汪亮

摘要：依據(jù)資源使用流程對湖南省安德鄉(xiāng)政府公共服務能力進行劃分成為資源獲取能力、資源配置能力和資源使用能力三部分并進行理論闡述，基于該能力構(gòu)成框架分析了安德鄉(xiāng)公共服務能力現(xiàn)狀及制約因素，并總結(jié)全文。

關(guān)鍵詞：安德鄉(xiāng)政府；公共服務；能力

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）02006102

1安德鄉(xiāng)政府公共服務能力構(gòu)成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力構(gòu)成則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)公民和公共事務進行管理和服務的形成公共服務效果的靜態(tài)職能配置和動態(tài)管理流程的組合，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行各種管理職能中體現(xiàn)出來的獲取、配置、整合與運用資源產(chǎn)生實際效果實現(xiàn)目標的水平，安德鄉(xiāng)位于湖南省安鄉(xiāng)縣，總面積39.68平方公里，轄9個行政村，1個居委會，1個園藝場，2個漁場，1個林場，總?cè)丝?8000多人。作為中部省份一個典型的農(nóng)村基層政府組織，安德鄉(xiāng)是一個管理處在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主狀態(tài)的鄉(xiāng)村公共組織，其公共服務能力主要體現(xiàn)在獲取各種資源管理鄉(xiāng)村社會服務鄉(xiāng)村居民的方面，包括獲取鄉(xiāng)村公共管理必需的資源，將資源分配到進行各種職能管理的政府機構(gòu)以及各職能機構(gòu)運用資源進行公共管理與服務實現(xiàn)公共管理服務目標的整個流程，其公共服務能力構(gòu)成如圖1所示。

在安德鄉(xiāng)政府公共服務能力構(gòu)成中，資源獲取能力是安德鄉(xiāng)公共服務能力的基礎(chǔ)，進行公共管理和服務需要資源投入作為支撐和保障，資源包括有形的人力、物力和財力資源，也包括合法性、正當性和民眾認可度等無形資源，從動態(tài)過程的角度來說，安德鄉(xiāng)政府資源獲取能力就是鄉(xiāng)政府運用各種合法合理方式獲取各種資源的行為過程，從方式上說政府可以通過申請、征收、強制、購買以及合作等手段來獲取，從來源上可以將資源劃分為政府資源、市場資源和社會資源。

在安德鄉(xiāng)政府公共服務能力構(gòu)成中，資源配置能力是安德鄉(xiāng)公共服務能力的重要體現(xiàn)，作為整體的安德鄉(xiāng)政府實現(xiàn)公共管理和服務職能是通過具體的政府機構(gòu)以及各種社會和市場組織來實現(xiàn)的，從配置主體上來說，擁有決策權(quán)的安德鄉(xiāng)政府決策中樞機構(gòu)是配置的主體，而各職能部門以及政府選定的社會和市場組織是資源分配的對象，但由于安德鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況，社會和市場組織空缺，各級政府職能部門是資源分配的直接對象。分配方式上也就主要以劃撥和轉(zhuǎn)移為主。

在安德鄉(xiāng)政府公共服務能力構(gòu)成中，資源使用能力是安德鄉(xiāng)公共服務能力的最重要和直接體現(xiàn)，各部門將政府決策中樞分配來的資源吸收轉(zhuǎn)化后運用以進行公共管理和服務實現(xiàn)管理目標和政府職能，塑造一個良好的社會環(huán)境，并獲取村民的評價和認可，是安德鄉(xiāng)政府公共服務能力的集中直接反映，從運用主體上來說是鄉(xiāng)政府各職能部門，從服務對象上來說直接對象是公共事務，最終對象是鄉(xiāng)村民眾，從服務方式上來說有管制、補貼、計劃、協(xié)商等；從內(nèi)容上來看有提供公共產(chǎn)品和服務，執(zhí)行政策和法規(guī)。

