高軒

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我國(guó)地方政府間關(guān)系構(gòu)建的協(xié)同學(xué)思考

高軒

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)地方政府間關(guān)系經(jīng)歷了從彼此孤立、相互阻隔到競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的過(guò)程。然而，目前各地方政府在競(jìng)爭(zhēng)與合作中存在較多問(wèn)題。協(xié)同學(xué)中蘊(yùn)含著系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)合作，使系統(tǒng)呈現(xiàn)有序狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)的思想，這對(duì)優(yōu)化地方政府間關(guān)系具有重要參考價(jià)值。將協(xié)同思想引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建之中具有可行性和必要性。以協(xié)同學(xué)為理論指導(dǎo)，我國(guó)地方政府間關(guān)系的目標(biāo)是協(xié)同合作。我國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的基礎(chǔ)是自組織（性）。我國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的關(guān)鍵是確定并以相關(guān)變量尤其序參量為依據(jù)，適時(shí)在臨界點(diǎn)上推進(jìn)地方政府間關(guān)系的相變。

協(xié)同學(xué)；政府間關(guān)系；地方政府合作；組織；自組織

政府間關(guān)系包括縱向和橫向政府之間的關(guān)系，其形式多種多樣。本文地方政府間關(guān)系主要指橫向上互相沒(méi)有隸屬關(guān)系的政府間的關(guān)系。理順地方政府間關(guān)系，加強(qiáng)地方政府間（橫向）合作是當(dāng)今我國(guó)行政學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)日益增多的客觀要求。

一、我國(guó)地方政府間關(guān)系的演變

(一) 中央高度集權(quán)體制下地方政府間關(guān)系的阻隔

自從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)中央與地方之間的關(guān)系雖然經(jīng)歷著“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的循環(huán)，但總體上來(lái)看仍然是中央高度集權(quán)的格局。在中央高度集權(quán)體制下，地方政府既沒(méi)有強(qiáng)烈意向也沒(méi)有巨大能力發(fā)展橫向聯(lián)系，因此地方政府之間彼此孤立，相互阻隔。

1. 地方政府因缺乏自主和利益意識(shí)，無(wú)意發(fā)展橫向聯(lián)系而相互阻隔

在傳統(tǒng)中央高度集權(quán)體制下，中央政府是全國(guó)唯一的權(quán)力與利益主體，地方政府只是全國(guó)行政等級(jí)中的一級(jí)組織，完全隸屬于中央政府，是中央政府的附庸，沒(méi)有自己獨(dú)立的利益需求。再由于傳統(tǒng)體制下國(guó)家利益至上和集體主義的意識(shí)形態(tài)的教化作用，使得地方政府嚴(yán)重缺乏自主意識(shí)和利益意識(shí)，無(wú)論任何事情，地方政府都處于被動(dòng)地位，消極等待中央政府的賞賜，沒(méi)有任何主動(dòng)性和積極性?！暗胤秸耆闹醒氲挠?jì)劃和安排，地方政府的管理地位受排擠，地方政府所表達(dá)的地方利益被壓制，這就使得地方政府間擴(kuò)展橫向聯(lián)系的基礎(chǔ)薄弱，動(dòng)機(jī)和利益要求缺乏，合作的機(jī)制難以形成?！盵1]315

2. 地方政府因缺乏必要的資源要素，沒(méi)有能力發(fā)展橫向聯(lián)系而相互阻隔

地方政府缺乏必要的資源要素主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，中央高度集權(quán)，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的各種物力、財(cái)力等主要資源控制在中央政府手中，地方政府所掌握的資源非常有限。沒(méi)有這些物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府間的聯(lián)系和合作也就無(wú)法展開(kāi)。另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央高度集權(quán)的管理模式主要體現(xiàn)為“條條專政”：中央政府對(duì)資源的控制實(shí)際上是由中央各部門掌握。中央各部門為了鞏固擴(kuò)大本部門的利益和權(quán)力，要求地方各級(jí)政府對(duì)口設(shè)置?①，而地方政府也愿意設(shè)置與中央政府各部門對(duì)口的部門?②。這樣地方政府作為一個(gè)合作系統(tǒng)，實(shí)際上被從上向下的各部門所分解，地方政府不再是一個(gè)統(tǒng)一的整體，各種資源垂直分配到各地方政府后仍然掌握在地方政府各部門手中，無(wú)法橫向和自由流動(dòng)，這就導(dǎo)致了地方政府的整體行為和發(fā)展規(guī)劃形不成，地方政府間的橫向關(guān)系也就無(wú)從談起。

