王藝璇

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將政府的“他治”，市場主體的“自治”，社會(huì)組織的“互治”結(jié)合起來，形成政府、市場和社會(huì)協(xié)同共治的“善治”模式。社會(huì)組織作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會(huì)治理的重要主體和依托。改革開放以來，我國社會(huì)組織無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了長足的進(jìn)步，作為協(xié)商民主的重要渠道和提供社會(huì)服務(wù)的重要力量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但我國現(xiàn)行社會(huì)組織管理制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要不相適應(yīng)的矛盾日益突出，因此需要改革社會(huì)組織管理制度，推進(jìn)社會(huì)組織管理的法治化，以激發(fā)和釋放社會(huì)發(fā)展活力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國社會(huì)組織管理的法制現(xiàn)狀

隨著“依法治國”理念的確立，我國社會(huì)組織發(fā)展的法制環(huán)境有了很大的改善，1988年民政部民間組織管理局成立之后，社會(huì)組織的立法進(jìn)程明顯加快，從體系上看，已經(jīng)初步建成了以《憲法》為統(tǒng)帥，以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》為核心，以相關(guān)的地方性法規(guī)和部門規(guī)章為輔助，一般法與特別法相結(jié)合的多層次的社會(huì)組織法律體系。然而，與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要和社會(huì)組織的發(fā)展趨勢(shì)相比，當(dāng)前社會(huì)組織的法制建設(shè)相對(duì)滯后，還存在相當(dāng)多的問題。

(一)社會(huì)組織管理立法思想的滯后

社會(huì)組織管理模式起源于我黨在戰(zhàn)爭時(shí)期的邊區(qū)政策，基本的管理原則和管理環(huán)節(jié)成形于1950年，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，對(duì)于大部分的社會(huì)組織，黨和政府的首要工作是清理和整頓，選擇性地保留一少部分作為工作助手，在此基礎(chǔ)上，對(duì)新建立的社會(huì)組織實(shí)施相對(duì)嚴(yán)格的管理，目的是為了肅清當(dāng)時(shí)殘存的反動(dòng)勢(shì)力，維護(hù)和鞏固新生政權(quán)，為即將開始的社會(huì)主義建設(shè)創(chuàng)造相對(duì)穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，以“全能主義”為指導(dǎo)，政府不僅在大政方針等宏觀層次上具有主導(dǎo)性的作用，而且是很多微觀領(lǐng)域的管理者和執(zhí)行者，其中社會(huì)組織也被認(rèn)為是其行政管理的一部分，并以內(nèi)部事務(wù)的方式對(duì)其進(jìn)行管理，社會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)都處于政府部門的嚴(yán)格監(jiān)控之下。

由此我們不難發(fā)現(xiàn)，我國的社會(huì)組織大致可分為兩類，一類是建國初期經(jīng)過清理整頓被保留下來的，另一類則是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐漸建立的，這些新成立的社會(huì)組織中有相當(dāng)一部分是由政府部門創(chuàng)建并接受政府主導(dǎo)的，尤其是那些經(jīng)過合法登記的、有重要影響的社會(huì)組織。政府對(duì)于這些社會(huì)組織的主導(dǎo)作用，一是源自“掛靠制”，即行政機(jī)關(guān)作為主管機(jī)關(guān)必須對(duì)社會(huì)組織負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是源自“變形記”，即許多行業(yè)的管理和服務(wù)類社會(huì)組織直接脫胎于行政體制改革中裁并縮編的機(jī)構(gòu)，因而與原有的或新設(shè)的政府管理部門保有密切的關(guān)系；三是源自“贅生法”，即政府部門在應(yīng)對(duì)新的治理難題或新增的管理功能時(shí)有意培植和培育了相關(guān)的社會(huì)組織[1]。這些遍布社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織所發(fā)揮的作用都不是社會(huì)組織作為法律主體的作用，它們所代表的依然不是市民社會(huì)，而是國家和政府。