安德鄉(xiāng)政府公共服務能力是一個包括資源獲取能力、資源配置能力和資源使用能力三大部分在內(nèi)的一個系統(tǒng)，其靜態(tài)組成部分包括安德鄉(xiāng)政府資源獲取能力、安德鄉(xiāng)政府資源配置能力和安德鄉(xiāng)政府資源使用能力三大部分，從動態(tài)流程上看，安德鄉(xiāng)政府從政府外界獲取必要的資源，并將其通過分配和轉(zhuǎn)移交給具體的職能部門，職能部門通過對資源消化和吸收，并將其使用到制定鄉(xiāng)村公共管理決策、提供公共產(chǎn)品和服務以及執(zhí)行政策發(fā)揮來管理和服務村民，在這個過程中政府體現(xiàn)其公共服務的能力。

2安德鄉(xiāng)政府公共服務能力現(xiàn)狀

2.1公共服務能力有所發(fā)展

近年來安德鄉(xiāng)公共服務能力有所發(fā)展，表現(xiàn)在公共服務體系整體更加完善，資源獲取較為穩(wěn)定，資源配置更加全面和資源使用更加合理。從政府自身建設(shè)來說，政府機構(gòu)進一步精簡、規(guī)范。2011年安德鄉(xiāng)政府機構(gòu)共有36名工作人員，其中在領(lǐng)導崗位上有8人，全鄉(xiāng)人口數(shù)量接近19000人，村民與公務人員數(shù)量比約為528：1，低于全國的256∶1，學歷上安德鄉(xiāng)政府公務人員大專以上學歷31人，占政府人員比例86%，學歷層次較高，年齡結(jié)構(gòu)上在35歲以下有12人，35-45歲之間的有16人，45歲以上的8人，整個公務員隊伍以中青年為主，比較年青化。從政府整體機構(gòu)設(shè)置來看，形成了設(shè)“七站八所”的較為完善的政府職能機構(gòu)，各職能機構(gòu)人員一般維持在3人，至多不超過5人，機構(gòu)較為精簡，公務員隊伍學歷與年齡也日趨合理。從資源獲取能力來看，從2007年到現(xiàn)在一直保持較為穩(wěn)定的財政收入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，2011年農(nóng)民人均收入5300元，略低于全國水平，但較之“十五”期間有較大提高。

2.2資源獲取逐漸多元化

安德鄉(xiāng)政府在獲取資源中逐漸多元化，從原來單一的政府來源逐漸向市場、社會靠攏，方式也由原來的單一由上而下轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合由下而上橫向協(xié)商交流，以財政來源為例，2007年財政收入中80%來自上級政府撥款，2011年財政收入中政府撥款占比例則下降到50%，財政收入來源逐漸多元化，在無形資源獲取方面鄉(xiāng)政府也有進一步強化，農(nóng)業(yè)補貼的加大、村務的進一步公開和村民主政治建設(shè)的加大，政府在處理村務時也逐漸改變單一的管制型，加大了對村民權(quán)利的尊重，開始重視協(xié)商合作獲取村民的支持與認可，而鄉(xiāng)直選制度的實行，則進一步促使政府通過依法行政，民主協(xié)商來獲取合法性，正當性與村民認可。2009年鄉(xiāng)政府又建設(shè)了湖南安德鄉(xiāng)人民政府網(wǎng)站（http：//hnad.anxiang.gov.cn），一方面是對村務公開的實踐和村民知情、參與監(jiān)督的尊重，另一方面則是作為介紹特色產(chǎn)業(yè)、服務三農(nóng)和對外招商引資的一個平臺。

