刑芝凡

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

行政許可評(píng)價(jià)制度問題探析
——從《行政許可法》第二十條出發(fā)

刑芝凡

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

《中華人民共和國行政許可法》第二十條規(guī)定了行政許可評(píng)價(jià)制度。自該制度建立近十年來，我國中央和地方在立法層面和實(shí)踐層面雖然取得了一定的成果，但仍存在著法律規(guī)定過于原則，法律與規(guī)章詳略不一，評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序不夠全面，、信息溝通不對(duì)稱等問題，因此需要有關(guān)部門注重提高行政機(jī)關(guān)的行政意識(shí)、完善已有的行政許可評(píng)價(jià)制度規(guī)范、設(shè)立專門的行政許可評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及落實(shí)信息公開制度。

行政許可；評(píng)價(jià)主體；評(píng)價(jià)內(nèi)容；評(píng)價(jià)程序

一、我國行政許可評(píng)價(jià)制度

2013年9月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國發(fā)〔2013〕39號(hào)）指出：“國務(wù)院部門要定期對(duì)其負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。對(duì)沒有達(dá)到預(yù)期效果或不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的行政許可，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出修改或廢止建議?！毙姓S可評(píng)價(jià)再一次被提出和強(qiáng)調(diào)。我國《行政許可法》第二十條規(guī)定了行政許可評(píng)價(jià)制度：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。”“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)?！薄肮?、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議?！?/p>

根據(jù)現(xiàn)行法律，我國行政許可評(píng)價(jià)制度包含的主體分為三個(gè)層次，從建議主體到?jīng)Q策機(jī)關(guān)，越往上權(quán)力越大、要求越嚴(yán)。在該制度金字塔頂端的行為主體是行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。法律對(duì)其規(guī)定較嚴(yán)，要求設(shè)定機(jī)關(guān)必須定期對(duì)行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)《行政許可法》第十三條的規(guī)定作出修改或廢止的決定。在金字塔第二層的是行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)。法律對(duì)其要求略寬，僅要求其“適時(shí)”對(duì)行政許可的“實(shí)施情況”和“存在的必要性”進(jìn)行評(píng)價(jià)，然后將意見報(bào)告設(shè)定機(jī)關(guān)。在該金字塔底層的是社會(huì)公眾，法律僅僅規(guī)定他們享有提出意見和建議的權(quán)利，沒有對(duì)其的評(píng)價(jià)行為提出時(shí)間要求。

行政許可評(píng)價(jià)制度是規(guī)范我國行政許可制度的運(yùn)行，進(jìn)一步助力政府依法行政而提出的。該制度在頒布之后得到了國務(wù)院各部門和各地方政府的貫徹落實(shí)。但是近十年來各國務(wù)院部門、各地方政府在該制度的實(shí)施上表現(xiàn)良莠不齊，也暴露出不少問題。

二、我國行政許可評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀及問題分析

（一）立法現(xiàn)狀及問題

我國自《行政許可法》頒布實(shí)施以來，各有權(quán)主體對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)制度的建設(shè)也作了一定的努力。在法律層面，《行政許可法》第二十條首次以立法的形式確立了我國的行政許可評(píng)價(jià)制度。該條文作為許可法中規(guī)定許可評(píng)價(jià)制度的唯一條款，規(guī)定了行政許可評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)時(shí)間。在規(guī)章層面，國務(wù)院部門和地方政府為落實(shí)《行政許可法》，結(jié)合本部門和本地區(qū)實(shí)際，或多或少制定了一系列具體操作規(guī)定。例如，2004年9月1日起施行的《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》，就從行政許可評(píng)價(jià)的概念、實(shí)施主體、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容、處理結(jié)果等各個(gè)方面進(jìn)行了具體細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)還對(duì)臨時(shí)性行政許可的評(píng)價(jià)時(shí)間作出了規(guī)定。緊接著，重慶市大足縣根據(jù)該規(guī)定及其他上位法制定了《大足縣行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》，結(jié)合本地實(shí)際，將重慶市的暫行辦法進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。重慶市在行政許可評(píng)價(jià)制度的建立健全方面做得較為全面。2012年6月27日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政許可實(shí)施辦法》，其中第四章第一節(jié)規(guī)定了行政許可評(píng)價(jià)制度的評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等。

