覃愛玲

中央城鎮(zhèn)化工作會議2013年12月12日至13日在北京與中央經濟工作會議套開，將“新型城鎮(zhèn)化”這一總理就任后就一直熱倡的政策概念，正式帶入了規(guī)劃和落實層面。

根據這次會議透露的信息，此輪城鎮(zhèn)化政策的兩大主要內容是，以解決目前半工半農的農民工市民化身份為主要對象的“人的城鎮(zhèn)化”，和以規(guī)劃約束、平衡區(qū)域分布、集約、綠色等提高質量為目標，解決目前中國粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化現狀。

此前，影響深遠的十八屆三中全會出臺的大量政策中，新型城鎮(zhèn)化和農村土地改革這兩個互相聯系的政策議題也是令輿論產生最大想象空間的議題。圍繞它們，經濟界和政策解讀者們預想出了種種異常美好宏大的前景，包括，幾億農民工市民化可能帶來的天量投資和消費支出；農民退出農村后，資本接手農地可能帶來的規(guī)模化集中經營效益；大量宅基地可買賣后，城鎮(zhèn)建設用地海量增加等等。巨額投資、消費和土地，這些最令當前市場興奮的詞語組合在一起。

然而，剝開許多似是而非的話語，認真分析可以發(fā)現，此輪城鎮(zhèn)化仍有需要引起重視的結構性問題。

調結構，提質量

按照官方統(tǒng)計，中國2012年的城鎮(zhèn)人口已達7.1億，城鎮(zhèn)化率52.6%，基本達到世界平均水平。而且每年持續(xù)有1000多萬人口從農村轉移到城鎮(zhèn)，未來較長一段時期城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右。

中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模，在世界發(fā)展史上是空前的。對這一巨大潮流進行一定規(guī)劃和管控，對于執(zhí)政黨和中央政府而言，是現實需要。

目前中國的城市化的主要問題包括，土地財政沖動下，土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化，出現了一系列鬼城、空城；農民工收入不足以支撐其在大中城市和沿海地區(qū)等就業(yè)地的完整生活，呈現出典型的半工半農家庭結構，引起留守兒童和留守老人等社會問題；城市化人口主要集中在特大城市和東南沿海等發(fā)達地區(qū)，出現了擁堵污染等大城市病等。

為應對這些問題，中央城鎮(zhèn)化會議給出的解決方案是，推進已在城內穩(wěn)定就業(yè)和生活的農民工市民化；提升已經高度發(fā)達的東部城市的質量；同時，通過三橫兩縱的城市群規(guī)劃，從政策導向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)分散，減小發(fā)達地區(qū)城市人口壓力。這些都可以用“調結構、提質量”兩點來概括。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受《南風窗》采訪時，將此輪新型城鎮(zhèn)化政策的未來路徑概括為四個方面，即以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以提高城市綜合承載力為支撐，以制度改革為保障。

英文中，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同一個詞，即urbanization。特別地要用上“鎮(zhèn)”之一字，反映決策層希望主體農民工所留區(qū)域之一是中小城市和中心鎮(zhèn)，不到已經過分擁擠的大城市中“添堵”。這正與“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”的戶籍改革政策相匹配。

按照會議要求，城鎮(zhèn)建設用地、特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，并相當引人注目地提出，要實行差別化的落戶政策，“加強中西部地區(qū)重大基礎設施建設和引導產業(yè)轉移”。最近大規(guī)模的投資西部鐵路，顯然亦是整體戰(zhàn)略的一部分。從國家層面上，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有了整個國家空間結構布局的考量。

引導人口向中西部城市城鎮(zhèn)化，改善目前過于集中的城市化趨勢，聽起來不錯。在北上廣之外，尋找中國經濟增長的“第四極”，也曾是上屆中央領導集體的重大構想。但是，如何能保證人口真正向這些地區(qū)集聚，并非易事。北上廣等一線城市以及長三角、珠三角等地區(qū)仍然是較高收入就業(yè)和經濟機會的首選。此前的“東北大開發(fā)國策”和“京津冀一體化”戰(zhàn)略，都沒有根本改變這個態(tài)勢。