(二) 改革開(kāi)放后地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作并存

1. 地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)

改革開(kāi)放初期的放權(quán)讓利改革賦予了地方政府更多的自主權(quán)，喚醒了地方政府的自主意識(shí)和利益意識(shí)?！暗胤秸鳛閰^(qū)域的一級(jí)機(jī)構(gòu)，既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，負(fù)有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，又是局部利益的支配者，有著本區(qū)域所要追求的利益目標(biāo)以及本地區(qū)發(fā)展的價(jià)值取向?！盵2]116在走出相互隔絕局面，加強(qiáng)相互聯(lián)系的同時(shí)，地方政府之間更多地陷入了以獲取區(qū)域利益最大化為目的的惡性、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)之中。20世紀(jì)80年代到90年代初期，過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方利益的各種地方保護(hù)主義抬頭，愈演愈烈，地區(qū)間的重復(fù)建設(shè)、市場(chǎng)封鎖、原料與政策大戰(zhàn)等現(xiàn)象層出不窮。

2. 中央推動(dòng)下的地方橫向合作

在中央政府的推動(dòng)下，地方政府間橫向合作尤其是橫向經(jīng)濟(jì)合作得到很大程度的發(fā)展。20世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院接連發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行的規(guī)定》《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的決定》《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》等，明確要求國(guó)內(nèi)各地區(qū)要揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)聯(lián)合；明確指出國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間要打破封鎖，打開(kāi)門戶，按照揚(yáng)長(zhǎng)避短、形式多樣、互惠互利、共同發(fā)展的原則，大力促進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。在中央政府政策的推動(dòng)下，到20世紀(jì)80年代末，大批形式多樣的地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來(lái)。黨的十四大之后，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央適時(shí)制定政策，繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作。1996年，八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議提出在全國(guó)建立七個(gè)跨省、區(qū)、市經(jīng)濟(jì)區(qū)域：長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū)，環(huán)渤海地區(qū)，東南沿海區(qū)，西南和華南部分省區(qū)，東北地區(qū)，中部五省地區(qū)，西北地區(qū)。1999年國(guó)務(wù)院做出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略部署[3]。進(jìn)入新世紀(jì)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，一方面，新的區(qū)域合作形式逐步出現(xiàn)，如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)；另一方面，原來(lái)的政府間合作進(jìn)一步升級(jí)，區(qū)域一體化，成為國(guó)家和區(qū)域內(nèi)各地政府的共識(shí)，大融合的態(tài)勢(shì)已經(jīng)全面展開(kāi)。2008年國(guó)務(wù)院先后通過(guò)了《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008―2020）》，明確提出“一體化發(fā)展”“加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程”。

二、協(xié)同學(xué)及其與地方政府間合作的契合性

(一) 協(xié)同學(xué)的基本內(nèi)涵

協(xié)同學(xué)是20世紀(jì)70年代以來(lái)在多學(xué)科研究基礎(chǔ)上逐漸形成、發(fā)展起來(lái)的一門新興的橫跨自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的交叉橫斷學(xué)科。原聯(lián)邦德國(guó)斯圖加特大學(xué)教授、著名的物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在研究激光現(xiàn)象時(shí)候發(fā)現(xiàn)，激光的產(chǎn)生，是由大量原子在遠(yuǎn)離平衡條件下受激輻射相互協(xié)同、組織而集體放光的結(jié)果，是一種新的高度有序的狀態(tài)。激光的這種自組織現(xiàn)象，就像原子在指揮員統(tǒng)一指揮下所進(jìn)行的一曲大合唱。哈肯把激光研究理論中的概念方法運(yùn)用到對(duì)其他自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象的分析中，發(fā)現(xiàn)其他自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各部分之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)同的特性，也都存在從無(wú)序到有序的相變過(guò)程。透過(guò)紛繁復(fù)雜的自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，哈肯逐漸認(rèn)識(shí)到了這其中所隱藏的本質(zhì)：任何復(fù)雜系統(tǒng)既有獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)，又有相互影響的整體運(yùn)動(dòng)。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)占主導(dǎo)地位時(shí)，系統(tǒng)呈現(xiàn)為無(wú)規(guī)則的無(wú)序運(yùn)動(dòng)；當(dāng)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，相互影響，整體運(yùn)動(dòng)占主導(dǎo)地位時(shí)，系統(tǒng)呈現(xiàn)為有規(guī)律的有序運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。系統(tǒng)無(wú)論是有序還是無(wú)序狀態(tài)，都是多種因素共同作用的結(jié)果。哈肯因此稱他的新理論為“協(xié)同學(xué)”，即“協(xié)同合作之學(xué)”。