2.3資源配置使用凸顯公共性

安德鄉(xiāng)較為均勻的將資源配置于鄉(xiāng)公共治理領(lǐng)域。以最具代表性的財政資源為例，2011年鄉(xiāng)財政支持300萬元，其中像公共福利性支出如醫(yī)療衛(wèi)生支出22.83萬，社會保障支出15萬，文化娛樂支出15萬，基礎(chǔ)建設(shè)支出98萬，教育支出3萬，污染整治支出5萬，這些支出額超過財政支出的50%，說明鄉(xiāng)政府在配置資源時并沒有忽視村民的公共福利，另外鄉(xiāng)政府領(lǐng)導崗位有8人，每人在分管不同職能部門時也兼管一個行政村，工作范圍劃分比較清晰，而且每個職能部門配備的人員也比較平均，同時對于村務管理，注重必須的財政支持和專人負責，基本上做到了領(lǐng)導班子專門分工，各負其責，各項村務工作都能夠切實開展。

安德鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府內(nèi)設(shè)“七站八所”，包括經(jīng)管站、計生站、農(nóng)技站、統(tǒng)計站、文廣站、建環(huán)站、勞保站、黨政辦、財政所、司法所、國土所、綜治辦，1個社區(qū)居委會，與縣職能部門對應設(shè)置，管理職能較為全面，各職能部門運用資源服務村民，管理村公共事務較為有效，從教育供給來看，全鄉(xiāng)有3個幼兒園，1個小學和1個中學，2011年幼兒園應入學率為78.7%，幼兒園教師人數(shù)13人，小學入學率100%，教師人數(shù)54人，小學教育總經(jīng)費投入19.44萬元，人均教育經(jīng)費400元/人；中學入學率100%，中學教育總經(jīng)費投入17.16萬元，人均教育經(jīng)費600元/人；“兩免和兩基”人口覆蓋率均為100%，09年來縣教育局考核均為良好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面全鄉(xiāng)通電，村村通覆蓋率為62.5%，擁有電話200部左右，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率90%，醫(yī)療設(shè)施擁有26個衛(wèi)生院，醫(yī)護人員27人，治安方面鄉(xiāng)設(shè)置有蘆林鋪派出所，2011年處理治安事件30起，無重大特大治安事故，全鄉(xiāng)實現(xiàn)醫(yī)療保險覆蓋率100%，養(yǎng)老保險覆蓋率92%，困難救助率85%，鄉(xiāng)政府主辦安德鄉(xiāng)敬老院，費用全免，現(xiàn)有15位老人入住，工作人員2人，運營平穩(wěn)。社會保障考核近兩年考核均通過。文化站主要進行文化宣傳與活動組織，擁有10個圖書館，2011年計劃活動2次，實際組織活動2次。

3安德鄉(xiāng)政府公共服務能力制約因素

3.1公共服務定位認識不清晰

安德鄉(xiāng)明確認識到政府的公共管理和服務職能，然而理解并不清晰，鄉(xiāng)村公共服務應該是鄉(xiāng)政府運用資源有效滿足村民現(xiàn)代生活合法合理需要的過程，需要與居民進行溝通了解他們的實現(xiàn)現(xiàn)狀并提供服務，鄉(xiāng)政府在很大程度上在執(zhí)行公共政策或者提供公共產(chǎn)品時往往抱著完成上級任務或者從政府單方面考慮忽視村民實際感受的現(xiàn)象，如文化宣傳不能有效調(diào)動村民積極性促進村民參與，圖書館資源更新慢，管理方式以習慣于以命令、控制等強制性方式居多，缺少橫向溝通交流等民主行政意識，還存在行政行為不夠文明的現(xiàn)象。

3.2公共資源投入總量不足

從表可以看出安德鄉(xiāng)財務經(jīng)費從2007年的500萬元下降到2011年的200萬元，呈現(xiàn)明顯下降趨勢，2011年全鄉(xiāng)財政支出300萬元，財政支出超過財政收入100萬元，鄉(xiāng)政府在教育、水利和工資都存在欠債，2011年鄉(xiāng)財政收入中政府撥款100萬元占50%，文化建設(shè)，教育投入，醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障都存在資金不足的情況，由于獲取資源能力有限導致公共服務攻擊總量不足，如鄉(xiāng)自來水供應人口覆蓋率只有1.7%，水質(zhì)嚴重不合格，專業(yè)教師比例很少，衛(wèi)生經(jīng)費緊張需要職工集資，職工待遇不高影響工作績效。