諸多的立法成果也暴露了我國在行政許可評(píng)價(jià)制度的立法工作上的不少問題。

第一，法律規(guī)定過少，規(guī)章詳略不一。行政許可評(píng)價(jià)制度建立十年以來，法律方面的規(guī)定依然僅限于《行政許可法》第二十條，一直沒有配套的法律或者行政法規(guī)出臺(tái)來對(duì)其具體實(shí)施作出進(jìn)一步的規(guī)制。在國務(wù)院一些部門和部分地方政府當(dāng)中，雖然制定了相應(yīng)的具體實(shí)施措施，但是如《杭州市檔案局行政許可評(píng)估評(píng)價(jià)制度》一類詳細(xì)規(guī)定某一領(lǐng)域行政許可評(píng)價(jià)制度的獨(dú)立的地方規(guī)章比較少見，且集中見于某幾個(gè)法制較完善的省市。部分行政許可評(píng)價(jià)制度僅僅是根據(jù)部門或地方實(shí)際做了極少改動(dòng)就被規(guī)定在了地方政府關(guān)于行政許可實(shí)施的規(guī)章的某幾條里。例如《江蘇省行政許可監(jiān)督暫行規(guī)定》僅第十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府法制工作機(jī)構(gòu)可以建立實(shí)施行政許可的社會(huì)評(píng)議制度?！薄渡钲谑袑?shí)施行政許可若干規(guī)定》僅于第六條規(guī)定了社會(huì)評(píng)價(jià)建議制度，于第七條規(guī)定了委托專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)建議制度。各地方政府對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)制度的認(rèn)識(shí)本就各有千秋，而如今這種具體規(guī)定多寡不一、參差不齊的現(xiàn)狀使得各地實(shí)施該制度的效果更加不盡如人意。就國務(wù)院部門規(guī)章而言，國家質(zhì)檢總局制定了相對(duì)詳細(xì)的實(shí)施規(guī)則，但有的國務(wù)院部門在這方面的立法甚至為零。

第二，行政許可評(píng)價(jià)制度的具體規(guī)則存在問題。（1）法律規(guī)定的評(píng)價(jià)主體效力不均，唯設(shè)定機(jī)關(guān)獨(dú)尊。根據(jù)現(xiàn)行法律，法定的行政許可評(píng)價(jià)主體為行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)與行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾僅作為建議主體存在。對(duì)于許可設(shè)定機(jī)關(guān)，法律規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)”“定期”進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于許可實(shí)施機(jī)關(guān)則是“可以”“適時(shí)”評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)的意見和建議提交設(shè)定機(jī)關(guān)?？梢?，不論是哪種主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終決定權(quán)都掌握在行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)手中。許可設(shè)定機(jī)關(guān)就自身設(shè)定的行政許可再行評(píng)價(jià)并決定改或廢，其公正性不得不讓人懷疑。這與防止部門利益膨脹的控權(quán)理論相背而馳。（2）法律規(guī)定的評(píng)價(jià)時(shí)間模糊，規(guī)章規(guī)定的評(píng)價(jià)時(shí)間科學(xué)性有待考察。行政時(shí)效是對(duì)行政法律關(guān)系的雙方主體給予一定的時(shí)間限制，來確保行政效率，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益有效保障的程序制度［1］。行政許可評(píng)價(jià)的實(shí)效對(duì)于及時(shí)修正不合法、不合理、不必要的許可事項(xiàng)，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、保障行政相對(duì)人利益、確保行政效率亦相當(dāng)重要?！