曾雪玲 陳建東 彭穗邦

（1、中共廣州市委組織部電教中心，廣東廣州 510046；

2、廣州市物價局法規(guī)處，廣東廣州510050；3、廣州市檔案局科教處，廣東廣州510046）

政府與社工組織合作：J街家庭綜合服務供給案例

曾雪玲1陳建東2彭穗邦3

（1、中共廣州市委組織部電教中心，廣東廣州 510046；

2、廣州市物價局法規(guī)處，廣東廣州510050；3、廣州市檔案局科教處，廣東廣州510046）

經(jīng)濟社會的急速發(fā)展，政府角色轉換，催生了社會服務的合作化供給。廣州在家庭綜合服務上率先采用了政府與社工組織合作供給方式，為培育基層社會組織創(chuàng)造了良好的空間與平臺。其中，荔灣區(qū)J街的基層政府和社工組織合作提供家庭綜合服務是一個典型案例。但是，社會服務合作化供給取得實效，畢竟需要一個實踐磨合過程，存在著社工組織定位不清、保障資金到位滯緩等問題。為此，在對J街案例剖析基礎上，圍繞政府角色、社工組織、資源分配和監(jiān)督評估方面提出了制度安排建議。

社會服務；合作化供給；社工組織

一、社會服務供給轉型：從科層式供給到合作化供給

長期以來，我國政府一直充當社會服務的直接供給主體的角色。采取的方式主要是由政府將服務分配給其代理組織——單位，然后再由單位直接分配到個人。這種基于政府科層體系的供給機制可稱為“科層式供給”，其特征是供給渠道的垂直性和單向度性。中國人均GDP已突破2000美元，廣州人均GDP更是達到16000美元，總體上已進入小康水平。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生等社會矛盾和問題日益突出，艾滋病、吸毒、失業(yè)、人口老齡化、心理危機、青少年犯罪等社會問題呈現(xiàn)出復雜多樣特點，原有的政府包攬一切的行政管理方式已經(jīng)不適應新形勢要求，社會服務單一依賴政府供給的方式也日益凸顯其不適應性。政府通常在提供公共服務時要借助特定的政府行政或者事業(yè)機構來進行，為此政府就需要安排設置編制，撥專項經(jīng)費用于基礎設施建設，在造成政府運行成本高的同時其提供公共服務的質量和效益卻并不高，一些單位甚至出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。通過引入競爭機制、激勵機制、監(jiān)督機制，改變過去公共服務壟斷低效供給模式，從“科層式供給”轉為“合作化供給”已經(jīng)成為必然趨勢。

所謂社會服務的合作化供給，主要是通過各種方式建立政府與社會工作機構的伙伴合作關系。政府在社會福利的預算中拿出經(jīng)費，向各類提供社會公共服務的社會服務機構直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務。

政府購買社會工作服務，與社會工作機構建立伙伴合作關系，可以最大限度地協(xié)調(diào)社會關系，預防和解決社會問題，恢復和發(fā)展社會功能，促進社會和諧。政府購買社區(qū)服務，實質是政府轉變事事親力親為的管理方式，實現(xiàn)管理科學化、效率化的重要標志。通過購買有償?shù)纳鐓^(qū)服務，可以有效降低政府在向社會提供公共產(chǎn)品上的運作成本，有所為有所不為，集中力量解決一些只能由政府完成的任務，實現(xiàn)政府管理的科學化；通過適當引入市場機制，來進行優(yōu)化資源組合，提高公共服務的質量，促進社區(qū)公共服務向專業(yè)化、優(yōu)質化發(fā)展。

二、廣州推進社會服務“合作化供給”的戰(zhàn)略部署

2011年8月，廣州出臺了《關于全面推進街道、社區(qū)服務管理改革創(chuàng)新的意見》，對積極推廣政府購買社會服務做出了部署。自那以來，政府購買社會工作服務基本形成了“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”模式，呈現(xiàn)出市、區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）三級推進局面。從2008到2012年，5年共投入財政資金4.4億元，設置了302個政府購買社會工作服務項目。同時，民辦社會工作服務機構發(fā)展迅速，從2008年不足10家發(fā)展到目前160家，共有125家民辦社會工作服務機構參與政府購買服務項目，從最初僅有家庭服務、長者服務及青少年服務3項基本服務項目，拓展到長者、青少年、婚姻家庭、社區(qū)建設、社區(qū)服務、社會救助、殘障康復、精神康復、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、社工隊伍建設、社工義工聯(lián)動、義工服務、勞動就業(yè)、移居人士服務、農(nóng)村社會工作服務、企業(yè)社會工作服務、民族融合、異地務工人員服務、課題研究、家庭綜合服務中心共21種專業(yè)服務。其中，“街道家庭綜合服務中心為載體大力推行專業(yè)社工服務”被中國社會工作協(xié)會評為“2011年度社會工作十大事件”。

（一）社工組織類型

據(jù)了解，參與政府購買服務項目的125家民辦社會工作服務機構全部屬于公益性、非營利性社會組織。分為以下幾種類型：一是以高校從事社會工作專業(yè)教育的教師發(fā)起成立的民辦社工機構，約占總數(shù)的21%；二是以志愿者為主發(fā)起成立的民辦社工機構，約占54%；三是由社會團體、企業(yè)以及事業(yè)單位參與成立的民辦社工機構，約占18%；四是由香港、新加坡等境外（宗教）背景社會福利服務機構聯(lián)合內(nèi)地個人或機構成立的民辦社工機構，約占7%。廣州民辦社會工作服務機構發(fā)展速度快、規(guī)模大，名列全國各大城市之首，而且全部實現(xiàn)民間化、專業(yè)化。