3.3管理體制阻礙資源合理配置

安德鄉(xiāng)政府在面對執(zhí)行上級管理意圖和服務村民方面，在我國現(xiàn)行的官僚科層體系和管制型行政模式下，鄉(xiāng)政府往往會將資源傾斜于完成上級安排的任務，雖然大多數(shù)情況下并不與村民整體利益產(chǎn)生沖突，但是也存在資源投入側(cè)重與村民實際需求不一致的狀況；各職能部門往往會基于職能范圍采取預算申請盡可能多的方式，而條塊分割的職能結(jié)構(gòu)又往往會導致各部門各自為政，主動局部利益忽視整體服務效果，資源分配后成為部門利益，使用時應為缺乏協(xié)調(diào)和溝通導致無法產(chǎn)生協(xié)同效應實現(xiàn)服務的整體目標。

3.4資源使用缺乏有效監(jiān)督

安德鄉(xiāng)政府在使用資源進行公共服務時缺乏有效的監(jiān)督，雖然2009年開始安德鄉(xiāng)開始對各職能部門工作進行績效考核，但是績效考核還處在比較粗放不夠細化和科學，民眾對資源使用的知情和相關(guān)統(tǒng)計也存在很大疏漏，很多政務信息數(shù)據(jù)獲取難度較大，資源實際使用也受政治權(quán)力運作影響，缺少科學民主行政規(guī)范。

參考文獻

[1]肖鋒.我國農(nóng)村公共服務供給存在的問題及對策分析[J].經(jīng)濟師，2011，（04）：60.

[2]陳振明.公共管理學——種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2003：275.

[3]劉驥.轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力建設(shè)研究[D].湖南師范大學，2009.

[4]鄭桂榮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力建設(shè)研究以龍巖市為例[D].南昌大學，2009.

[5]姜秀敏，孫潔.中國農(nóng)村公共服務供給存在的問題及對策[J].大連海事大學學報（社會科學版），2010，（05）：3639.

安德鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府內(nèi)設(shè)“七站八所”，包括經(jīng)管站、計生站、農(nóng)技站、統(tǒng)計站、文廣站、建環(huán)站、勞保站、黨政辦、財政所、司法所、國土所、綜治辦，1個社區(qū)居委會，與縣職能部門對應設(shè)置，管理職能較為全面，各職能部門運用資源服務村民，管理村公共事務較為有效，從教育供給來看，全鄉(xiāng)有3個幼兒園，1個小學和1個中學，2011年幼兒園應入學率為78.7%，幼兒園教師人數(shù)13人，小學入學率100%，教師人數(shù)54人，小學教育總經(jīng)費投入19.44萬元，人均教育經(jīng)費400元/人；中學入學率100%，中學教育總經(jīng)費投入17.16萬元，人均教育經(jīng)費600元/人；“兩免和兩基”人口覆蓋率均為100%，09年來縣教育局考核均為良好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面全鄉(xiāng)通電，村村通覆蓋率為62.5%，擁有電話200部左右，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率90%，醫(yī)療設(shè)施擁有26個衛(wèi)生院，醫(yī)護人員27人，治安方面鄉(xiāng)設(shè)置有蘆林鋪派出所，2011年處理治安事件30起，無重大特大治安事故，全鄉(xiāng)實現(xiàn)醫(yī)療保險覆蓋率100%，養(yǎng)老保險覆蓋率92%，困難救助率85%，鄉(xiāng)政府主辦安德鄉(xiāng)敬老院，費用全免，現(xiàn)有15位老人入住，工作人員2人，運營平穩(wěn)。社會保障考核近兩年考核均通過。文化站主要進行文化宣傳與活動組織，擁有10個圖書館，2011年計劃活動2次，實際組織活動2次。