社會(huì)組織管理的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是行政部門主導(dǎo)的，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，各部委及直屬機(jī)構(gòu)有權(quán)制定本部門權(quán)限范圍內(nèi)的規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府也都有權(quán)制定地方政府規(guī)章，這意味著各行政立法主體都有權(quán)力根據(jù)各自工作的需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，將政府的組織框架帶入社會(huì)組織的制度框架中，直接導(dǎo)致了社會(huì)組織制度與政府體制的高度一致性。

也就是說，在新中國社會(huì)組織發(fā)展之初，社會(huì)組織真正的角色和地位并沒有得到正確的認(rèn)識(shí)，且社會(huì)組織管理制度設(shè)計(jì)又由行政部門主導(dǎo)，因而我國社會(huì)組織管理的相關(guān)立法帶有濃厚的行政色彩。正是由于這種行政化的傾向，導(dǎo)致了我國現(xiàn)行立法中的種種問題。

(二)社會(huì)組織管理立法體系的不完善

除《憲法》對(duì)于公民結(jié)社權(quán)的一般規(guī)定外，社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)范都屬于行政立法或者地方性立法，總體層次較低，僅僅利用這些對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范會(huì)形成一些不利的影響：一方面，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章多帶有行業(yè)和地區(qū)的局限性，無法形成統(tǒng)一的管理格局，缺乏對(duì)社會(huì)組織的整體規(guī)劃和統(tǒng)一有效的監(jiān)管；另一方面，法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)涵往往不夠明確，其解釋權(quán)又歸屬于制定機(jī)關(guān)，這就給作為制定大部分規(guī)范的行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的干涉提供了條件，社會(huì)組織的獨(dú)立性就難以得到保障。

同時(shí)，因?yàn)閷?duì)社會(huì)組織的角色認(rèn)識(shí)不正確，行政主體在立法時(shí)很容易將其作為與自己同質(zhì)的“下屬機(jī)關(guān)”來看待，以“義務(wù)”作為立法的出發(fā)點(diǎn)，忽視其實(shí)體的權(quán)利。這里的權(quán)利包括兩方面：一是作為社會(huì)組織存在基礎(chǔ)的公民結(jié)社權(quán)。我國《憲法》第35條明確規(guī)定了公民的結(jié)社自由，但現(xiàn)行的法律體系中并沒有其他明確的關(guān)于公民結(jié)社權(quán)的規(guī)定，而且為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的控制，社會(huì)組織的成立門檻較高，程序復(fù)雜、管理繁瑣，公民要行使結(jié)社權(quán)十分困難。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行》辦法，在同一行政區(qū)域范圍內(nèi)，可以成立什么樣的社會(huì)組織，以及存在多少性質(zhì)相同的社會(huì)組織，都由業(yè)務(wù)主管部門和登記部門自由裁量決定，如果公民對(duì)這種裁量不服，卻沒有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。二是社會(huì)組織作為法律主體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力。我國立法將社會(huì)組織作為行政管理相對(duì)人予以規(guī)范，行政機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督管理社會(huì)組織的法定權(quán)力，但是社會(huì)組織缺乏可以與之抗衡的權(quán)力，面對(duì)政府過多的干涉，社會(huì)組織也無法通過法律途徑獲得自治和保護(hù)。

(三)社會(huì)組織管理的司法規(guī)制難題

在法治國家，司法監(jiān)督是最后的救濟(jì)手段，但是我國關(guān)于社會(huì)組織的主要立法都是從管理的角度出發(fā)，只是針對(duì)社會(huì)組織登記管理的行政程序做了相關(guān)的規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織的法律地位、權(quán)利和其自治范圍內(nèi)的權(quán)力，以及法律責(zé)任等實(shí)體問題卻沒有作出明確的安排。由于缺少具體的權(quán)責(zé)規(guī)定，糾紛一旦發(fā)生，自然也無法找到明確的救濟(jì)途徑。