（二）主要措施

第一，實施項目化的購買模式。學習借鑒香港、新加坡先進經(jīng)驗，立足廣州本土實踐，采用與廣州經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的項目化政府購買社會服務模式。政府部門在需求評估基礎上，根據(jù)居民群眾服務需求和特點，設立相應的服務項目，設定具體服務指標、人員配備、服務要求等標準，通過政府購買形式由具備資質的民辦社會工作服務機構承接提供服務，給予了社會組織充分發(fā)揮專業(yè)能力的靈活空間，體現(xiàn)了社會組織提供服務的專業(yè)性、靈活性、高效性。

第二，推進家庭綜合服務中心建設。在2010年開展20個街道試點的基礎上，從2011年起按每個家庭綜合服務中心每年200萬元的標準，兩級財政共投入3.46億元，在全市全面推進家庭綜合服務中心建設。目前，全市共建成150個街（鎮(zhèn)）家庭綜合服務中心，通過政府購買社會服務的方式，由民辦社會工作服務機構承接運營，上崗人員多達3000人，以家庭、青少年、長者等重點群體的服務為核心，結合實際設置服務項目，為社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質的社會服務。

第三，著手建立規(guī)范化機制。通過實施《政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》、《街道社區(qū)綜合服務中心實施政府購買服務流程規(guī)范（試行）》等工作規(guī)范和標準，對政府購買社會服務的項目立項、信息公布、政府采購、合約簽訂、資金撥付、運營評估等進行了明確規(guī)范。從2009年起，組織專家評委，采用聽取匯報與現(xiàn)場評檢相結合、服務對象滿意度調(diào)查與專家小組分析評定相結合等方法，對政府購買服務的項目開展效果評估，評估合格的給予續(xù)簽，不合格的不予續(xù)簽，按照政府采購工作程序重新確定運營機構。

第四，扶持民辦社工服務機構。政府通過降低門檻、簡化程序、提供專業(yè)指導、加大政府資金投入、設立社會組織培育基地、實施“一次性資助”及“以獎代補”的財政支持，使民辦社會工作服務機構初步具備了較好的制度環(huán)境和成長空間。2012年對全市32家民辦社會工作服務機構給予了525萬元的“一次性資助”，對全市7家民辦社會工作服務機構給予了61.45萬元的“以獎代補”獎勵。各民辦社工服務機構通過系統(tǒng)、深入的服務需求評估，以居民需求為導向確定專業(yè)化的服務內(nèi)容，配備專業(yè)化的服務力量，充分運用社會工作個案輔導、小組工作、心理支援、康復訓練及危機干預、專業(yè)轉介等專業(yè)化的服務方式，有針對性地提供多樣化的專業(yè)服務。

（三）初步成效

第一，創(chuàng)新了政府公共服務供給模式。一方面，改變了過去政府“大包大攬”的做法，將本應或可以由社會力量管理服務的事項交給社會組織，進一步加快了政府職能轉變；另一方面，服務模式從過去“政府配餐”逐步過渡為“群眾點菜”，由民辦社會工作服務機構根據(jù)群眾需求提供更加人性化、專業(yè)化、多樣化服務。

第二，培育了服務和承接能力強的社會組織。推行政府購買社會工作服務，加大扶持民辦社會工作服務機構的力度，為民辦社會工作服務機構提供了廣闊的發(fā)展空間。各民辦社會工作服務機構通過承接政府服務項目，不斷提升機構自身專業(yè)能力和水平，具備了承接更多政府轉移職能的條件和能力。

第三，壯大了專業(yè)社工隊伍規(guī)模。通過多年發(fā)展，全市社會工作人才隊伍已初具規(guī)模，廣大社會工作者分布在社會工作各個領域，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，為居民群眾提供更加專業(yè)、優(yōu)質、高效的社會服務，得到居民群眾的普遍歡迎和高度評價。

三、政府與社工組織合作提供社會服務：J街的成功經(jīng)驗

J街是典型的老城區(qū)街道，面積1.13平方公里，戶籍人口5.3萬，常住人口8.5萬。人口特點有三多：老人多、殘疾人多、低保和低收入困難家庭多。100個居民中有23個老年人，老齡化程度超過全市14.48%的平均水平。2009年時任廣州市領導張廣寧要求各街道學習香港和新加坡，建設和發(fā)展一批家綜服務中心。J街成為家庭綜合服務中心試點街道之一。它的軟件優(yōu)勢在于具備老城區(qū)的人文底蘊、鄰里之間人與人關系融洽的氛圍。同時街道辦的工作作風比較扎實，養(yǎng)老服務基礎比較好。硬件上，養(yǎng)老服務場地條件由當初的400平方米擴建到2500多平方米。2010年4月18日，家庭綜合服務中心正式對外運營，中心亮點和品牌就是老年人服務。近三年來街道辦平時通過轄區(qū)居民了解對家綜服務的滿意度，反饋的結果是都很滿意。同時市領導也給予肯定，在J街道召開了關于全市社會服務管理體制改革創(chuàng)新的現(xiàn)場會。

（一）根據(jù)需求設置服務項目

初起步時通過對轄區(qū)的家綜服務需求摸查，根據(jù)轄區(qū)居民的人口結構、服務需求，確定了家綜中心五大核心項目：一是為老年人的服務；二是為青少年的服務；三是為殘疾人的服務；四是婚姻家庭和育齡婦女服務；五是開展義工服務。其中，為老年人服務、為殘疾人服務和義工服務，尤為有特色。

