黃艷玲，田開友

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首 416000）

區(qū)域法治背景下的跨省聯(lián)席會議制度
——兼談對武陵山片區(qū)的啟示

黃艷玲，田開友

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首 416000）

跨省聯(lián)席會議制度作為一項協(xié)調(diào)跨區(qū)域合作主體間行為的有效機制，是對區(qū)域法治的具體化，有利于明確、細化區(qū)域法治。在遵循法治、民主原則的基礎(chǔ)上，通過對跨省行政聯(lián)席作出統(tǒng)一定義，從會議層級設(shè)計等方面規(guī)范聯(lián)席制度的議事規(guī)則與科學(xué)設(shè)置聯(lián)席機構(gòu)，完善跨省區(qū)域公共事務(wù)的法律制度等具體路徑的設(shè)計，特別是武陵山片區(qū)的跨省聯(lián)席制度，需要更具針對性地將一般性與特殊性相結(jié)合，尋求適合片區(qū)發(fā)展的跨省聯(lián)席制度，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域法治；跨省聯(lián)席會議；武陵山片區(qū)

跨省聯(lián)席會議一般是指跨行政區(qū)域的省際之間，為促進區(qū)域間的社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，由省際間行政首長或者省際行政主管部門主導(dǎo)的，以合作的方式，自愿參與而形成的會議制度［1］。近年來，隨著區(qū)域間的不斷發(fā)展及“省際間”的競爭，區(qū)域發(fā)展中的跨省際聯(lián)席會議越來越普遍，并成為國內(nèi)區(qū)域政府間合作機制中的一個重要制度，例如：長三角市長聯(lián)席會議、珠三角市長聯(lián)席會議等七大區(qū)域性聯(lián)席會議制度。雖然我國目前形成了長三角、珠三角等區(qū)域性市長聯(lián)席會議制度，也取得了一定的成績，但同時我們也應(yīng)該認識到，我國區(qū)域性跨省聯(lián)席會議制度的法治化程度仍處于初級階段，還存在諸多問題，亟待加以完善和改進。本文擬在一般性的跨省聯(lián)席會議制度研究基礎(chǔ)上，簡要而又針對性地探討了頗具獨特性的武陵山連片特困區(qū)的跨省聯(lián)席會議制度，尋求并構(gòu)建適合該片區(qū)發(fā)展的跨省聯(lián)席制度，以實現(xiàn)該區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、構(gòu)建跨省聯(lián)席會議制度的必要性

（一）構(gòu)建跨省聯(lián)席會議制度是區(qū)域法治的必然要求

區(qū)域法治是我國依法治國理念下的特殊法治形態(tài)，是區(qū)域一體化背景下的產(chǎn)物。區(qū)域間的法律治理必須依靠制度化的規(guī)范，區(qū)域法治的發(fā)展與成熟也要依托于各種制度的有效結(jié)合。正如賀衛(wèi)方教授所說：“一個良好的社會制度實際上是由許許多多細微的甚至是瑣碎的小制度合力構(gòu)成的，仿佛滾滾長江本是由無數(shù)支江細流匯聚而成。離開了具體的法治，那種宏大而高揚的法治只不過是引起空氣振動的口號而已。”［2］進行區(qū)域法治建設(shè)，歸根到底就是把區(qū)域的各項規(guī)劃納入到法治中來。目前，我國跨省區(qū)域間的合作主要是通過聯(lián)席會議的形式進行，以達成區(qū)域協(xié)議，促進區(qū)域間共同發(fā)展。因此，構(gòu)建跨省聯(lián)席會議制度是區(qū)域法治的重要組成部分，是開展區(qū)域法治的重要表現(xiàn)形態(tài)，是區(qū)域法治的必然。

（二）構(gòu)建跨省聯(lián)席會議制度是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要舉措

在經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化進程中，對主權(quán)國家來說，如何消除本國不同地區(qū)或不同區(qū)域之間經(jīng)濟、社會等發(fā)展的不平衡狀態(tài)，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，尤其是促進落后地區(qū)（區(qū)域）的快速發(fā)展，已成為這些國家不可回避的重要使命［3］。由于跨省區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境以及文化傳統(tǒng)存在很大的差異，因此，區(qū)域間的合作、發(fā)展需要通過建立跨省聯(lián)席會議制度來平衡。建設(shè)跨省聯(lián)席會議制度的任務(wù)就是要通過制度對區(qū)域內(nèi)各種資源的合理分配，為區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障，從而促進區(qū)域和諧發(fā)展。