協(xié)同學(xué)的內(nèi)涵主要涉及以下幾個(gè)方面：

1. 協(xié)同論是一種系統(tǒng)理論

作為一種復(fù)雜理論，協(xié)同學(xué)把一切研究對(duì)象都看成是由組元、部分或者子系統(tǒng)構(gòu)成的性質(zhì)各異的系統(tǒng)，也就是說(shuō)協(xié)同論的出發(fā)點(diǎn)就是系統(tǒng)。系統(tǒng)無(wú)處不在，任何要素脫離一個(gè)系統(tǒng)就必定會(huì)落入另一個(gè)系統(tǒng)。系統(tǒng)是復(fù)雜的、多層次的，任何事務(wù)自身不僅僅是一個(gè)系統(tǒng)，而且肯定也會(huì)屬于另一個(gè)系統(tǒng)，是另一個(gè)系統(tǒng)的子系統(tǒng)。

2. 協(xié)同學(xué)主要旨在描述系統(tǒng)在相關(guān)變量的影響下的狀態(tài)轉(zhuǎn)換過(guò)程

協(xié)同學(xué)理論主要研究一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)無(wú)序狀態(tài)和有序狀態(tài)相互演化的原因及過(guò)程。無(wú)序與有序的轉(zhuǎn)換是系統(tǒng)能量達(dá)到一定閾值而產(chǎn)生的不同結(jié)果。系統(tǒng)這種無(wú)序與有序的轉(zhuǎn)換點(diǎn)就被稱為臨界點(diǎn)。在系統(tǒng)走向臨界點(diǎn)的過(guò)程中，有兩類變量共同影響著系統(tǒng)狀態(tài)的轉(zhuǎn)換：一類是快變量?③，它阻力大、衰減快，代表系統(tǒng)的穩(wěn)定模，在系統(tǒng)中，快變量是大量的，但它們對(duì)系統(tǒng)不起主導(dǎo)作用。另一類是慢變量?④，它在接近臨界點(diǎn)時(shí)不是迅速衰減，而是緩慢增長(zhǎng)，代表不穩(wěn)定模，在系統(tǒng)中慢變量是少數(shù)的，但它們對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)起支配作用。慢變量主要描述了系統(tǒng)的有序程度，所以又稱為序參量。

3. 協(xié)同效應(yīng)或整體效應(yīng)是協(xié)同的最終結(jié)果

“系統(tǒng)在宏觀上的性質(zhì)和變化特征，是由子系統(tǒng)之間的不同的關(guān)聯(lián)和協(xié)同方式所決定的?！盵4]2系統(tǒng)是開(kāi)放的，子系統(tǒng)彼此之間會(huì)通過(guò)物質(zhì)、能量或信息交換等方式相互作用，通過(guò)微觀尺度上子系統(tǒng)之間的相互作用與協(xié)作競(jìng)爭(zhēng)，整個(gè)系統(tǒng)將產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，最終形成宏觀尺度上的微觀子系統(tǒng)層次所不具備的全新性質(zhì)，從而達(dá)到1+1＞2的效果。

4. 自組織是系統(tǒng)呈現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的根本動(dòng)力