為老年人的服務是J街道家庭綜合服務中心的亮點和品牌。細分下列項目：一是日托，早上60歲以上的老人家由家人送去，下班時接回。其間每個時間段都安排做游戲、聽粵曲、做手指操等，中午配營養(yǎng)餐。就象小孩上幼兒園一樣，家人可放心地去上班。二是全托，設置了全托床位30多個。與其它養(yǎng)老機構不同，轄區(qū)的居民出外幾天，也可以辦老人臨托，即臨時把老人家寄放。三是老人飯?zhí)?。這是J街多次得到媒體正面報道的項目。當時街道發(fā)現(xiàn)獨自在家的老人家不愿意做飯，在外吃又不衛(wèi)生，身體不舒服時更不方便，設老人飯?zhí)脼楠毦?、中午要自己做飯的老人家服務。配餐就要先登記成為會員，由營養(yǎng)師根椐登記的身體情況進行配餐。如果生病了，也可以提供送餐到家的服務。逢年過節(jié)，獨居老人、三無孤寡老人會被街道請來聚餐，感受節(jié)日的熱鬧和家庭的溫暖。每個月還舉行生日會，當月生日的老人家一起慶祝。四是康復理療室。街道提供場地和設備，醫(yī)院組織一支義工隊伍來坐崗，每個工作日都安排醫(yī)生過來為這些老人家推拿、針灸、按摩，全部免費。五是老人學校，整合原來街道文化站中多功能室、書畫室、圖書館等，由社工根據(jù)老人的需要開展活動。轄區(qū)內(nèi)居民普遍認為,老人在郊外老人院會有被隔離遺棄的感覺。在社區(qū)養(yǎng)老，享受細化的服務，方便回家吃飯或照看孫輩。離家不離社區(qū)，對老人的身心健康和長壽都有幫助。

承接機構也選擇為殘疾人服務，打造服務品牌。以前公療站為防止殘疾人走失或亂撿垃圾，只是找一兩個大媽看著，另外再分配一些小手工活，讓他們通過自己的勞動掙一點收入。恩善機構提議在社區(qū)建設一個面包作坊，請培訓師指導精神病康復者做面包，然后再出售。這個思路是街道以前從來沒有想過的。街道派人去香港參觀學習后建設了殘疾人面包作坊，為30多名殘疾人中的智障和精神病康復者服務。

義工服務，也比較有特色。目前有很多退休黨員在街道做義工，也有企業(yè)資助餐票給居民用餐。接受了服務的居民更加關注家庭綜合服務中心，慢慢地會產(chǎn)生以自己的勞動回報的念頭。特別是一些低保低收入家庭，免費吃飯、享受康復理療或者參加活動后，也會發(fā)動家人加入街道的義工行列，形成一個助人和自助的良性循環(huán)。大家有錢出錢，有力出力，家綜中心成為一個鏈接平臺。街道策劃了一個金花券項目，騰出一個房間建設二手商店擺賣舊貨。居民家中的舊用品、舊電器（比如舊電視機、舊畫冊、舊玩具等），扔掉會浪費，賣給廢品收購站不值錢，但轄區(qū)內(nèi)困難家庭可能有需要，在這些家庭中就能得到很好利用?？梢阅玫浇值涝u估價格，換取街道的金花券，就可以憑券在老人飯?zhí)镁筒突蚩祻屠懑?。對二手商店中日用品有需求的居民，既可以自己的物品來換取，也可以通過勞動獲得金花券，再憑券換取。這樣就把實物和服務等價起來，實現(xiàn)對資源的鏈接，更好地維系義工隊伍。

（二）外籍社工機構作用明顯

承接J街道家綜服務的先后有兩個機構，均來自境外。第一個承接的機構是啟創(chuàng)社工服務站，是由香港資深社工羅觀翠太平紳士創(chuàng)辦的民非（企業(yè)）機構。啟創(chuàng)社工服務站用三個月的時間摸查轄區(qū)的家綜服務需求，確定為老服務的服務項目。第一年J街道只購買了一部分家綜服務，留一部分錢由街道辦支出。目的是想借對方的專業(yè)優(yōu)勢培育社工，挑選了具有社工專業(yè)文憑或持有社工證的人員和他們共同開展服務。隨后成立金花社工服務站。當時街道用145萬購買對方的服務，55萬由金花社工站承接。啟創(chuàng)的隊伍年輕，在經(jīng)驗、社會閱歷、組織協(xié)調(diào)方面雖不算成熟，但與街道協(xié)調(diào)溝通順暢。后來啟創(chuàng)社工服務站退出一線服務轉型去為新成立的社工組織后臺培訓。街道就抽調(diào)了有社工證、能力較強的人員承接了半年的家庭綜合服務工作。

2012年9月恩善機構正式接手，其強項是為老年人服務，與J街家庭綜合服務中心重點打造的項目相一致。恩善是香港圣工會在廣州注冊成立的民非機構，社會服務只是香港圣工會服務中的一項內(nèi)容。廣州恩善系由政府資助的民間組織，香港三大政府資助的非政府機構之一，有2000多人開展100多個服務項目，在北京若干福利院成立了社工隊，在南京愛心基金會、廣州市老人院兼顧問。整個運營模式管理系統(tǒng)源于圣工會，但框架、運營方式、管理服務系統(tǒng)、內(nèi)容等方面進行了本地化微調(diào)。J街家綜的基本架構，按不同領域有所不同，上面有一個副主任，再上面是社工主管，下面有社工、服務助理。機構下面特別設有日托中心，有護士、護理師。廣州恩善機構雖只有一個香港人，其它成員都在本地招聘，但背后有3000多人的團隊。比如一個場地有裝修需要時，能很快聯(lián)系到香港設計師，一個團隊就過來了，很快地給出裝修方案，連同后期施工過程，都很細心地進行監(jiān)督。這些都是恩善機構義務做的。