缎姓S可法》第二十條關(guān)于評(píng)價(jià)時(shí)間“應(yīng)當(dāng)定期”、“可以適時(shí)”的規(guī)定十分籠統(tǒng)，需要各部門結(jié)合自身實(shí)際作出具體規(guī)定。這種規(guī)定在幅員遼闊、地方多樣性明顯的我國自然是有其積極的意義，但是實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，地方政府所立的具體規(guī)定出現(xiàn)了較多“抄襲”現(xiàn)象。比如《福建省交通行政許可實(shí)施評(píng)價(jià)制度》與《杭州市民政局行政許可評(píng)估評(píng)價(jià)規(guī)定》均規(guī)定有關(guān)主體在新設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)“實(shí)施滿一年后的三個(gè)月以內(nèi)”展開評(píng)價(jià)活動(dòng)。如若不同地區(qū)確實(shí)可以相同時(shí)間展開評(píng)價(jià)活動(dòng)，那么何不上升為高位階的規(guī)范性文件，從而改善地方政府規(guī)章繁冗之狀。（3）法律、規(guī)章對(duì)于評(píng)價(jià)內(nèi)容的規(guī)定詳略差異大?！缎姓S可法》第二十條關(guān)于評(píng)價(jià)內(nèi)容的規(guī)定較為簡(jiǎn)單。設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)定的許可按照《行政許可法》的其他相關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)價(jià)；實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于行政許可“實(shí)施的情況”和“存在的必要性”進(jìn)行評(píng)價(jià)；社會(huì)建議主體則內(nèi)容更加粗略、寬泛。具體到各類規(guī)章中，有的規(guī)章與法律并無多大差別，僅在行政許可實(shí)施制度的大框架中粗略提及評(píng)價(jià)制度；有的規(guī)章則對(duì)評(píng)價(jià)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法等均有詳細(xì)說明（如《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》）。在評(píng)價(jià)內(nèi)容沒有詳細(xì)規(guī)定的地區(qū)和部門，規(guī)定的不科學(xué)、不全面一方面使得行政許可不容易發(fā)揮最佳作用，從而影響社會(huì)資源分配、自然資源保護(hù)以及人民群眾健康等；另一方面也使得行政權(quán)力得不到相對(duì)科學(xué)和有效的制約，更容易滋生腐敗。（4）法律、規(guī)章對(duì)于評(píng)價(jià)程序的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。法律并沒有對(duì)行政許可評(píng)價(jià)的程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，僅僅規(guī)定了實(shí)施機(jī)關(guān)提出的評(píng)價(jià)意見和建議要上報(bào)設(shè)定機(jī)關(guān)決定。在地方政府規(guī)章中，如重慶市、杭州市等對(duì)行政許可評(píng)價(jià)作出了具體的規(guī)定，包括評(píng)價(jià)的申請(qǐng)、受理、實(shí)施、反饋、意見的收集和處理等；但仍然存在較多部門和地方并沒有制定對(duì)外的規(guī)章或者法規(guī)對(duì)程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)程，有的政府內(nèi)部甚至只是默認(rèn)的一套做法。行政程序的規(guī)范性關(guān)系著實(shí)施機(jī)關(guān)的行政效率，并間接影響著公民的合法權(quán)益。行政許可評(píng)價(jià)制度在程序上的缺乏不利于該制度的有效運(yùn)行和作用發(fā)揮。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀及問題