二、區(qū)域跨省聯(lián)席會議制度運行的現(xiàn)狀

（一）對跨省聯(lián)席會議的定性缺乏統(tǒng)一性

在我國區(qū)域治理實踐中，聯(lián)席會議主要分為三類：一是同一行政區(qū)域單位內(nèi)，同級部門間的聯(lián)席會議，如高校黨政聯(lián)席會議；二是跨行政區(qū)域之間的聯(lián)席會議，如長三角、泛珠三角、東北四省區(qū)等區(qū)域之間的行政首長聯(lián)席會議；三是跨行政區(qū)域之間，同級的相同業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)席會議，如全國城管（執(zhí)法）局長聯(lián)席會議等［4］。本文所探討的區(qū)域性跨省聯(lián)席會議則屬于后兩類。由此可以看出，跨省聯(lián)席會議主要是指行政聯(lián)席，但是目前學(xué)術(shù)界在概念上對這種行政聯(lián)席會議都沒有形成統(tǒng)一的認識和定義。

（二）跨省聯(lián)席會議的公共事務(wù)法律制度內(nèi)容不完善

現(xiàn)行的跨省聯(lián)席會議關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的討論主要集中在經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展體制、行政管理體制、金融貿(mào)易體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，而對基本公共服務(wù)、社會管理體制及生態(tài)環(huán)境與自然資源保護體制等社會公共方面則缺乏完善的法律制度內(nèi)容。單一的“行政區(qū)”治理模式缺乏應(yīng)對跨區(qū)域公共事務(wù)的機制，容易釀成公共悲劇。例如，在武陵山片區(qū)，湖南、貴州和重慶交界地帶發(fā)展的錳礦等有色金屬冶煉就造成過跨區(qū)域的環(huán)境污染、居民重金屬中毒等問題。然而由于缺乏公共事務(wù)治理制度，這些問題長期沒有得到解決。因此，當(dāng)出現(xiàn)跨區(qū)域公共管理或者公共訴求時，各跨省區(qū)域一方面對本區(qū)域有利的“積極”進行管轄；另一方面，對本區(qū)域不利的則消極應(yīng)對或者不作為，致使權(quán)利人的合法權(quán)益得不到相應(yīng)的法律保護。公共訴求這一塊的法律制度存在空白。

（三）跨省聯(lián)席會議議事規(guī)則不完善

從當(dāng)前的區(qū)域治理實踐來看，跨省聯(lián)席會議的召開基本上是一年一次。但是對像武陵山片區(qū)這樣的特困落后的西部地區(qū)，為及時、全面地了解該區(qū)域的動態(tài)，或許聯(lián)席會議的召開不能一年一次，可以適當(dāng)多次召開。并且，很多時候由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，聯(lián)席會議的召開存在流于形式、會議召開的程序相對散漫等問題。此外，由聯(lián)席會議形成的行政協(xié)議主要存在兩個缺陷：一是條款過于原則和抽象，缺乏具體的實施細則；二是缺乏違約責(zé)任和糾紛解決機制條款［5］。這兩者將導(dǎo)致所達成的區(qū)域協(xié)議難以執(zhí)行，即使能執(zhí)行，其執(zhí)行效力也會大打折扣。

（四）跨省聯(lián)席會議工作機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

在現(xiàn)行的跨省省長、市長聯(lián)席會議的召開中，缺乏常設(shè)性的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。通常情況下是聯(lián)席會議召開后，各省市按照本轄區(qū)的管理模式進行工作的開展，而缺少經(jīng)常性聯(lián)絡(luò)、溝通等，信息資源得不到有效共享，以致在公共管理上出現(xiàn)沖突與矛盾。而各省市在這些方面產(chǎn)生利益沖突、出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象后，在實際落實由聯(lián)席會議達成的決議的過程中，又缺乏常設(shè)性的協(xié)調(diào)機構(gòu)或者糾紛處理機構(gòu)來進行相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作，甚至連臨時性的處理機構(gòu)都沒有，導(dǎo)致糾紛得不到解決，公民或者其他組織的合法權(quán)益得不到及時的維護。