目前這種與中國城鎮(zhèn)化大勢“逆襲”的愿想，能有多大實現機會，尚存疑問。

三個“1億人”

從中央決策層的角度來看，一個重大結構性矛盾是，中國有2.6億農民工已經進城。此次出臺整體城鎮(zhèn)化政策的過程中，中央官員和接近決策層的專家一直強調，新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“人的城鎮(zhèn)化”，以打壓一聽到“城鎮(zhèn)化”概念就征地建房，讓農民“上樓”的各地風潮。

2013年12月24日閉幕的中央農村工作會議，細化地提出了3個“1億人”的城鎮(zhèn)化具體政策內容，即“到2020年，要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農業(yè)現代化相輔相成”。

這些具體的政策中，棚戶區(qū)改造相對而言較易完成。而進城農民工落戶城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，變數較大。

在“市場化”和“規(guī)模經營”的輿論中，許多人希望以“增加農民財產性收入”為名，讓農民賣掉在農村的宅基地和農地，拿著啟動資金進城消費。

將戶籍和社會保障作為農民工市民化的主要政策施力點，似乎設定了一個前提，即目前中國城市化質量不高的主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的。

而現實是，低工資和高城市化生活成本，才是農民工無法在城市正常生活的根本原因。低端工業(yè)品的低利潤，不足以支持工人在就業(yè)地完整的家庭生活，必須加上其家庭成員的另一半在農村務農收入，才能構成一個相對可持續(xù)的小康生活—長期研究“三農”問題的華中科技大學教授賀雪峰將這種半工半農的結構稱為中國農民工家庭的典型結構。

某種意義上，所謂的農民工進城，絕大部分該進的都進了，落不落戶，他們都基本生活在就業(yè)地的城鎮(zhèn)之中，只在春節(jié)或年紀較大后才會回到鄉(xiāng)村。解決半工半農問題，很大程度上是解決農民工父母和子女的進城問題。

如果只是試圖通過外在的政策，將無法正常在城市完整生活的農民工家庭從形式上轉移進城，失去鄉(xiāng)村作為退路，其結果很可能是將城鄉(xiāng)二元結構轉變?yōu)槌抢锏亩Y構，產生拉美式的城市貧民窟。endprint

更重要的是，一些中老年農民留在農村，可以從事農業(yè)生產，而一旦進城，城里能否提供這樣大量的工作，是一大挑戰(zhàn)。而資本下鄉(xiāng)可能進一步推高農產品價格，使得城市生活的成本更高。

目前，僅有少量技術工人的工資能夠超過所謂“白領”等一般辦公室人員，以及一些外來經商活動，收入較好的人口，有望成為此輪城鎮(zhèn)化的目標人群?，F實是，如果收入能夠支撐正常生活，他們一般自己會主動將家里的老人和孩子接來同住，生活在當地穩(wěn)定下來?，F在的“城鎮(zhèn)化”政策，很難說對他們有何實質性影響。

另一種說法是，農民進城后，隨著集聚效應，會自然而然地產生服務業(yè)就業(yè)機會。現實是，在沒有工業(yè)的中西部中小城市，比如中部的小縣城，無法提供外部需求的高端服務業(yè)，因為閑人太多，人人做小生意，這種只能在小范圍人群之間“互相服務”的消費性城市，沒有出路。

從會議強調的“以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經常居住地登記戶口為基本形式”的“新型戶籍制度”改革政策可以看出，此輪城鎮(zhèn)化仍然將試圖以戶籍為人口居住和福利分配的主要管理手段。這也是對城鎮(zhèn)化可能產生的風險的一種“管控”。

人如何城鎮(zhèn)化

農民工生活的三個主要地理維度是：有工作機會的發(fā)達地區(qū)，家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)和原來的鄉(xiāng)村。農民工城鎮(zhèn)化，一般而言，包括在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化和就業(yè)地城鎮(zhèn)化兩種主要方式。難題在于，有就業(yè)的地方房價和生活成本都很高，而物價低的地方沒有就業(yè)。