所謂自組織，是指無(wú)須外界的全面控制和特定干預(yù)，按照某種相互默契的規(guī)則，自行組織，自行創(chuàng)生，自行演化，自主地從無(wú)序走向有序，由低序走向高序，形成有序結(jié)構(gòu)的組織?！叭绻到y(tǒng)在獲得空間的、時(shí)間的或功能的結(jié)構(gòu)過(guò)程中，沒(méi)有外界的特定干預(yù)，我們便說(shuō)系統(tǒng)是自組織的。這里的‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)和功能并非外界強(qiáng)加給系統(tǒng)的，而且外界是以非特定的方式作用于系統(tǒng)的。”[5]29自組織與組織相對(duì)應(yīng)，所謂組織，是指不能自行組織，不能自行創(chuàng)生，不能自行演化，不能自主地從無(wú)序走向有序，而只能依靠外界的特定指令來(lái)推動(dòng)并向有序演化，從而被動(dòng)地從無(wú)序走向有序的系統(tǒng)。對(duì)于二者，哈肯曾舉例說(shuō)明，“一個(gè)工人集體，如果每個(gè)工人按照經(jīng)理發(fā)出的外部指令以一定的方式活動(dòng)時(shí)，那么我們就稱他為組織，或更準(zhǔn)確地講，它有組織的功能?！薄叭绻淮嬖诮o出的外部指令，而工人們能夠按照互相默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而協(xié)調(diào)地工作，我們就稱為自組織?！盵6]155

(二) 協(xié)同學(xué)與地方政府間關(guān)系構(gòu)建的契合性

1. 協(xié)同學(xué)引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建的可行性

首先，協(xié)同學(xué)思想具有普遍性。協(xié)同學(xué)作為一門科學(xué)和理論最初來(lái)源于對(duì)物理學(xué)中激光現(xiàn)象的研究，但哈肯從激光理論拓展到其他自然現(xiàn)象乃至社會(huì)領(lǐng)域中的許多變化過(guò)程，發(fā)現(xiàn)了不同科學(xué)中“互不相干現(xiàn)象之間的相互一致點(diǎn)”，發(fā)現(xiàn)了矛盾特殊性中所隱藏的普遍性，抓住了矛盾個(gè)性中所體現(xiàn)的共性。協(xié)同學(xué)屬于自組織理論的范疇，其使命并不僅僅是發(fā)現(xiàn)自然界中的一般規(guī)律，而且還在于給無(wú)生命自然界與有生命自然界架起了一道橋梁。此外協(xié)同學(xué)的普遍性還體現(xiàn)在它在當(dāng)今世界所能應(yīng)用的范圍和領(lǐng)域上，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等都將協(xié)同學(xué)引入本學(xué)科研究中并且產(chǎn)生了很多成果。協(xié)同學(xué)所發(fā)現(xiàn)規(guī)律的普遍性和廣泛適用性給我們研究地方政府間關(guān)系提供了新的思維模式與理論視角。

其次，地方政府是一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)。從地方組織機(jī)構(gòu)上看，當(dāng)今世界無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，地方政府都是由至少兩個(gè)層級(jí)的眾多政府組成的系統(tǒng)。比如，當(dāng)今我國(guó)政府是一個(gè)名副其實(shí)的巨系統(tǒng)。地方政府由省、市、縣和鎮(zhèn)等四級(jí)幾千個(gè)政府組成。此外隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方自主權(quán)的擴(kuò)大，政府之間也逐步走出了傳統(tǒng)體制下相互隔絕、相互孤立的狀態(tài)，政府之間進(jìn)行了更多的溝通交流，政府系統(tǒng)已變成不斷與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的開(kāi)放系統(tǒng)。

2. 協(xié)同學(xué)引入處理地方政府間關(guān)系的必要性

首先，任何組織要發(fā)揮所承擔(dān)的社會(huì)功能，組織內(nèi)各要素或子系統(tǒng)協(xié)同最為關(guān)鍵。如果一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)配合，圍繞共同目標(biāo)齊心協(xié)力地運(yùn)作，就能化解子系統(tǒng)之間甚至是相互抵觸的子系統(tǒng)之間的矛盾和沖突，使組織結(jié)構(gòu)從無(wú)序走向有序，從而產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。反之，如果一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間互相掣肘，沖突摩擦不斷，就會(huì)使得整個(gè)管理系統(tǒng)內(nèi)部?jī)?nèi)耗增加，不僅使各子系統(tǒng)難以發(fā)揮原有的功能，而且整個(gè)系統(tǒng)也會(huì)陷于混沌無(wú)序的狀態(tài)，無(wú)法形成合力，整體效應(yīng)和功能也就無(wú)從談起。地方政府作為一個(gè)巨系統(tǒng)，要形成合力也必須走“協(xié)同發(fā)展”的道路。