社會(huì)組織會(huì)因角色不同而發(fā)生地位上的差異，當(dāng)其作為具有公共管理職能的主體，行使公共管理權(quán)時(shí)，若侵犯了管理相對(duì)方的合法權(quán)益，理論上相對(duì)方應(yīng)以社會(huì)組織為被告向法院提起行政訴訟，然而社會(huì)組織能否成為行政訴訟的被告，在我國司法界一直存在爭議，根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，行政訴訟的被告一般限于國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在司法實(shí)踐中，法院也經(jīng)常以此為借口將非國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力性行為拒之門外。最常見的例子是各式各樣的行業(yè)協(xié)會(huì)，它們可以許可或者批準(zhǔn)會(huì)員從事某項(xiàng)活動(dòng)，甚至可以對(duì)會(huì)員實(shí)施制裁和處罰，但是如果會(huì)員對(duì)這些社會(huì)組織的制裁不服時(shí)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)在一般情況下很難被認(rèn)定為適格的行政訴訟被告。在民事訴訟中，由于社會(huì)組織與成員或服務(wù)消費(fèi)者之間通常沒有明確的合同等民事法律關(guān)系的標(biāo)志，法院一般以“不屬于平等主體之間的民事糾紛”為由拒絕受理[2]。當(dāng)社會(huì)組織作為管理相對(duì)人受制于行政機(jī)關(guān)或其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織時(shí)，若社會(huì)組織出現(xiàn)違法行為，而法律、規(guī)定的缺失又導(dǎo)致其責(zé)任能力與實(shí)際責(zé)任的模糊，給司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法帶來困難和挑戰(zhàn)。例如《社會(huì)團(tuán)體登記條例》中只規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社團(tuán)實(shí)行年度檢查，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)年度的初審，然而卻沒有規(guī)定違法的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也沒有規(guī)定違反年檢制度應(yīng)給予的處罰措施。更不用說社會(huì)組織由于登記注冊(cè)門檻過高，現(xiàn)實(shí)中還存在著大量缺乏合法“身份”的社會(huì)組織，均進(jìn)一步加劇了社會(huì)組織的司法困境。

總而言之，由于社會(huì)組織管理立法中的種種具體制度設(shè)計(jì)中存在不合理之處，以及我國社會(huì)組織立法問題的根源在于社會(huì)組織角色定位的不明確，導(dǎo)致社會(huì)組織的法律主體地位不明確和責(zé)、權(quán)、利等相關(guān)實(shí)體規(guī)定的缺失；又由于法律的可操作性欠缺，導(dǎo)致各管理主體在執(zhí)法過程中無所適從或者各行其是，故而無法形成統(tǒng)一的管理格局。糾紛一旦發(fā)生，就會(huì)因?yàn)橹黧w法律地位不清，直接導(dǎo)致法律關(guān)系定性不明和救濟(jì)困難。

二、重新審視我國社會(huì)組織的功能定位

法治的核心思想是用權(quán)利的保障抵制權(quán)力的擴(kuò)張。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]面對(duì)以國家強(qiáng)制力為后盾的國家權(quán)力，個(gè)體的力量顯得微不足道，分散的公民個(gè)人難以與龐大的國家組織體系相抗衡，并且孤立的個(gè)人容易在激情的作用下走極端，采取非理性的手段對(duì)抗國家機(jī)器的強(qiáng)力作用，最終將會(huì)損害社會(huì)秩序的穩(wěn)定。個(gè)人自愿結(jié)成的社會(huì)組織則能夠成為與國家權(quán)力相抗衡的社會(huì)力量。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)成為國家與社會(huì)個(gè)體溝通的媒介，一方面，它將國家權(quán)力擋在社會(huì)領(lǐng)域之外，為社會(huì)成員贏得了一個(gè)自由、獨(dú)立、自治的領(lǐng)域；另一方面，它也能將社會(huì)民意、利益要求等信息傳遞到國家和政府。社會(huì)組織的存在，使市民社會(huì)成為較為有序和穩(wěn)定的社會(huì)。社會(huì)組織的法治化發(fā)展，是對(duì)國家和社會(huì)關(guān)系的重新定位。