據(jù)了解，香港恩善機構的所有成員，什么宗教信仰都有，沒有規(guī)定，也沒有限制具體的社會服務對象。恩善機構最初由傳教士發(fā)起，淵源于基督教背景，開機構大會時有祈禱儀式，但不要求每個員工都做，比較自由。工作中堅持不傳教，但如果案主有討論，涉及基督教信仰，則可以分享。

（三）多方籌措服務經(jīng)費

同全市160多條街一樣，J街道的家綜服務中心項目經(jīng)費200萬。但這只是用來購買專業(yè)的社工服務，目前為中心服務的人員50多人，費用的60%用于人員工資。實際上200萬的經(jīng)費都是用于給付社工組織，而場地的裝修、租賃、維護的費用，就都靠街道另想辦法。J街道外部環(huán)境的改善得益于當年“迎亞運綜合整治”的經(jīng)費。裝修場地用了省、市、區(qū)綜合養(yǎng)老服務平臺的經(jīng)費，有些場地是租的，或占用街道文化站、敬老樓，或是破產(chǎn)企業(yè)房產(chǎn)。除了200萬專項經(jīng)費以外，街道還需要補貼場租。2000多平方的服務中心，700多平方是文化站的，1000多平方屬破產(chǎn)企業(yè)，租金一平方約30元。200萬經(jīng)費由市和區(qū)各承擔一半，用于購買社工服務，對場租街和區(qū)都各有投入。社區(qū)綜合養(yǎng)老服務平臺再籌200萬，基礎費用有400萬。街道把文化站整合進來后，通過文化站的辦公經(jīng)費支付場地的水電費。轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也有些資金投入。老人飯?zhí)贸蹰_張時興業(yè)銀行就捐來2萬元。街道用于給老人家發(fā)飯票，老人家憑票吃飯。社區(qū)特色服務也會吸引社區(qū)的企業(yè)和居民募捐。過節(jié)時還有一些轄區(qū)內(nèi)的酒樓送些雞、鴨給老人家用于聚餐。街道會要求所有的慈善捐款都要入到區(qū)的慈善賬戶中加強監(jiān)管。按規(guī)定，社工工作啟動之前是沒有資金的。啟動資金有些靠機構墊支，有些是街道出。按照目前的標準，J街道家庭綜合服務中心是找到了一個平衡點。今后要達到更高水平和檔次，需要更大的資金投入。

（四）積極努力通過評估

民政部門每年組織和委托第三方進行半年評估、年底評估，都有相關數(shù)據(jù)。具體根據(jù)街道的實際情況定，比如要求個案數(shù)多少、小組活動數(shù)多少、大型社區(qū)活動數(shù)多少等?？荚u方面主要是定期會有專家組調(diào)研和社協(xié)組織第三方專家考評，考核評估體系只給一個量化指標，具體打分由專家決定。第三方評估專家成員中，有大學的教授或其它的社會組織機構。除了檢查街道的資料以外，還會對每個項目負責的社工進行聊天式咨詢和考核。量化指標嚴格，也提前讓街道知悉。比如，每個項目要做多少個個案，搞多少次大型活動、小型活動。200萬元不能一次拿到手，要經(jīng)過中期和末期評估。中期評估過后下?lián)?00萬，末期評估過了再給100萬。每一年度街道會和服務機構簽訂年度協(xié)議，服務機構也要制定年度計劃。他們完全按照年度計劃和年度指標進行考核。評估通過后這一項目就算合格，如果不合格評估機構會反饋意見。訂協(xié)議時會設置指標數(shù)，只能高于由民政部門的指標數(shù)，假如一年完成的個案服務指標數(shù)為100個，那么它約定的指標數(shù)必須大于或等于100個。家綜中心很重視中期評估和末期評估，即使在中期評估之前服務也得做，因為200萬里面沒有任何啟動資金。

街道辦領導深刻地體會到，家庭綜合服務中心的成功除了服務項目設置和服務水平符合轄內(nèi)群眾需求外，得益于專業(yè)機構的專業(yè)和敬業(yè)。例如，面對政府購買服務的費用僅有的200萬，恩善高姿態(tài)地表示不在乎名利，要做在行業(yè)中起示范和輻射作用的精品。接手后提出很多思路，在原有資源和場地基礎上創(chuàng)新提升。服務項目鋪開后會遇到費用增加的問題。恩善機構拓展了日托業(yè)務后提出想從200萬拿出一部分分擔此業(yè)務，因為日托業(yè)務的服務對象只有10多個老人家，包括社工等工作人員成本占比很高。包括伙食后每個老人一天收費才20元，收費總額不夠成本開支。與街道協(xié)商后，恩善設法將日托作為為老服務的項目，由他們分攤一部分，商請街道也分攤一部分。另外，對于社區(qū)服務，街道也考慮吸納慈善募捐作為資金來源途徑的可能性。有宗教背景的恩善機構，在香港會吸納一些社會力量和慈善資源，有希望引入一些力量來做更多更好的社區(qū)服務。街道辦領導感慨說“雖然政府購買了恩善的社工服務，但恩善不只單純提供服務，還在對社工工作如何定位、發(fā)展、擴大等方面提出了很多思路。”