其次，區(qū)域公共事務(wù)在治理中存在“公用地悲劇”。隨著我國(guó)中央與地方權(quán)力的調(diào)整，市場(chǎng)化改革的逐步深入以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，現(xiàn)階段我國(guó)產(chǎn)生了大量具有復(fù)雜性、極強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、不確定性的區(qū)域性公共事務(wù)。這些區(qū)域公共事務(wù)已經(jīng)突破了傳統(tǒng)單個(gè)政府的界限，一個(gè)政府去解決就顯得捉襟見(jiàn)肘、力不從心。而當(dāng)前我國(guó)地方政府在處理這些區(qū)域公共事務(wù)時(shí)往往都盲目地從自身利益出發(fā)，大搞地方保護(hù)主義，相互封鎖，造成了比較嚴(yán)重的區(qū)域公共事務(wù)治理中的“公用地悲劇”，如非典疫情的前期蔓延，一些江河湖泊的污染等。避免這樣的悲劇迫切需要政府之間相互配合、相互協(xié)同。

三、地方政府間關(guān)系構(gòu)建的協(xié)同學(xué)闡釋

(一) 我國(guó)地方政府間關(guān)系的目標(biāo)：協(xié)同合作

本文旨在將協(xié)同學(xué)的相關(guān)思想引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建之中，透過(guò)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象，試圖把握地方政府間關(guān)系的某些規(guī)律性東西，為正確處理地方政府間關(guān)系提供理論指導(dǎo)。出于這樣一個(gè)目的，我們認(rèn)為我國(guó)地方政府間關(guān)系的目標(biāo)是協(xié)同合作。與傳統(tǒng)意義上的協(xié)調(diào)、協(xié)作、合作等概念相比，協(xié)同合作不僅具有傳統(tǒng)概念的含義，更體現(xiàn)著一種更高級(jí)、更具有層次和深度的新型合作模式。在這種模式中，合作的主體不分彼此，你中有我，我中有你，沒(méi)有固定的邊界；合作的主體一損俱損，一榮俱榮，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；合作的目標(biāo)是通過(guò)地方政府結(jié)構(gòu)和功能的耦合實(shí)現(xiàn)地方政府系統(tǒng)的宏觀性結(jié)構(gòu)和整體性功能。

(二) 我國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的基礎(chǔ)：自組織（性）

協(xié)同論認(rèn)為，自組織（性）是一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)在生命力，是系統(tǒng)從不平衡狀態(tài)恢復(fù)到平衡狀態(tài)的主要原因，是系統(tǒng)從無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)變到有序狀態(tài)并產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的根本動(dòng)力。政府雖然是人為構(gòu)建起來(lái)的他組織系統(tǒng)，但他組織運(yùn)動(dòng)必須建立在自組織運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)之上，必須以充分認(rèn)識(shí)、遵循、利用他組織系統(tǒng)中的自組織（性）規(guī)律為前提。哈肯在將協(xié)同理論應(yīng)用到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中時(shí)就主張要建立自組織和（控制的）組織之間的合作。這告訴我們研究政府協(xié)同問(wèn)題時(shí)，要在發(fā)揮政府自身自組織（性）基礎(chǔ)性作用的前提下，通過(guò)借助（控制的）組織?⑤的力量，二者相互協(xié)助，合力使政府系統(tǒng)走向協(xié)同。目前，我國(guó)地方政府間橫行關(guān)系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走出了阻隔封閉的狀態(tài)，橫向合作也開(kāi)展得如火如荼，存在的主要問(wèn)題是我國(guó)大多數(shù)橫向合作都是在中央政府推動(dòng)下完成的，合作中很多問(wèn)題的解決也都需要中央政府或者上級(jí)政府的參與、仲裁，這與協(xié)同學(xué)中主張發(fā)揮自組織（性）的基礎(chǔ)作用背道而馳。運(yùn)用協(xié)同學(xué)在處理地方政府橫向間關(guān)系時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考慮發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性，由地方政府之間自主協(xié)商來(lái)確定自己的體制安排。當(dāng)然必要的時(shí)候上級(jí)政府可以適當(dāng)參與，通過(guò)借助于其強(qiáng)制力來(lái)構(gòu)建新的制度模式。此外“‘政府間’（intergovernmental）這一術(shù)語(yǔ)有了新的內(nèi)涵，不僅包括聯(lián)邦政府―州政府、州政府―地方政府以及地方政府間的關(guān)系，還包括政府與準(zhǔn)政府之間的關(guān)系，以及政府與政府以外的組織間種契約的、管制的、援助的、互惠的互動(dòng)關(guān)系?！盵7]1因此，提高政府的自組織性，推進(jìn)政府間協(xié)同合作，還意味著要充分利用市場(chǎng)、企業(yè)、公民社團(tuán)、非政府組織、公民個(gè)人等主體，發(fā)揮他們?cè)诖龠M(jìn)地方政府間協(xié)同合作中的潤(rùn)滑劑和催化劑的作用。