3安德鄉(xiāng)政府公共服務能力制約因素

3.1公共服務定位認識不清晰

安德鄉(xiāng)明確認識到政府的公共管理和服務職能，然而理解并不清晰，鄉(xiāng)村公共服務應該是鄉(xiāng)政府運用資源有效滿足村民現(xiàn)代生活合法合理需要的過程，需要與居民進行溝通了解他們的實現(xiàn)現(xiàn)狀并提供服務，鄉(xiāng)政府在很大程度上在執(zhí)行公共政策或者提供公共產(chǎn)品時往往抱著完成上級任務或者從政府單方面考慮忽視村民實際感受的現(xiàn)象，如文化宣傳不能有效調(diào)動村民積極性促進村民參與，圖書館資源更新慢，管理方式以習慣于以命令、控制等強制性方式居多，缺少橫向溝通交流等民主行政意識，還存在行政行為不夠文明的現(xiàn)象。

3.2公共資源投入總量不足

從表可以看出安德鄉(xiāng)財務經(jīng)費從2007年的500萬元下降到2011年的200萬元，呈現(xiàn)明顯下降趨勢，2011年全鄉(xiāng)財政支出300萬元，財政支出超過財政收入100萬元，鄉(xiāng)政府在教育、水利和工資都存在欠債，2011年鄉(xiāng)財政收入中政府撥款100萬元占50%，文化建設(shè)，教育投入，醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障都存在資金不足的情況，由于獲取資源能力有限導致公共服務攻擊總量不足，如鄉(xiāng)自來水供應人口覆蓋率只有1.7%，水質(zhì)嚴重不合格，專業(yè)教師比例很少，衛(wèi)生經(jīng)費緊張需要職工集資，職工待遇不高影響工作績效。

3.3管理體制阻礙資源合理配置

安德鄉(xiāng)政府在面對執(zhí)行上級管理意圖和服務村民方面，在我國現(xiàn)行的官僚科層體系和管制型行政模式下，鄉(xiāng)政府往往會將資源傾斜于完成上級安排的任務，雖然大多數(shù)情況下并不與村民整體利益產(chǎn)生沖突，但是也存在資源投入側(cè)重與村民實際需求不一致的狀況；各職能部門往往會基于職能范圍采取預算申請盡可能多的方式，而條塊分割的職能結(jié)構(gòu)又往往會導致各部門各自為政，主動局部利益忽視整體服務效果，資源分配后成為部門利益，使用時應為缺乏協(xié)調(diào)和溝通導致無法產(chǎn)生協(xié)同效應實現(xiàn)服務的整體目標。

3.4資源使用缺乏有效監(jiān)督

安德鄉(xiāng)政府在使用資源進行公共服務時缺乏有效的監(jiān)督，雖然2009年開始安德鄉(xiāng)開始對各職能部門工作進行績效考核，但是績效考核還處在比較粗放不夠細化和科學，民眾對資源使用的知情和相關(guān)統(tǒng)計也存在很大疏漏，很多政務信息數(shù)據(jù)獲取難度較大，資源實際使用也受政治權(quán)力運作影響，缺少科學民主行政規(guī)范。

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安德鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府內(nèi)設(shè)“七站八所”，包括經(jīng)管站、計生站、農(nóng)技站、統(tǒng)計站、文廣站、建環(huán)站、勞保站、黨政辦、財政所、司法所、國土所、綜治辦，1個社區(qū)居委會，與縣職能部門對應設(shè)置，管理職能較為全面，各職能部門運用資源服務村民，管理村公共事務較為有效，從教育供給來看，全鄉(xiāng)有3個幼兒園，1個小學和1個中學，2011年幼兒園應入學率為78.7%，幼兒園教師人數(shù)13人，小學入學率100%，教師人數(shù)54人，小學教育總經(jīng)費投入19.44萬元，人均教育經(jīng)費400元/人；中學入學率100%，中學教育總經(jīng)費投入17.16萬元，人均教育經(jīng)費600元/人；“兩免和兩基”人口覆蓋率均為100%，09年來縣教育局考核均為良好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面全鄉(xiāng)通電，村村通覆蓋率為62.5%，擁有電話200部左右，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率90%，醫(yī)療設(shè)施擁有26個衛(wèi)生院，醫(yī)護人員27人，治安方面鄉(xiāng)設(shè)置有蘆林鋪派出所，2011年處理治安事件30起，無重大特大治安事故，全鄉(xiāng)實現(xiàn)醫(yī)療保險覆蓋率100%，養(yǎng)老保險覆蓋率92%，困難救助率85%，鄉(xiāng)政府主辦安德鄉(xiāng)敬老院，費用全免，現(xiàn)有15位老人入住，工作人員2人，運營平穩(wěn)。社會保障考核近兩年考核均通過。文化站主要進行文化宣傳與活動組織，擁有10個圖書館，2011年計劃活動2次，實際組織活動2次。