四、政府與社工組織合作提供社會服務遭遇的挑戰(zhàn)

就J街情況看，與其合作的兩家社工機構，都是業(yè)內(nèi)翹楚，不但服務專業(yè)，人員很敬業(yè)，而且與街道溝通很暢順，雙方合作很愉快。然而，由于合作機制尚在探索試驗階段，“現(xiàn)在無論領導或是社會、媒體，有存在兩極的偏頗，這并不是什么好事情。筆者認為，這是朝陽行業(yè)，未來會發(fā)揮其應有的積極作用，但不是包醫(yī)百病；其作用將會在一段時間后顯現(xiàn)，但不會一蹴而就；是社會問題的醫(yī)療隊，但不是救火隊（部分特殊和個別的節(jié)點也可扮演這一角色）”，市民政局社工處負責人如是說。走訪了市民政部門、J街道辦事處、N鎮(zhèn)政府，以及在當?shù)爻薪蛹彝ゾC合服務的香港恩善、新加坡德教太和觀兩家社工組織后，我們發(fā)現(xiàn)有兩大落差：一是政府購買服務的迅速推行與社工組織培育發(fā)展不足的落差；二是街道的期望值與社會機構所提供的服務的落差。面對社區(qū)不斷增長的服務需求，政策配套文件未能及時跟上，雙方互信合作拓展新的服務領域面臨諸多考驗。

（一）社工組織角色不清晰，“伙伴”變成“伙計”

政府和社區(qū)組織一旦通過契約變成“甲方乙方”，就形成合作伙伴關系，各有權責分工，但受體制和傳統(tǒng)習慣影響，一些基層政府卻將“伙伴”變成幫工的“伙計”，不少家庭綜合服務中心未能保持獨立性和專業(yè)性，呈現(xiàn)行政化趨勢，成為基層政府的“社會動員專署”或“協(xié)作辦公室”，社工的專業(yè)工作受到行政事務的干預。而政府應為社工組織整合或提供何種綜合資源，應為行業(yè)的發(fā)展制定怎樣的中長期規(guī)劃并不清晰，采購、服務項目評估、服務質量標準和規(guī)范、財政經(jīng)費撥付等工作機制都有待進一步完善。由于社工服務需求大,政府在增加服務量的同時,所購買的服務是否有素質保證,也需要深思熟慮,在量與質之間取得平衡,才能求得更大的民間支持。要保證服務的素質,很重要的一環(huán)就是要求民間服務機構要具有持續(xù)提供專業(yè)服務的能力。

目前,政府積極扶持一些高校、企業(yè)成立NGO，在需求巨大而準入門檻不高的情況下，確有一些機構在還缺乏清晰的服務意識、服務方向和工作能力的時候就把招聘社工的任務接下來。我們從市民政局了解到，個別街鎮(zhèn)政府在招投標時為了便于將來的“指導管理”，存在看關系不重視專業(yè)的傾向。更有甚者，有些單位為了取得項目匆忙拼湊團隊“應急”成立社工組織參與招投標。這種方式存在很大的風險,因為組織者雖然可能是有心人,但基礎未打牢,機構要花很長時間去摸索。新的員工亦缺乏明確的機構文化和指導思想,各類人員之間容易產(chǎn)生矛盾,由此造成前期投入資源的很大浪費,更會形成扭曲的機構文化，特別是所提供的服務難以滿足市民需要及評估要求。在全社會對社工認知不足的情況下，影響社工的聲譽和實際工作的開展。所幸的是，恩善由于其境外背景及豐富的專業(yè)經(jīng)驗，團隊能秉持專業(yè)價值操守，加上負責人善于溝通說服，不易受到行政力量干擾。

（二）保障資金撥付遲緩，服務成本高企

根據(jù)《廣州市財政支持社會工作發(fā)展實施辦法（試行）》(穗民【2010】169號)，廣州市政府將“家庭綜合服務中心”的運營經(jīng)費納入常態(tài)化財政預算，按服務中心每年200萬元的購買經(jīng)費預算來預留市級分擔比例預算，其中市本級100萬，區(qū)級100萬。根據(jù)中標合同文件，服務中心的經(jīng)費包括員工薪酬、五險一金、補貼、水電費、通訊費、交通費、宣傳費、活動費等其他各項運營經(jīng)費。其中購買經(jīng)費的60%用于人員開支（工資、獎金、五險一金和以上支出引致的稅費等）；10%—12%用于專業(yè)支付（包括聘請督導費用、社工入職培訓和其他專業(yè)培訓費用等）；10%用于開展專業(yè)服務和活動費用（包括服務和活動產(chǎn)生的物料、交通、誤餐、組織義工等費用）；10%用于日常辦公費用（包括辦公耗材、保潔、安保、水電、場地維護等）；8%-10%用于其他雜費（包括中標費用、評估費、機構年度相關稅費等）。每年付款方式如下：一是服務合同簽訂之日起10日內(nèi)，支付合同總價的40%；二是服務合同簽訂后滿半年，通過中期服務評估之日起10日內(nèi)，支付合同總價的40%；三是服務合同期滿后，通過末期服務評估之日起10日內(nèi)，支付合同余款。