(三) 我國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的關(guān)鍵：相關(guān)變量尤其是序參量的確定

運(yùn)用協(xié)同學(xué)理論研究、描述地方政府間關(guān)系的變化，關(guān)鍵是要找到影響地方政府協(xié)同合作的序參量。地方政府間無(wú)序與有序狀態(tài)的變換并不是雜亂無(wú)章的，而是在眾多因素的共同作用下實(shí)現(xiàn)的。影響地方政府間關(guān)系發(fā)生相變的變量有很多，其中行政體制作為序參量，是影響地方政府間關(guān)系由一種狀態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種狀態(tài)的主導(dǎo)性變量，是描述地方政府間關(guān)系宏觀有序度的主要參量。行政體制主要是指反映政府內(nèi)部各部分、各要素之間相互關(guān)系的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、利益分配等模式。例如在權(quán)力劃分方式選擇上，中央集權(quán)體制一般來(lái)說(shuō)有利于政令統(tǒng)一，集中協(xié)調(diào)，有利于保持政府組織系統(tǒng)的整體性、統(tǒng)一性，但嚴(yán)格的中央集權(quán)體制是建立在限制地方靈活性，挫傷地方積極性基礎(chǔ)之上的，這種協(xié)同結(jié)構(gòu)并不是真正意義上的協(xié)同結(jié)構(gòu)，并且最終會(huì)使政府組織喪失活力，走向紊亂和無(wú)序。分權(quán)制可以提高地方的積極性，因地制宜地處理地方事務(wù)。但如果分權(quán)不當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致本位主義，各自為政，國(guó)家失控，損害國(guó)家的統(tǒng)一性和完整性。地方政府相互沖突，相互對(duì)立，也就自然實(shí)現(xiàn)不了協(xié)同論中強(qiáng)調(diào)的各子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約下的系統(tǒng)的整體性。集權(quán)制和分權(quán)制都有可能影響地方政府間關(guān)系的協(xié)同。要實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的協(xié)同就要找到集權(quán)和分權(quán)的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)行集權(quán)和分權(quán)平衡的行政體制。在組織結(jié)構(gòu)和利益分配方面，隨著影響政府間關(guān)聯(lián)度與依賴度的區(qū)域公共事務(wù)和公共問(wèn)題的日益增加，建立何種形式的組織結(jié)構(gòu)來(lái)回應(yīng)這些問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的相變，起著至關(guān)重要的作用。例如隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)不斷突破剛性的行政區(qū)域，導(dǎo)致了剛性的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”束縛“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，行政區(qū)之間也因此矛盾重重。在這樣一個(gè)臨界點(diǎn)上，如果適時(shí)合理地進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，建立新形式的區(qū)域組織結(jié)構(gòu)就能適應(yīng)地方政府間關(guān)系的漲落，使剛性行政區(qū)域盡量與經(jīng)濟(jì)區(qū)相統(tǒng)一，適時(shí)加速地方政府間的協(xié)同合作。反之，就無(wú)法在地方政府間關(guān)系變化的臨界點(diǎn)上把握地方政府協(xié)同合作的最佳時(shí)節(jié)。