我國對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐主要表現(xiàn)在國務(wù)院大刀闊斧的行政審批制度改革上。行政審批制度的改革包括了行政許可制度的改革和非行政許可性質(zhì)審批制度的改革。

在中央，從2002年《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)［2002］24號(hào)）的出臺(tái)，到2013年《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)［2013］19號(hào)）的公布，國務(wù)院主要以出臺(tái)決定的方式對(duì)各層級(jí)行政部門的行政許可實(shí)施作出調(diào)整。國務(wù)院各部門行政審批制度的改革主要通過以下步驟：第一步是各部門按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，對(duì)所有行政審批項(xiàng)目作出全面清理，提出初步處理意見；第二步是國務(wù)院專門負(fù)責(zé)審批制度改革的行政小組通過內(nèi)部或者與外部專家的多方協(xié)商，研究確定項(xiàng)目處理意見；第三步是審議通過并發(fā)布決定；最后則做好后續(xù)監(jiān)管和配套措施[2]。

在地方，各地政府除根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的歷次決定，結(jié)合本地實(shí)際作出相應(yīng)行政審批制度的調(diào)整以外，對(duì)于本地具體的行政許可評(píng)價(jià)制度也能夠按部就班地進(jìn)行。《行政許可法》頒布施行以前，地方上已有類似做法。例如，原先的《道路交通安全條例》規(guī)定了自行車牌證制度，規(guī)定自行車沒有該許可證不能在道路上行駛。2003年《道路交通安全法》出臺(tái)后取消了這一強(qiáng)制規(guī)定。四川省政府認(rèn)為當(dāng)初實(shí)行自行車牌證制度，是為了防止自行車丟失、被盜，保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全，而該制度現(xiàn)已不能起到防止自行車丟失的作用，所以作出取消自行車牌證制度的決定[3]。雖然當(dāng)時(shí)行政許可評(píng)價(jià)制度并未立法確立，但是四川省政府的做法實(shí)質(zhì)上有了評(píng)價(jià)之意。《行政許可法》頒布施行之后，實(shí)踐上仍以行政審批制度的調(diào)整為主要活動(dòng)。行政許可評(píng)價(jià)活動(dòng)在政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)予以公開的，以浙江省寧波市為典型。寧波市法制工作委員會(huì)于2004年10月起，根據(jù)《行政許可法》第十二條第（一）項(xiàng)和第（二）項(xiàng)所規(guī)定的兩類，即“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”和“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，對(duì)《寧波市河道管理?xiàng)l例》及其他四件地方性法規(guī)進(jìn)行了行政許可評(píng)價(jià)?！秾幉ㄊ泻拥拦芾?xiàng)l例》2004年5月29日經(jīng)寧波市十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過，于2004年9月17日起施行，主要設(shè)定了關(guān)于臨時(shí)占用河道水域和填堵、覆蓋河道等兩項(xiàng)行政許可。隨著城市建設(shè)不斷擴(kuò)大，占用河道，填堵河道水域的現(xiàn)象日益突出，寧波市河道水域面積呈逐年減少態(tài)勢(shì)。從嚴(yán)格限制的目的出發(fā)，《條例》第十八條和第二十條分別設(shè)定了有關(guān)行政許可，明確規(guī)定了許可的條件、期限和有關(guān)強(qiáng)制措施?！稐l例》施行以后，寧波市水行政主管部門實(shí)施上述兩項(xiàng)行政許可總體是嚴(yán)格、合適的，從實(shí)施的情況來看，這兩項(xiàng)行政許可對(duì)控制占用河道水域、確保河道行洪排澇暢通以及加強(qiáng)河道管理都起到了積極的作用。寧波市法工委評(píng)價(jià)后建議繼續(xù)保留實(shí)施上述兩項(xiàng)行政許可。

從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，不論是從中央到地方的行政許可審批制度改革，亦或是地方上進(jìn)行的行政許可評(píng)價(jià)活動(dòng)，面向社會(huì)公眾公開的僅僅是活動(dòng)的結(jié)果報(bào)告。比如，在《江蘇省行政許可監(jiān)督暫行規(guī)定》第十五條規(guī)定了：“對(duì)收集的公眾意見和評(píng)價(jià)，法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋給相關(guān)的行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)組織；必要時(shí)，可以向社會(huì)公布?！奔?，只有當(dāng)政府認(rèn)為“必要時(shí)”方為公布，那么何為“必要時(shí)”？再看《福建省交通行政許可實(shí)施評(píng)價(jià)制度》，該規(guī)定僅在第六條說明了“公開性”原則，但卻沒有規(guī)定如何公開，公開哪些內(nèi)容。政府只向社會(huì)公開了結(jié)果，卻沒有公開得出結(jié)果的緣由，這是我國推行行政許可評(píng)價(jià)制度的不足之處。

另外，我國在實(shí)施行政許可評(píng)價(jià)制度所涉及的配套制度建設(shè)方面也不夠完善。一方面，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政許可制度一旦作出調(diào)整，實(shí)施許可活動(dòng)的公務(wù)人員的職能和編制必定受到相應(yīng)的影響。以取消某項(xiàng)行政許可為例，行政許可取消了，但是實(shí)施行政許可的人員依舊在編，如何處理好這些公務(wù)人員的崗位調(diào)動(dòng)和編制變動(dòng)是實(shí)施行政許可評(píng)價(jià)制度必須做好的配套工作。另一方面，在行政機(jī)關(guān)外部，行政許可需要受到來自公民、法人和其他組織的監(jiān)督。如何與公眾做到機(jī)關(guān)內(nèi)外信息對(duì)稱、如何更好地接收群眾意見和建議、如何更全面地公開許可評(píng)價(jià)信息等均需要建立合適的制度。而這些制度恰恰是目前我們?cè)谂涮讬C(jī)制的建設(shè)方面所不足的。

三、完善我國行政許可評(píng)價(jià)制度的對(duì)策

我國行政許可評(píng)價(jià)制度力行十年，在制度規(guī)范和實(shí)踐操作中均存在諸多問題，原因是多樣的。其一，在于我國《行政許可法》的規(guī)定過于原則性，操作性弱；其二，在于我國行政許可評(píng)價(jià)制度的實(shí)施缺乏成熟理論的指導(dǎo)；其三，也是很重要的一個(gè)原因，是在于行政機(jī)關(guān)本身對(duì)該制度的重視程度不足。要改善我國在現(xiàn)行制度中暴露的種種不足，可以嘗試通過下述途徑。

（一）提高行政機(jī)關(guān)的行政意識(shí)