從我國的法治實(shí)踐上來看，改革開放之前，在以“全能政府”為特征的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式下，真正意義上的市民社會(huì)并不存在。改革開放之后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，傳統(tǒng)的行政管理方式開始逐漸被新的法治化管理方式所取代，現(xiàn)代社會(huì)治理體制基礎(chǔ)開始奠定。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于國家和企業(yè)的社會(huì)公共領(lǐng)域逐步形成，國家和社會(huì)日益分離。

社會(huì)公共領(lǐng)域的形成使社會(huì)組織重新獲得了發(fā)展的土壤和空間。社會(huì)分化的多元性使得原有社會(huì)治理體系的適應(yīng)性逐漸降低，特別是在一些社會(huì)問題比較突出、尖銳的領(lǐng)域內(nèi)，政府和市場已經(jīng)呈現(xiàn)出力不從心的疲態(tài)，這時(shí)，社會(huì)組織開始回歸其作為民間性自治力量集合體的本位，在處理某些社會(huì)問題的時(shí)候發(fā)揮了政府和市場所沒有或難以充分發(fā)揮的作用。從2000年開始，社會(huì)組織開始進(jìn)入正向增長的通道，數(shù)量快速增長，在民政部所屬的各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的社會(huì)組織每年均增長超過30%[2].同時(shí)社會(huì)組織的整體實(shí)力和影響力逐漸增強(qiáng)，開始進(jìn)入社會(huì)生活的各個(gè)層面，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、繁榮社會(huì)事業(yè)、參與公共管理和擴(kuò)大對(duì)外交往方面都顯示出越來越重要的作用。例如在2008年的汶川地震之后，很多社會(huì)組織在第一時(shí)間到達(dá)救援現(xiàn)場，在搶險(xiǎn)救災(zāi)、災(zāi)后重建特別是災(zāi)后心理疏導(dǎo)方面發(fā)揮了重要的作用。

社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織的本位回歸引發(fā)了對(duì)社會(huì)組織管理體制的審視和反思，推動(dòng)了社會(huì)組織管理體制的改革。十八大以來，中央對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展作出一系列重大決策部署，明確提出加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。十八屆二中全會(huì)審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出“建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制”。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，社會(huì)組織要明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。這標(biāo)志著我國社會(huì)組織管理體制改革正式破冰，社會(huì)組織管理進(jìn)入法治化的新時(shí)期。

三、我國社會(huì)組織法律制度的改革

(一)明確社會(huì)組織的法律地位

一般而言，從職能角度看，社會(huì)組織具有行政相對(duì)人、準(zhǔn)行政主體和民事法律主體三種法律地位。

首先，社會(huì)組織與其登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位共同構(gòu)成行政法律關(guān)系的主體，社會(huì)組織作為行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)享有參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)、受償請(qǐng)求權(quán)等一系列實(shí)體性和程序性權(quán)利。應(yīng)當(dāng)明確界定社會(huì)組織的自治范圍及其限度，政府主管部門對(duì)其進(jìn)行管理和監(jiān)督的范圍、方式與程序，以及社會(huì)組織合法權(quán)利受到政府主管部門侵害時(shí)的法律救濟(jì)渠道[4]。同時(shí)，作為行政相對(duì)人，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)履行法律、法規(guī)設(shè)定的各項(xiàng)義務(wù)，在無法履行時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。社會(huì)組織立法應(yīng)進(jìn)一步完善法律責(zé)任及承擔(dān)方式的設(shè)定。