三、跨省聯(lián)席會議制度建設(shè)的法治化路徑

（一）遵循的基本原則

1．法治原則。

法治原則是依法治理整個國家必須遵循的原則，而區(qū)域協(xié)調(diào)治理是國家治理層面下的重要部分，因此法治原則應(yīng)當(dāng)貫穿于整個區(qū)域治理之中。當(dāng)前的區(qū)域治理主要通過跨省聯(lián)席的方式進行，那么，法治原則理所當(dāng)然也應(yīng)寓于跨省聯(lián)席會議制度的構(gòu)建中?？缡÷?lián)席會議制度是區(qū)域法治的重要組成部分，是開展區(qū)域法治的重要表現(xiàn)形態(tài)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵循法治原則。構(gòu)建跨省聯(lián)席會議制度，必須是在法治統(tǒng)一的前提下進行。同時，區(qū)域間跨省聯(lián)席會議也應(yīng)以實現(xiàn)法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一為價值取向。

2．民主原則。

構(gòu)建區(qū)域間跨省聯(lián)席會議制度的目的是促進區(qū)域間和諧發(fā)展，是由黨和政府發(fā)動并帶領(lǐng)每個公民進行的，既需要每個市場主體的參與，又關(guān)系到每個參與主體的權(quán)益，因此必須進行科學(xué)的民主決策，遵循民主原則。在配置國家權(quán)力職責(zé)的操作中，全方位調(diào)整好國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，切實保障好區(qū)域間公民、法人和社會組織的正當(dāng)利益。如此，才能確?？缡÷?lián)席會議制度的有效運行，確保區(qū)域開發(fā)在法治的軌道上順利進行。

（二）制度建設(shè)的主要內(nèi)容

1.跨省聯(lián)席會議層級設(shè)計。

依據(jù)上述對跨省聯(lián)席會議的定義，其會議層級可以分為三類：一是省際間行政首長主導(dǎo)；二是州市間行政主管部門主導(dǎo)；三是常設(shè)工作機構(gòu)主導(dǎo)。省際間行政首長主導(dǎo)的跨省聯(lián)席會議，是就針對跨省區(qū)域間共同面臨的問題，作出原則性、大局性的方針，以及確定只有省級行政權(quán)力才能解決、協(xié)調(diào)的問題，并對跨省區(qū)域間的合作進行治理指導(dǎo)與監(jiān)督。如，美國區(qū)域議會是美國州際間區(qū)域合作形成的高層級的行政聯(lián)席。美國舊金山灣區(qū)政府協(xié)會（The Association of Bay Area Governments，簡稱ABAG）的最高管理單位為總管理會議，區(qū)域內(nèi)每個縣市都派代表參加［6］。州市間行政主管部門主導(dǎo)的會議則是在上述的大政方針的指導(dǎo)下，組織實施、交流溝通，對形成的合作協(xié)議、會議紀(jì)要等進行執(zhí)行，并對出現(xiàn)的具體的公共問題，如環(huán)境、教育等進行協(xié)商與合作的聯(lián)席會議。ABAG通過從各縣市政府官員中選出成員組成執(zhí)行理事會，負責(zé)ABAG主要事務(wù)的運作。常設(shè)工作機構(gòu)，主要是負責(zé)處理區(qū)域間日常事務(wù)和區(qū)域間參與主體的信息交流［7］，便于掌握區(qū)域間的發(fā)展動態(tài)與進程。此外，可以設(shè)立特別事務(wù)管理小組，負責(zé)特別事務(wù)的處理。例如，上述ABAG的大部分工作由執(zhí)行理事會所指派的專案理事會負責(zé)執(zhí)行，另外設(shè)立指導(dǎo)委員會及工作小組負責(zé)監(jiān)督特別業(yè)務(wù)的推動。

2.完善跨省聯(lián)席會議的公共事務(wù)法律制度。

在區(qū)域治理的公共事務(wù)管理進程中，美國與歐盟走在世界的前沿，形成了比較完善的法律制度。因此，針對我國目前已經(jīng)形成的跨省聯(lián)席會議中不完善的公共事務(wù)法律制度，我們可以借鑒美國、歐盟及日本的經(jīng)驗，例如：進一步增強區(qū)域協(xié)定中對公共環(huán)境的共同治理規(guī)定；建立廣泛的公眾參與機制，讓區(qū)域間的公民積極地參與到聯(lián)席會議的構(gòu)建中來，了解公民的公共訴求；建立健全公共事務(wù)管理的評價體系，如生態(tài)環(huán)境評估體系、公共管理評估體系等，為區(qū)域間的公共事務(wù)管理提供有效的法律機制保障；發(fā)展公私法人或者非法人性質(zhì)的公共事務(wù)處理機制，發(fā)揮市場主體在公共事務(wù)中的作用，改善公共服務(wù)，增強區(qū)域公共事務(wù)治理的效率和活力。