目前政府購買服務的經(jīng)費并非一次足額撥付，而且由于程序過多，普遍存在撥款遲緩的情況，推遲1—5個月不等。但社工的工資不能拖欠，恩善的負責人就曾向街道借錢及自己墊資為社工發(fā)工資，甚至一部分經(jīng)費還需要機構通過香港總部想辦法自籌。目前普遍受質疑的是中標費、稅費、物價上漲和工資增長的壓力都要在200萬之中消化。目前我國缺乏對NGO和非盈利機構減免稅收的法律依據(jù)，即使是在社區(qū)開展低償服務，仍然要繳納25%的所得稅和5%的營業(yè)稅，地方政府沒有權限進行減免。面對資金的壓力，要招募一流的社工人才、管理人員或者聘請資深督導難度很大，護工、清潔工等輔助人員的資薪水平就更低。沒有足夠的經(jīng)費,很多拓展性和創(chuàng)新性的服務就難以開展。

（三）考核評估指標不統(tǒng)一，服務監(jiān)管困難

廣州市政府對于社工組織提供服務的監(jiān)管考評以及標準、規(guī)范管理，主要根據(jù)《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》（穗民【2010】221號）以及《關于印發(fā)廣州市街道社區(qū)綜合服務中心試點建設期間三個工作規(guī)范的通知》（穗民【2010】320號）。目前有兩家評估機構，分別是廣州市社協(xié)和深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評估中心，各區(qū)選擇其中一家機構對區(qū)內(nèi)家綜服務進行評估，區(qū)可定期選擇更換評估機構。

廣州市社協(xié)從中心運營建設、服務對象權利保障、服務協(xié)調(diào)溝通機制、財務管理與人力資源配備及管理等四方面，對家庭綜合服務中心進行中期、末期兩次評估；深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評估中心，從運營基礎、人力資源、財務管理、服務管理、服務質量、綜合成效、附加指標等七方面對家庭綜合服務中心進行中期、末期兩次評估。

由于兩家的評估標準、考評要素指標的設置并不一致，導致了問題的出現(xiàn)。比如，恩善在不同區(qū)開展同質服務，因評估機構和標準不同，在A區(qū)得優(yōu)但在B區(qū)可能只是勉強及格。即使是在同一區(qū)，如若街鎮(zhèn)更換評估合作伙伴，社工機構就得重新適應新機構和新考核標準，重新調(diào)整工作規(guī)劃和內(nèi)容。目前評估指標體系包括了運營基礎、人力資源、財務管理、服務管理、服務質量、綜合成效等幾大項內(nèi)容。在服務管理方面，我們看到在宏觀、中觀層面有具體的標準和評估內(nèi)容，但在微觀方面沒有詳細的標準和評估內(nèi)容，比如服務的具體操作、專業(yè)技術等層面的評估。在服務質量方面，設置了合同履行情況、社區(qū)社會組織培育、社區(qū)公眾評價、服務對象評價、滿意度測評、區(qū)民政局評價、主管部門評價等內(nèi)容，定性指標居多，缺乏量化的測評工具，難以對服務的過程、效果等有關質量方面做出獨立、科學的測評，且此項核心內(nèi)容分值占比不高。

（四）社會動員宣傳不到位，社工人才緊缺

雖然廣州市政府購買服務工作取得了顯著成效，但與加快政府職能轉變、滿足群眾需求還有一定距離，主要是社會工作專業(yè)人才數(shù)量、結構、素質未能滿足政府購買服務的需求。目前全市每萬人中僅有2.5名社工，與市委、市政府提出的“到2015全市實現(xiàn)每萬人中有5名社工”的目標還有較大差距。此外市民辦社會工作服務機構普遍處于成長階段，管理人才緊缺，管理經(jīng)驗不足，整體發(fā)展水平不高。

第一，缺乏有工作經(jīng)驗的團隊。雖然有些社工機構聘用了科班出身的社工，其中也有比較優(yōu)秀者,但因為他們基本上都剛剛畢業(yè)1—2年，超過3年的已經(jīng)承擔項目主任的角色，而在新加坡和港臺地區(qū)，社工要有7—8年的實踐積累才可以勝任項目主任。這一群體無論是一線工作經(jīng)驗還是管理經(jīng)驗都相當不足,這給團隊的管理和發(fā)展帶來潛在的挑戰(zhàn)。

第二，社工的督導和在崗培訓不能滿足發(fā)展需求，人員架構設計和管理能力備受考驗，能給予社工的有效督導、支援和激勵不足。社工服務在內(nèi)地剛起步發(fā)展,一切都處于探索中,一線的社工必須具備吃苦耐勞和勇于開拓的精神,同時也客觀要求機構能夠給予及時足夠的工作督導以及精神層面的支援。目前,在內(nèi)地還很少有資深的社工可以勝任督導的角色。恩善利用其境外背景優(yōu)勢,邀請了一批香港的資深社工持續(xù)給予機構的同工督導和培訓,他們一方面具有豐富的實踐經(jīng)驗,另一方面也較長期地在內(nèi)地了解本土的情況和服務發(fā)展狀況,能夠進行較有效的督導。但是這類機構畢竟為數(shù)甚少,督導資源將面臨短缺。即便有些機構有經(jīng)費購買香港督導的服務,也會由于督導不能較長期持續(xù)地了解內(nèi)地的情況和整體的運營,難以給予針對性的指導。

第三，目前社工的工資水平及職業(yè)成長性相較于其他行業(yè)沒有優(yōu)勢,如果機構不能給予社工一個較好的個人成長平臺和發(fā)展的空間、不能給予其良好的工作文化氛圍,就會面臨優(yōu)秀人才的流失。中山大學是最早設立社工系的，但據(jù)聞前年該系竟無一人入職社工機構，恩善目前的社工中，有來自華農(nóng)、廣大、廣商、深大等院校，唯獨沒有中大的，可能考公務員、自主創(chuàng)業(yè)或到企業(yè)工作對其更具吸引力。