其次，社會(huì)組織可以享有法律上的準(zhǔn)行政主體身份。但是社會(huì)組織不同于政府組織，其行使公共職能的依據(jù)是自身的自治能力。作為準(zhǔn)行政主體，社會(huì)組織享有制定章程和規(guī)約、對(duì)社會(huì)成員的自律管理和服務(wù)、獎(jiǎng)懲及代表社會(huì)成員的利益等多項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)前我國政府已經(jīng)開始了政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的改革，部分社會(huì)組織將會(huì)協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理，代行部分政府職能。因此必須完善《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟被告資格的規(guī)定，為司法介入社會(huì)組織管理提供明確的渠道，為現(xiàn)有法律規(guī)則和原則創(chuàng)造介入空間，將社會(huì)組織管理權(quán)的相關(guān)糾紛納入司法程序，通過案件處理使社會(huì)組織運(yùn)行受到更加有效的法律監(jiān)督。

最后，社會(huì)組織從事各種民事活動(dòng)時(shí)以民事主體的身份出現(xiàn)。社會(huì)組織依照其不同身份(包括法人、合伙、個(gè)體)承擔(dān)不同類型和不同程度的責(zé)任。然而，由于社會(huì)組織成立門檻較高，“非法”的社會(huì)組織大量存在，這就需要放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件，賦予其合法身份。

(二)基于公民結(jié)社權(quán)保障、構(gòu)建社會(huì)組織管理體制

社會(huì)組織存在和興盛的前提是結(jié)社自由。結(jié)社是人性的基本需求，當(dāng)人們的活動(dòng)超越了家庭和地域的限制以后，謀生和發(fā)展的需求迫使人們建立各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)來滿足生存和發(fā)展的需要[5]。從人類文明演化的歷史發(fā)展軌跡來說，結(jié)社自由是人類對(duì)追求群體生活秩序需求、多元化秩序需求與公共權(quán)力秩序的保障與回應(yīng)[6]。當(dāng)今世界各國對(duì)結(jié)社自由大都采取積極鼓勵(lì)并予以保障的態(tài)度，在憲法和法律中規(guī)定了對(duì)結(jié)社自由的保障措施。結(jié)社自由對(duì)現(xiàn)代法律秩序的形成具有重要的作用和意義。

國家對(duì)社會(huì)組織實(shí)施管理的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是更好地實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)，即把保障公民結(jié)社權(quán)利的實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)組織實(shí)施管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這就要求在社會(huì)組織立法中以權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，一切義務(wù)的設(shè)定均是為了保障社會(huì)組織的權(quán)利，義務(wù)來源于權(quán)利并且服務(wù)于權(quán)利。從法治發(fā)展進(jìn)化的角度來看，從義務(wù)本位到權(quán)利本位的嬗變構(gòu)成了現(xiàn)代法治的重要特征，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治對(duì)于社會(huì)發(fā)展變遷的回應(yīng)。同時(shí)，樹立社會(huì)組織立法的權(quán)利本位理念還意味著社會(huì)組織立法從國家本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，這是現(xiàn)代民主法治精神的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)避免以往社會(huì)組織立法時(shí)以管理法為主的傾向；在行政法層面上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為適度的管制而非嚴(yán)格的限制或禁止；在民商法層面上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)指引而不是強(qiáng)制；在社會(huì)法層面上，應(yīng)當(dāng)凸顯社會(huì)關(guān)懷而不是社會(huì)鉗制[7]。

(三)社會(huì)組織的社會(huì)選擇模式轉(zhuǎn)向

社會(huì)組織的政府選擇模式，是指社會(huì)組織的成立、活動(dòng)和注銷過程完全由政府主管部門決定，這種模式使社會(huì)組織變成了準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，具有明顯的行政化色彩，制約了其獨(dú)立與自治等屬性。社會(huì)選擇模式，是讓社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的集體需求作出反應(yīng)，由各種社會(huì)力量決定是否應(yīng)當(dāng)成立社會(huì)組織，社會(huì)通過自己內(nèi)在的機(jī)制為社會(huì)成員提供公共物品。社會(huì)組織的社會(huì)選擇模式是社會(huì)組織獨(dú)立性、自治性的保障。