此外，政府利益、行政文化、資源稟賦、信息溝通方式、公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性與復(fù)雜性等，也是影響地方政府關(guān)系能夠走向協(xié)同的變量。地方政府都是地方利益的積極追求者。利益共識(shí)是地方政府進(jìn)行協(xié)同合作的根本動(dòng)因。地方政府之間能否形成利益共同體，能否防止一味最大化獲得自身利益，根本上決定著地方政府間合作的可能和深度。行政文化是政府系統(tǒng)的靈魂，很大程度上影響著政府行為方式。地方政府樹(shù)立整體觀念、系統(tǒng)觀念、大局觀念、共贏觀念等行政文化，對(duì)于政府樹(shù)立正確的行為方式，及時(shí)實(shí)現(xiàn)地方政府間協(xié)同合作關(guān)系的相變，具有重要意義。雙方都有依賴對(duì)方的資源才可能實(shí)現(xiàn)雙方的合作，因此各地方政府能否從本地區(qū)條件出發(fā)，從區(qū)域合作的大環(huán)境出發(fā)，找到自己在地方政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中特有的資源和特色，是地方政府協(xié)同合作的客觀基礎(chǔ)。如果地方政府在區(qū)域發(fā)展中亦步亦趨，相關(guān)資源、結(jié)構(gòu)雷同重復(fù)，就可能造成相互之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，府際合作無(wú)從談起。我國(guó)目前很多區(qū)域合作進(jìn)程難以深化的主要原因，就在于地方政府沒(méi)有從區(qū)域戰(zhàn)略高度來(lái)考慮區(qū)域和單個(gè)政府的統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，而只是按照自身的目前邏輯進(jìn)行重復(fù)和雷同建設(shè)。及時(shí)有效的信息溝通是地方政府間進(jìn)行協(xié)同合作的前提。如果地方政府之間能夠構(gòu)建形式多樣的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，如聯(lián)席會(huì)議制度、定期會(huì)晤制度、電子政務(wù)體系等，就能夠加強(qiáng)相互之間的信息交流，切實(shí)熟悉相互的需求，避免因信息溝通補(bǔ)償造成的誤會(huì)與隔閡，從而為彼此合作提供良好的前提條件。

總之，地方政府間協(xié)同合作是行政體制?⑥和政府利益、行政文化、資源稟賦等相關(guān)變量相互作用、相互影響的結(jié)果。只要在地方政府關(guān)系漲落的臨界點(diǎn)上適時(shí)把握這些影響要素，就能加速地方政府間關(guān)系的相變過(guò)程，不斷提高地方政府協(xié)同合作的水平。

注釋：

① 部門是否設(shè)置以及設(shè)置的數(shù)量實(shí)際上意味著本部門編制、經(jīng)費(fèi)、物資等利益分配的多寡。

② 部門的設(shè)立意味著能夠得到上級(jí)部門資源的分配。

③ 即快參量。

④ 即慢參量。

⑤ 或稱他組織。

⑥ 序參量。

[1]林尚立．國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．

[2]王川蘭．競(jìng)爭(zhēng)與依存中的區(qū)域合作行政——基于長(zhǎng)江三角洲都市圈的實(shí)證研究[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008．

[3]楊小云．新中國(guó)建立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)[J]．政治學(xué)研究，2001(2)．

[4]郭治安．協(xié)同學(xué)入門[M]．成都：四川人民出版社，1988．

[5][德]赫爾曼·哈肯．信息與自組織：復(fù)雜系統(tǒng)的宏觀方法[M]．郭治安，譯．成都：四川教育出版社，1988．

[6][德]赫爾曼·哈肯．協(xié)同學(xué)導(dǎo)論[M]．張紀(jì)岳，郭治安，譯．西安：西北大學(xué)出版社，1981．

[7][美]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾．協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M]．萬(wàn)鵬飛，等譯．北京：北京大學(xué)出版社，2007.

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

The Thoughts of Relations -Building among Local Governments in the Light of Synergetics

GAO Xuan

(Huaibei Normal University, Huaibei Anhui 235000, China)

Since the founding of new China, the relations among local governments have changed from isolation, mutual barrier to the coexistence of competition and cooperation. Synergetics claims that each subsystem in a system can make the system present orderly status and achieve the overall effect of system by coordination and cooperation with each other, which has important value to optimize the relationship among local governments. It is necessary and possible to introduce synergetis into the relation-construction of local governments. According to Synergetics, the objective of relation-building among the local governments is synergy and cooperation, which is based on self-organization. The key to achieve synergy and cooperation is the confirmation of variables and parameter (dominating variable) and promoting the phase of the relation among local governments at the critical point.

synergetics; the relations among governments; the cooperation among local governments; organization; self- organization

安徽省2013年高校優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目（600784#）；2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（13YJA710061）

高軒（1982―），男，山東泰安人，講師，博士。

2013-11-13

D035.1

A

1006?5261(2014)03?0037?05