3.跨省聯(lián)席會議議事規(guī)則設(shè)計。

一是會議召開時間與地點。由于跨省聯(lián)席會議是跨省際行政主體的合作，無論從時間還是程序上，都具有復(fù)雜性，因此，召開的各層級的跨省際聯(lián)席會議全體會議原則上可以每年召開一次，但是因工作需要或成員單位要求可臨時召開全體會議；也可適時召開部分成員單位的聯(lián)席會議。召開地點可以輪流設(shè)定，一般在輪值省份的省會城市所在地。

二是會議召開的程序。為更有效地擬定區(qū)域間合作方針，可以在各層級的跨省際聯(lián)席會議召開之前，先召開省際間的聯(lián)絡(luò)員會議，研究討論聯(lián)席會議議題和提交聯(lián)席會議議定的事項。待會議議題初步確定后，再召開聯(lián)席會議，集中討論確定的議題和審議提交的議定事項等。

三是會議的協(xié)調(diào)機制。召開跨省聯(lián)席會議是為了解決區(qū)域間的共同問題，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因而，研究問題應(yīng)充分共同協(xié)商。但是，當(dāng)遇到重大問題時，難免也會出現(xiàn)意見不一致的情況。此時，便需要相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制?？梢圆扇∮陕?lián)席會議輪值主席協(xié)調(diào)或者成立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決的方式。

四是會議成果的形成?？缡‰H聯(lián)席會議議定的事項一般以會議紀(jì)要的形式予以確定，紀(jì)要在征求成員單位意見后，由各成員單位共同簽發(fā)，印發(fā)各成員單位，同時分別抄報各省市主管部門及分管領(lǐng)導(dǎo)?；蛘呖梢越梃b美國洲際間的經(jīng)驗，形成區(qū)域間協(xié)議，將達成的協(xié)議類比合同，由達成協(xié)議的成員共同遵守。

五是會議決議的執(zhí)行。建立相應(yīng)的約束機制，對不履行經(jīng)聯(lián)席會議達成的區(qū)域間協(xié)議的成員方，應(yīng)給予其取消某種優(yōu)惠、終止合作等［8］；或者在協(xié)議中約定仲裁等爭端解決方式，將爭端交由聯(lián)席會議設(shè)立的調(diào)解委員會進行仲裁，用少數(shù)服從多數(shù)的表決方式作出裁決。如此，督促成員方在享受權(quán)利的同時，履行相應(yīng)的義務(wù)，加強區(qū)域間協(xié)議的約束力。

六是會議的監(jiān)督。可以建立配套的制度，如聽證制度、列席制度、特別邀請制度等對跨省聯(lián)席會議的進行予以監(jiān)督。聽證制度主要通過公民參與的形式對會議召開程序、經(jīng)費管理等事項進行監(jiān)督，確保程序進行的正當(dāng)性、經(jīng)費開支的透明化；列席制度與特別邀請制度可以邀請相關(guān)專家參與，對會議議題、爭端解決等事項提出意見或建議，并進行監(jiān)督，確保區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)的合法與合理。

4.跨省聯(lián)席會議工作機構(gòu)設(shè)計。

為了使各層級的跨省聯(lián)席會議有效運轉(zhuǎn)，可以通過設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組、臨時性工作機構(gòu)以及常設(shè)性工作機構(gòu)的方式，為每次聯(lián)席會議的成功召開服務(wù)，例如：各層級的跨省聯(lián)席會議設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)域間成員省份的行政領(lǐng)導(dǎo)人組成，組長則由該年度輪值省份的行政主體的主要行政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任；各層級的跨省聯(lián)席會議應(yīng)設(shè)置輪值主席，輪值主席由各參加的行政主體的行政首長輪流擔(dān)任；各層級的跨省聯(lián)席會議應(yīng)設(shè)置臨時工作機構(gòu)，由該年度會議輪值主席負責(zé)組建［9］；跨省聯(lián)席會議的各參加行政主體應(yīng)設(shè)置常設(shè)性工作機構(gòu)，其中包括聯(lián)絡(luò)員，便于每次召開年度聯(lián)席會議前參加聯(lián)絡(luò)員會議，或者在年度聯(lián)席會議召開后的區(qū)域間日常工作開展中進行信息聯(lián)絡(luò)、交流與溝通，實現(xiàn)信息共享，以便更加及時、全面、準(zhǔn)確地了解區(qū)域間發(fā)展動態(tài)。