政府購買是公共財政最主要的支出形式，政府購買服務的探索預示了政府機構改革后加快職能轉變的必然趨勢。購買服務涉及到資金、授權、準入、標準以及監(jiān)管等系列問題，但目前我國在相關制度評估、規(guī)則制定等方面是欠缺的，政府與社區(qū)組織的關系并不平等，缺少第三方的評估監(jiān)督機制。誰來評估？誰來授權、監(jiān)管？各地自主性過大的評估，并未從立法的層面建立法制化的評估體系，行業(yè)主管部門還沒有建設一套客觀的、科學的、完整的、可操作的民政事業(yè)經(jīng)費開支項目的效益評驗體系和實施辦法。

五、政府與社工組織合作提供社會服務的制度安排

在政府與社工組織的合作關系中，政府作為社會服務的安排者而非生產(chǎn)者，主要負責的是對社會服務項目的規(guī)劃、運營資金的保障和服務流程的監(jiān)管。而社工服務機構是獨立于政府的一種社會組織,它和政府之間不存在行政隸屬關系,而是自主決策、獨立運作和自我發(fā)展,并接受政府的依法監(jiān)管?；趯嵺`觀察的問題反映，政府與社工組織要構建良性暢順的合作機制,需要通過制度安排明確政府與社工組織在合作中的角色分工，建立合理的資源分配機制以及科學的監(jiān)督評估機制，以促進合作績效的整體提升。

（一）明晰政府的角色定位

一方面，政府應當承擔社會服務的安排者角色。秉持可持續(xù)發(fā)展的信念，推動社區(qū)服務和社工行業(yè)發(fā)展的長遠規(guī)劃。社會服務與人口學社區(qū)發(fā)展密切相關，預計未來的需求，比如老齡化，為老服務要有更深層次的分類，包括殘疾、老年癡呆等個性化的服務需求的預測分析。再如青少年矯治，自我封閉或過度活躍、情緒行為障礙等，都需要在分類研究和規(guī)劃的基礎上通過社工專業(yè)做個案處理。要深化對民間服務機構(如社工服務機構)等第三部門社會組織發(fā)展意義的認識,改變自己直接從事社會服務或公益性事務,既做裁判員又做運動員的習慣。加強對社會工作專業(yè)性的認識，肯定專業(yè)社工人才在解決和預防社會問題,在滿足人民更深層次的需求方面的重要作用。社工服務需緊貼基層市民需要而設計,政府要有更開放的態(tài)度,容許基層政府部門嘗試創(chuàng)新更多的方式,以鼓勵更多的民間團體參與服務提供。

另一方面，政府還應當承擔其社會服務的監(jiān)管者角色。制定社會福利服務的發(fā)展政策和方向,服務規(guī)劃機制和服務評估方案等,以引導民間服務機構的發(fā)展,促進服務質量的提高。應當出臺我市政府購買社會服務評估人員名單數(shù)據(jù)庫管理實施細則及家庭綜合服務評估監(jiān)督細則，合理設定服務項目評估期限，健全完善政府購買社會服務的評估指標體系。完善政府購買服務項目采購的招投標管理辦法。加強民辦社會工作服務機構的檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正社工機構存在的問題，促進民辦社會工作服務機構健康發(fā)展。

（二）保障社工組織的發(fā)展空間

社工組織作為社會服務的具體生產(chǎn)者，亟待提升服務能力與服務素養(yǎng)。例如：負責人的專業(yè)知識、領導能力及經(jīng)驗;組織動員社會資源的能力;組織的理念及發(fā)展方向；員工的能力、教育背景及持續(xù)訓練的資源;治理的理念及模式;組織創(chuàng)新及持續(xù)發(fā)展的能力等。與此同時我們應關注的一個重要問題，就是如何避免合作中的行政性干預，保障社工組織的發(fā)展空間與獨立性。政府與民間服務機構的關系一定要在支持與獨立中尋找平衡,也就是說,政府既要給予民間服務機構經(jīng)費、場地和行政上的支持,同時一定要保障民間服務機構的民間性和獨立性,給予其發(fā)揮專業(yè)性的平臺和表達其專業(yè)價值理念訴求的空間。政府在給予機構撥款的同時還要確保機構擁有一定的自主權,包括員工的招聘、人員架構的安排和薪酬、獎金的擬定以及服務的規(guī)劃和經(jīng)費的分配等，才能有效避免有些地區(qū)實行“人頭性”購買所產(chǎn)生的弊端,使機構在人力資源使用、激勵以及服務的靈活安排方面擁有適度彈性。民間服務機構必須獨立于行政體系,不應受所在街道社區(qū)行政事務的干預，集中精力發(fā)揮專業(yè)所長,真正開展社工服務。另外,社工服務機構開展服務要在了解社區(qū)需求的情況下,針對需求開展,而不是充當行政系統(tǒng)任務的執(zhí)行者。只有這樣,才能有效避免“非專業(yè)的”指導限制，讓社工服務機構更好地發(fā)揮其專業(yè)所長。當然機構要和政府擬定服務評估指標,保證讓政府實施必要的考核和監(jiān)督。