3安德鄉(xiāng)政府公共服務能力制約因素

3.1公共服務定位認識不清晰

安德鄉(xiāng)明確認識到政府的公共管理和服務職能，然而理解并不清晰，鄉(xiāng)村公共服務應該是鄉(xiāng)政府運用資源有效滿足村民現(xiàn)代生活合法合理需要的過程，需要與居民進行溝通了解他們的實現(xiàn)現(xiàn)狀并提供服務，鄉(xiāng)政府在很大程度上在執(zhí)行公共政策或者提供公共產(chǎn)品時往往抱著完成上級任務或者從政府單方面考慮忽視村民實際感受的現(xiàn)象，如文化宣傳不能有效調(diào)動村民積極性促進村民參與，圖書館資源更新慢，管理方式以習慣于以命令、控制等強制性方式居多，缺少橫向溝通交流等民主行政意識，還存在行政行為不夠文明的現(xiàn)象。

3.2公共資源投入總量不足

從表可以看出安德鄉(xiāng)財務經(jīng)費從2007年的500萬元下降到2011年的200萬元，呈現(xiàn)明顯下降趨勢，2011年全鄉(xiāng)財政支出300萬元，財政支出超過財政收入100萬元，鄉(xiāng)政府在教育、水利和工資都存在欠債，2011年鄉(xiāng)財政收入中政府撥款100萬元占50%，文化建設(shè)，教育投入，醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障都存在資金不足的情況，由于獲取資源能力有限導致公共服務攻擊總量不足，如鄉(xiāng)自來水供應人口覆蓋率只有1.7%，水質(zhì)嚴重不合格，專業(yè)教師比例很少，衛(wèi)生經(jīng)費緊張需要職工集資，職工待遇不高影響工作績效。

3.3管理體制阻礙資源合理配置

安德鄉(xiāng)政府在面對執(zhí)行上級管理意圖和服務村民方面，在我國現(xiàn)行的官僚科層體系和管制型行政模式下，鄉(xiāng)政府往往會將資源傾斜于完成上級安排的任務，雖然大多數(shù)情況下并不與村民整體利益產(chǎn)生沖突，但是也存在資源投入側(cè)重與村民實際需求不一致的狀況；各職能部門往往會基于職能范圍采取預算申請盡可能多的方式，而條塊分割的職能結(jié)構(gòu)又往往會導致各部門各自為政，主動局部利益忽視整體服務效果，資源分配后成為部門利益，使用時應為缺乏協(xié)調(diào)和溝通導致無法產(chǎn)生協(xié)同效應實現(xiàn)服務的整體目標。

3.4資源使用缺乏有效監(jiān)督

安德鄉(xiāng)政府在使用資源進行公共服務時缺乏有效的監(jiān)督，雖然2009年開始安德鄉(xiāng)開始對各職能部門工作進行績效考核，但是績效考核還處在比較粗放不夠細化和科學，民眾對資源使用的知情和相關(guān)統(tǒng)計也存在很大疏漏，很多政務信息數(shù)據(jù)獲取難度較大，資源實際使用也受政治權(quán)力運作影響，缺少科學民主行政規(guī)范。

參考文獻

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