行政許可評(píng)價(jià)制度是我國法律規(guī)定的制度，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的法定義務(wù)，而不僅僅是一項(xiàng)倡議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行義務(wù)，若怠于履行，應(yīng)為違法行為。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須了解該制度存在的重要作用。該制度的推行有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決已設(shè)行政許可存在的問題，規(guī)范我國的行政許可秩序，完善我國的行政法制建設(shè)。另外，實(shí)踐需要理論的指導(dǎo)。除了借鑒別國理論，我國行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在不斷的改革實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提煉精華，形成科學(xué)系統(tǒng)的理論，反哺行政許可評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐。

（二）完善已有的行政許可評(píng)價(jià)制度規(guī)范

1.擴(kuò)大有效的評(píng)價(jià)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律，行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)在行政許可評(píng)價(jià)體系中占有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，掌握最終的決定權(quán)，這種現(xiàn)象容易導(dǎo)致部門利益膨脹以及社會(huì)公平的動(dòng)搖。為改變這種現(xiàn)象，有必要對(duì)行政許可評(píng)價(jià)的有效主體進(jìn)行擴(kuò)大。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，一方面增加行政許可實(shí)施主體的評(píng)價(jià)權(quán)利。我國現(xiàn)行法律中僅規(guī)定了行政許可實(shí)施主體可以適時(shí)評(píng)價(jià)，并將分析建議等提交行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)，而沒有規(guī)定行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)的接收活動(dòng)，這使得實(shí)施機(jī)關(guān)的意見無法得到足夠的重視，久而久之實(shí)施機(jī)關(guān)自身也會(huì)失去評(píng)價(jià)的主動(dòng)性。因此，可以將《行政許可法》第二十條第二款的“可以適時(shí)評(píng)價(jià)”改為“應(yīng)當(dāng)適時(shí)評(píng)價(jià)”，并增加“行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)于實(shí)施機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)接收與反饋”。另一方面，社會(huì)公眾作為潛在的行政相對(duì)人，他們對(duì)行政許可制度提出的意見和建議是最能體現(xiàn)廣大人民利益需求的，賦予他們行政許可評(píng)價(jià)的權(quán)利，能夠擴(kuò)展行政許可評(píng)價(jià)的信息來源，收集到更廣泛真實(shí)的評(píng)價(jià)信息，為設(shè)定機(jī)關(guān)的立法行為和實(shí)施機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)奠定良好的基礎(chǔ)［4］。因此，也可以將社會(huì)公眾的意見和建議權(quán)加以強(qiáng)調(diào)，增加行政機(jī)關(guān)必須予以接收和給出適當(dāng)反饋之條款。

2.細(xì)化評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。其一，改變各地各部門的評(píng)價(jià)內(nèi)容詳略不一的現(xiàn)狀，以重慶市、杭州市等制度完善地區(qū)為典范，充實(shí)各部門、各地區(qū)的行政許可評(píng)價(jià)內(nèi)容。評(píng)價(jià)內(nèi)容一般可以包括：實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施改行政許可的總體狀況、實(shí)施該許可的社會(huì)效益與社會(huì)成本、實(shí)施該許可對(duì)政府財(cái)政收支的影響、實(shí)施該許可給社會(huì)公眾帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)狀況、實(shí)施該許可遇到的困難及造成困難的原因、行政相對(duì)人的意見等等[5]。其二，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將“必要性”“有效性”“合理性”等模糊的措辭進(jìn)行具體說明。目前我國法律及規(guī)章對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的說明都十分簡(jiǎn)略和籠統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)自由裁量空間過大，不利于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)對(duì)各標(biāo)準(zhǔn)有進(jìn)一步的描述，盡可能控制行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間。其三，認(rèn)真調(diào)研，針對(duì)不同性質(zhì)的許可設(shè)定科學(xué)可靠的評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)，而非草率馬虎地僅是仿照其他區(qū)域、領(lǐng)域的已有規(guī)定。

3.統(tǒng)一評(píng)價(jià)程序。行政機(jī)關(guān)依法行政不能忽視程序的至關(guān)重要性。程序正義關(guān)乎實(shí)體正義。對(duì)于目前我國行政許可評(píng)價(jià)制度的實(shí)施缺乏統(tǒng)一程序的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)及早解決。對(duì)評(píng)價(jià)程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)包括評(píng)價(jià)的申請(qǐng)、受理、實(shí)施、反饋及意見的收集和處理等。必要之時(shí)可以制定相關(guān)行政法規(guī)，通過高位階的規(guī)范性文件對(duì)我國行政許可評(píng)價(jià)制度的程序作統(tǒng)一的規(guī)定。如此，便有利于規(guī)范行政許可秩序，有利于提高行政機(jī)關(guān)行政效率，也更有利于維護(hù)公民合法權(quán)益。