在發(fā)達地區(qū)就業(yè)的農民工無法在當地穩(wěn)定生活下去，但積蓄下來的資金可供其家人在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)買房居住。這是近年來中西部許多小縣城興起的重要原因。在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)生活，有沒有戶籍并無區(qū)別，只要能買得起房，支撐起在城鎮(zhèn)生活的費用。如果因為戶籍改了，使得他們必須放棄原來在農村的土地和宅基地，反而是對他們的一種剝奪。

這種農民工流出地中心城鎮(zhèn)的“睡城”，仍然是就業(yè)地與家人居住地分割的城鎮(zhèn)化，并不符合中央城鎮(zhèn)化政策“常居地”和“穩(wěn)定就業(yè)”的要求，但卻是目前最為現實的一種。

輿論似乎普遍認為，替農民解決城鎮(zhèn)戶口是為他們獲取平等公民權，解決城鄉(xiāng)二元化差距的重大利好消息。但長期研究農民工進城意愿的中國社會科學院勞動與社會保障研究中心副主任張翼根據實際調研結果證實，在土地越來越值錢，中小城鎮(zhèn)戶口所具有的福利屬性越來越少的情況下，絕大多數農民工并不愿意轉變?yōu)榉寝r戶口。

張翼在2010 年做過一次全國性調查，結果顯示，絕大多數農民工不愿意轉變?yōu)榉寝r戶口；如果要求其交回承包地，則只有10%左右愿意轉為非農戶口；為了孩子的教育與升學是少數農民工愿意轉戶的主要原因，而想保留承包地是大多數農民工不愿轉戶的主要原因；并且，在轉為非農戶口這一問題上，“80 前”與“80 后”農民工不存在顯著區(qū)別。

在接受《南風窗》采訪時，張翼表示，最近幾年的跟進研究顯示，隨著土地價格越來越高，農民工的這一態(tài)度沒有大的改變。

按照《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，農民戶籍轉變，將會涉及其承包地與宅基地的權屬問題。全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經營權，而遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應將承包的耕地和草地交回。

張翼還認為，隨著社會開放程度的加大，人口流動終會成為社會常態(tài)，如繼續(xù)以戶籍歸屬設計公共服務政策，已不合時宜，戶籍改革的重點，應是消除與戶籍相關的社會福利配置措施，強調對農民工福利與服務的均等化，讓農民工繼續(xù)留有耕地，也能穩(wěn)定在城市就業(yè)。

但目前將城鎮(zhèn)化與“現代農業(yè)”并提的政策，有強烈的“人進城，地留下”的含義，意味著農民的進城，極可能與退出土地相伴隨。

警惕“大躍進”

城鎮(zhèn)化政策還必須警惕各地可能出現的“大躍進”，來自包括政府高層在內的各界，非常樂意將城鎮(zhèn)化作為“擴大內需的主要推手”。在仍然要穩(wěn)增長的政績要求之下，政府借城鎮(zhèn)化概念進行投資，地方政府和資本借提高農民收入購入土地，同時還使得拿到現金的農民能夠進城消費，短期來看，是一個近乎完美的各得其所的經濟鏈條。

大量的投資從何處來？城鎮(zhèn)化會議上提出，要建立包括做強地方稅、發(fā)行地方債、中央轉移支付、利用政策性金融機構、用特許經營引入民營資本等“多元可持續(xù)的資金保障機制”。從中可見，除最后一條，總體上還是加大稅收，進行政府投資的路子。國家開發(fā)銀行表示，今后每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮(zhèn)化領域。中國政府的總體債務水平，尤其是地方債務已經相當高。如果再繼續(xù)這種大規(guī)模的投資，會引起社會對高速通脹的更大擔憂。

預計正在修訂的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，對包括土地制度、戶籍開放、資金來源和基本服務等各方面，都將有更為具體的措施出臺。雖然中央政府一直強調，此輪城鎮(zhèn)化政策是“人的城鎮(zhèn)化”，而非土地城鎮(zhèn)化，并且重在優(yōu)化城市化的質量，而非繼續(xù)鋪攤子、建新城。但既有權力結構和穩(wěn)增長的政策導向下，如何扼制地方政府的投資沖動仍是難中之難。在對城鎮(zhèn)化充滿想象空間的歡呼之下，更應該警惕可能出現的問題。endprint