（三）建立合理的資源分配機制

推動立法，建立科學的管理和扶持機制，制定可持續(xù)發(fā)展的長遠規(guī)劃。據(jù)了解，2013年廣州民政部門著手進行立法可行性研究，計劃在2015年完成立法。首先是財政方面,政府一方面要增加對公共社會服務的預算,另一方面也需要制定免稅捐贈相關政策,促進社會捐贈的發(fā)展。觀察美國對社會組織的監(jiān)管，注冊組織可享受政府的優(yōu)惠政策，當然享受越多監(jiān)管相對越嚴。稅法對社會組織的優(yōu)惠體現(xiàn)在組織免稅捐贈減稅，稅法規(guī)定服務于公眾的宗教、教育、慈善、科學等社會組織，不僅組織自身的所得稅可以免除，向這類組織提供捐贈的個人或組織也可獲得所得稅的相應減免。社會服務的發(fā)展離不開政府財政的支持,這也是政府在社會福利方面責任的體現(xiàn)。目前國內(nèi)不少地區(qū)、各級政府購買服務的項目普遍具有臨時性、應急性的特點,往往帶有領導臨時決斷色彩,這就帶來了很大的不穩(wěn)定性,而且也增加了經(jīng)費層層審批下?lián)艿碾y度。要從根本上改變這一狀況,政府必須在公共財政預算中增加對購買公共社會服務的預算,使之規(guī)范化、制度化。同時為社會捐贈等良好氛圍的形成創(chuàng)造好的政策環(huán)境。繼續(xù)實施對民辦社會工作服務機構一次性資助及以獎代補措施，從資金層面扶持其發(fā)展。進一步拓展市、區(qū)社會組織培育基地規(guī)模，為更多的民辦社會工作服務機構提供場地和支援服務。引導民辦社會工作服務機構拓寬籌資渠道，改變對政府撥款的單一依賴。在行政方面,要正視和重視在現(xiàn)行行政體系內(nèi)民間組織獨立開展服務遇到的困難和阻力,政府系統(tǒng)要在社工服務機構開展服務過程中提供必要的支持,這一點非常重要。比如提供一些社區(qū)及居民的資料,如有需要,還要幫助協(xié)調(diào)各單位各部門并給予必要的配合等。此外，政府在安排社工服務機構場地時一定要考慮社工工作的特點。一方面這個場地要設在社區(qū)內(nèi),以保證其充分扎根社區(qū),充分了解居民的需求；另一方面，該場地最好還要獨立于政府辦公系統(tǒng),以減弱服務對象來尋求社工服務時的心理戒備,并保持服務上的獨立性。加強對民辦社會工作服務機構管理人員的培訓，切實提升他們的管理水平及服務素質。

（四）完善科學的監(jiān)督評估機制

目前試行的《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法》對評價政府購買社會服務的工作成果和財政資金的使用效益，加大對公益服務性社會組織的培養(yǎng)扶持力度，推動社會組織的健康發(fā)展，保障政府購買服務工作的順利開展，起到了重要的作用。關鍵是如何根據(jù)實踐效果和服務的購買方、提供方及監(jiān)管方的意見反饋，有效解決目前同時存在多個評估的第三方、兩套考核評估標準不對接的問題，不斷完善監(jiān)督評估機制，使之更科學、客觀、公正、專業(yè)。

第一，民政部門牽頭，組織服務購買方、提供方、監(jiān)管部門、“第三方”評估機構等單位代表，以及邀請群團組織、專家學者、資深社工和服務對象代表，在廣泛咨詢的基礎上，修訂考核評估實施辦法。同時，財政部門也要加強對社工服務的購買方和提供方對公共資金的使用進行績效考核。

第二，整合兩家評估機構優(yōu)質的考評要素和量化指標，組成專門的考核評估小組，重新制定統(tǒng)一的考評方案，實現(xiàn)同一時段考核的標準和方法一致，體現(xiàn)對服務提供方評估結果的客觀公正。

第三，根據(jù)服務合同的約定及評估辦法標準，進行多樣化的綜合考核評估，改變目前過于偏重服務人次、會談時數(shù)、個案結數(shù)、小組開設及社區(qū)活動次數(shù)的簡單統(tǒng)計，以及服務項目和機構管理工作臺帳查閱的評估方式，提升專業(yè)服務標準和服務質量標準的分值占比，更側重考量實施服務過程中社工專業(yè)手法的運用，包括個案工作、小組工作和社區(qū)工作等三大手法，以及達到的實際目標效果、督導意見和案主反饋，包括服務對象的改變率、受益情況，服務區(qū)域的黨政部門和居民群眾的滿意度、認可度等，更好體現(xiàn)考核評估的科學、客觀、公正、專業(yè)原則。

[1]許玲琳，趙挺.政府購買：社區(qū)服務的發(fā)展現(xiàn)狀與對策[J].準海工學院學報，2009，(12).

[2]譚洛明.一種新型的社區(qū)服務模式的探討[J].廣州城市職業(yè)學院學報，2010，（8）.

[3]羅觀翠、王軍芳.政府購買服務的香港經(jīng)驗和內(nèi)地發(fā)展探討[J].學習與實踐，2008，（9）.

[4]楊守濤.當前國內(nèi)政府購買社工服務之研究的文獻綜述[J].重慶城市管理職業(yè)學院學報，2009，（3）.

[5]許婷.香港社工發(fā)展經(jīng)驗對國內(nèi)的思考與啟示[J].企業(yè)導報，2012，（10）.

責任編輯：李三虎

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1003—8744（2014）01—0051—11

*本文系中共廣州市委黨校處級領導干部進修班第62期一班小組調(diào)研成果，由曾雪玲、陳建東、彭穗邦三人執(zhí)筆撰寫，指導老師王楨楨。

2013—11—30

曾雪玲（1968—），女，中共廣州市委組織部電教中心主任；陳建東（1969—），男，廣州市物價局法規(guī)處處長，經(jīng)濟師；彭穗邦（1963—），男，廣州市檔案局科教處處長。