（三）設(shè)立專門的行政許可評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

行政許可評(píng)價(jià)制度既然作為一種常設(shè)的程序被法律規(guī)定下來，在中央與地方明確專門的行政許可評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)構(gòu)將有利于制度執(zhí)行的規(guī)范化。比如在日本，明確了規(guī)則制度在設(shè)立后由內(nèi)閣法制局、財(cái)政部預(yù)算局與公共事務(wù)管理大臣的行政管理局負(fù)責(zé)審查政府規(guī)制的必要性[6]。我國也可以借鑒其有益之處，確立一個(gè)專門的行政許可評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)明確后，將具體負(fù)責(zé)行政許可評(píng)價(jià)意見和建議的接收、組織行政許可的實(shí)施情況調(diào)研、負(fù)責(zé)行政許可評(píng)價(jià)的委托評(píng)價(jià)事宜等，同時(shí)還可以對(duì)許可設(shè)定機(jī)關(guān)的決策起到一定的監(jiān)督作用。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專業(yè)的社會(huì)調(diào)研人才，可以引進(jìn)先進(jìn)的分析方法。

（四）落實(shí)信息公開，增加評(píng)價(jià)工作透明度

民主社會(huì)是一個(gè)信息公開、交流通暢的社會(huì)。我國《行政許可法》第五條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則?！弊鳛樾姓S可法的原則性規(guī)定，該條也應(yīng)當(dāng)適用于行政許可評(píng)價(jià)制度。整個(gè)行政許可評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行需要踐行信息公開，讓政務(wù)在陽光下運(yùn)行?！吨貞c市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》在第四條第二款中具體規(guī)定：“行政許可的評(píng)價(jià)過程、評(píng)價(jià)報(bào)告和評(píng)價(jià)結(jié)論，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。一方面，政府應(yīng)當(dāng)注意對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開。設(shè)定機(jī)關(guān)收集多方信息之后，應(yīng)當(dāng)將評(píng)價(jià)的結(jié)果形成文件對(duì)外公開，讓公眾了解評(píng)價(jià)的決策及形成決策的緣由。另一方面，行政許可評(píng)價(jià)制度信息的公開除了對(duì)于評(píng)價(jià)過程中信息的公開，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好行政許可評(píng)價(jià)制度過程中的信息公開工作，公開行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)分析報(bào)告以及行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的實(shí)施情況分析報(bào)告等[7]。這樣能夠做到行政機(jī)關(guān)內(nèi)外信息對(duì)稱，也更有利于公眾對(duì)行政許可作出更加客觀中肯的評(píng)價(jià)，利于公眾及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并提出更有用的意見和建議。

［1］楊海坤.中國行政程序法典化［M］.北京：法律出版社，1999.160.

［2］傅思明.行政審批制度改革與法制化［M］北京：中共中央黨校出版社，2003.86-87.

［3］楊賀男，呂途.行政許可法新解讀［M］.北京：中國法制出版社，2010.47.

［4］馬懷德.中華人民共和國行政許可法解釋［M］.北京：中國法制出版社，2003.91.

［5］陳柳裕.行政許可評(píng)價(jià)問題研究——以《行政許可法》第20條的實(shí)施為中心［J］.當(dāng)代經(jīng)理人，2005，（13）:1-3.

［6］應(yīng)松年，楊解君.行政許可法的理論與制度解讀［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004.192.

［7］徐曉明，易被.行政許可評(píng)價(jià)制度相關(guān)問題探討——權(quán)利矯正的動(dòng)態(tài)機(jī)制分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2007，（1）:126-130.

The Research on Administrative Licensing Evaluation System——Study from Article 20 of Administrative Licensing Law

XLNGZhi-fan

(East China University of politics and Law,Shanghai 200042,China)

Article 20 of Administrative Licensing Law of P.R.C.stipulates the evaluation system on administrative licensing.Chinese central and local governments have had great achievements on legislative part and practical part since the system has established for about ten years.However,problems like too many principled provisions,inconsistent provisions between laws and regulations,incompletestipulations of evaluation body,content and procedure,and information asymmetry still exist.Relevant organs should lay stress on the improvement of administrative organs’consciousness，perfection of existing administrative licensing evaluation system rules,establishing of administrative licensing evaluation execution institutions and to implement the information disclosure system.

administrative licensing；evaluation body；evaluation content；evaluation procedure

D912.112

A

1009-6566（2014）04-0072-05

2014-01-23

邢芝凡（1989—），女，浙江象山人，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。