)主管部門等社會性規(guī)制主體，都是典型的“政府”，都是行政機關。這些行政機關按照各自的職能共同執(zhí)法，這表明我國缺乏具有專門規(guī)制職能的機構。

表4 我國經濟發(fā)展與法律制度關系

所謂獨立的規(guī)制者，它們的角色是強制執(zhí)行規(guī)制條例以及對不遵守規(guī)制條例的個體進行處罰①參見傅蔚岡，宋華琳：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第127頁。。也就是說，前述我國的規(guī)制者其實只是規(guī)制的執(zhí)行者，要建立獨立規(guī)制者，其前提還要有立法部門、監(jiān)督部門，這些部門與規(guī)制主體一起構成規(guī)制機構。高質量的規(guī)制需要合理的規(guī)制機構來確保規(guī)制可以成功付諸實施。按照此理論，由于我國監(jiān)督部門的缺失，只有立法部門和相應的行政機關，因此，我國目前的規(guī)制機構普遍是政監(jiān)合一的模式（電力行業(yè)除外）②我國規(guī)制機構大體分為四種類型：政企、政資、政監(jiān)合一型，如鐵路、郵政部門；政企、政資基本分開，政監(jiān)合一型，有專門的政府行業(yè)管理機構，如電信、民航部門；政企、政資基本分開，政監(jiān)合一型，無專門的政府行業(yè)機構，如石油行業(yè)；政企、政資基本分開，政監(jiān)相對分開型，如電力行業(yè)。參見王云霞：《改善中國規(guī)制質量的理論、經驗和方法》，知識產權出版社2008年版，第195頁。，顯然不具有獨立性。

（三）規(guī)制法律制度建設滯后、規(guī)定粗糙

法律是現實生活的回應，然而，我國規(guī)制法律制度卻顯示出了很強的“惰性”。經濟性規(guī)制中的《電力法》、《城市供水條例》，社會性規(guī)制中的《環(huán)境保護法》、《廣告法》等重要的規(guī)制法律制度都是在80年代末90年代初制定的，其滯后性毋庸置疑。相關規(guī)定較為原則、粗糙，致使實施中的隨意性較大，嚴重損害了法律制度的權威。

總之，由于我國的規(guī)制理論是高度集中的經濟體制下的產物，缺乏自由市場經濟的良好土壤，整個規(guī)制系統(tǒng)包括規(guī)制主體以及規(guī)制法律制度都出現“發(fā)育不良”，不但規(guī)制主體仍然是非獨立機構，規(guī)制的法律制度更是嚴重滯后。只有從規(guī)制主體、規(guī)制依據等多方面進行改進，真正引入市場經濟的理念，方能促進我國政府規(guī)制的進步。

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D922.29

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2013-07-11責任編校：江流