四、對武陵山片區(qū)的啟示

2011年5月，中共中央、國務(wù)院頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，正式提出將把烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)與武陵山區(qū)等14個集中連片特殊困難地區(qū)（以下稱連片特困地區(qū)）作為今后十年扶貧攻堅主戰(zhàn)場的新一輪扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。其中，武陵山片區(qū)跨湖北、湖南、重慶、貴州四省市，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是目前我國重要的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。為實施連片特困地區(qū)的集中連片開發(fā)戰(zhàn)略，2011年11月，國務(wù)院扶貧辦與國家發(fā)改委率先制定了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）（以下稱武陵山片區(qū)規(guī)劃），提出將武陵山片區(qū)建成全國新一輪區(qū)域發(fā)展的示范區(qū)。實現(xiàn)該區(qū)域的發(fā)展，必須注重扶貧和省際合作共同開發(fā)相結(jié)合。因此，對區(qū)域性跨省聯(lián)席會議制度的構(gòu)建對策必須與武陵山片區(qū)是特困連片地區(qū)這一具體情況相結(jié)合、相適應(yīng)，將對策具體化。武陵山片區(qū)跨省聯(lián)席會議制度的構(gòu)建，除了采取前面描述的，如三層級的會議劃分、議事規(guī)則、工作機構(gòu)設(shè)計等一般性途徑外，更需要突出該片區(qū)的“西部少數(shù)民族聚集多的特困連片地區(qū)”的特點。因而，在這一特殊的區(qū)域省際聯(lián)席會議制度的建設(shè)中，尤應(yīng)注意的是：針對武陵山片區(qū)的特點，聯(lián)席會議可以每年召開兩次，及時反饋并溝通區(qū)域發(fā)展中存在的問題；將該區(qū)域內(nèi)已經(jīng)存在并在區(qū)域中廣泛應(yīng)用的少數(shù)民族習(xí)慣、慣例融入到議事規(guī)則中去，使議事規(guī)則具有操作性和實用性；針對該片區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱等特點，建設(shè)環(huán)境評價體系，在發(fā)展該片區(qū)礦產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的同時，注重對環(huán)境的保護，減少對環(huán)境的污染和對生態(tài)的破壞；設(shè)立專門的協(xié)調(diào)委員會和糾紛解決委員會，負責(zé)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域協(xié)作的協(xié)調(diào)工作，完善區(qū)域內(nèi)合作機制等。

在全球主義與區(qū)域主義并行的大趨勢下，我國的區(qū)域發(fā)展不斷加強，區(qū)域法治也不斷深化，跨省聯(lián)席會議制度作為區(qū)域法治的主要形式、區(qū)域法治不可或缺的機制保障之一，在區(qū)域合作中的作用也越來越重要。然而相比美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的區(qū)域治理機制，我國目前的跨省聯(lián)席會議制度還存在很多不足和缺陷。因此，需要從我國本土化出發(fā)，借鑒這些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)較為完善的區(qū)域治理制度，構(gòu)建完善的跨省聯(lián)席會議制度。

［1］［4］［9］彭慶軍.建立武陵山區(qū)跨省際教育聯(lián)席會議制度的思考［J］.民族論壇，2013，(2):44；44，，46.

［2］賀衛(wèi)方.具體法治［M］.北京：法律出版社，2002.4.

［3］文正邦.應(yīng)開展區(qū)域法治研究——以西部開發(fā)法治研究為視角［J］.法學(xué)評論，2005，(12):85.

［5］［7］劉莘.區(qū)域法治化評價體系與標(biāo)準(zhǔn)研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2013.25,15.

［6］林永健.跨域合作治理機制之探討——以臺中縣市合并后臺中區(qū)域為例［D］.臺灣:逢甲大學(xué)，2010.40.

［8］葉必豐.長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)［J］.公法研究，2005，（2）：263.

D912.1

A

1009-6566（2014）04-0056-04

吉首大學(xué)校級科研項目“法治視野中的區(qū)域性跨省聯(lián)席會議制度建設(shè)研究”（項目批準(zhǔn)號：13JDY059）；吉首大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項目“區(qū)域法治背景下的跨省聯(lián)席會議制度研究”（項目批準(zhǔn)號：JGY201401）；湖南省社科基金項目“促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法創(chuàng)新研究”（項目批準(zhǔn)號：13YBA268）的研究成果。

2014-06-19

黃艷玲（1989—），女，湖南武岡人，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院法學(xué)理論碩士研究生。