“我國社會(huì)組織之所以難以獨(dú)立自主，就在于政社不分的體制，政府在轉(zhuǎn)換職能、簡政放權(quán)的過程中，以行政手段組建民間社會(huì)組織來承接，因而，要干預(yù)它們的人事安排、日常管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)，造成了嚴(yán)重的行政依附關(guān)系?！盵8]然而，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善、政治體制改革的不斷推進(jìn)，要求社會(huì)組織獨(dú)立與自治功能不斷增強(qiáng)，以便承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出去的職能，社會(huì)組織的作用和功能越來越重要，政府不能再套用行政手段對(duì)其進(jìn)行家長式管理，必須實(shí)行政社分開，還社會(huì)組織以非政府性、獨(dú)立性、自治性和多元性。所以，政府應(yīng)主動(dòng)為社會(huì)組織留出一定的空間，把社會(huì)組織從政府體系中剝離出來，從人事和財(cái)政上切斷社會(huì)組織與政府的聯(lián)系，明確社會(huì)組織與政府組織之間的界限和范圍，以防止政府將社會(huì)組織作為其附屬部分。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，各種類型的社會(huì)組織將成為政府與公眾之間聯(lián)系的重要紐帶，是社會(huì)管理架構(gòu)的中間層次。社會(huì)組織代表著一定階層的利益，可以形成他們自己的利益表達(dá)機(jī)制。所以，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)育，政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)和支持，讓他們發(fā)揮作用，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、同業(yè)競爭規(guī)范、行業(yè)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流及反傾銷應(yīng)訴等職能，都可以通過行業(yè)協(xié)會(huì)來完成，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在生成上由政府選擇模式向社會(huì)選擇模式的轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自治性，使社會(huì)組織在利益的整合與表達(dá)上發(fā)揮更大的積極作用，從而使國家與社會(huì)的關(guān)系實(shí)現(xiàn)良性、有序的互動(dòng)，這都有利于現(xiàn)代法律秩序的形成。

(四)完善社會(huì)組織工作人員的責(zé)任制

各種社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，對(duì)于承接政府職能，提供公益服務(wù)起到了一定的積極作用，但是部分社會(huì)組織濫用資金，暗箱操作等違規(guī)、違法行為也逐漸暴露出來，相當(dāng)一部分問題還進(jìn)入了公眾視線，如郭美美與紅十字會(huì)事件。由于社會(huì)組織所擁有的資源來自于社會(huì)，且大多數(shù)以公益為目的，它的違法、違規(guī)行為，諸如資金的濫用與其他機(jī)構(gòu)的類似行為相比，將會(huì)給社會(huì)帶來更加嚴(yán)重的后果，也更容易引起公眾的憤怒。正因如此，人們對(duì)社會(huì)組織的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則要求更高，而國內(nèi)外大量實(shí)例表明，僅僅依靠社會(huì)組織的自律還不能有效防止違法、違規(guī)行為的出現(xiàn)[9]。由于社會(huì)組織具有自治性強(qiáng)和組織松散的特點(diǎn)，如果對(duì)其引導(dǎo)得力，會(huì)成為社會(huì)管理和法治建設(shè)的重要推動(dòng)力；如果管理不善，則很容易為其從事違法犯罪活動(dòng)，擾亂社會(huì)秩序等留下空間。同時(shí)，社會(huì)組織享有法定權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的法律義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的角色功能，對(duì)利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，接受利益相關(guān)者的評(píng)估。社會(huì)組織的健康、快速發(fā)展，不僅取決于社會(huì)組織內(nèi)部的自律，更要依靠媒體、公眾等社會(huì)力量的監(jiān)督，也更取決于問責(zé)制度的建立。

根據(jù)問責(zé)方式的不同，可以分為積極問責(zé)和消極問責(zé)。積極問責(zé)要求問責(zé)對(duì)象出色高效地完成工作，防止“慵懶渙散”的出現(xiàn)。消極問責(zé)則是在出現(xiàn)了一些消極、負(fù)面、惡劣的后果之后，針對(duì)這些重大事故和影響惡劣的丑聞，對(duì)相應(yīng)的組織和直接責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，追究其責(zé)任。由于社會(huì)組織的自治性，對(duì)于社會(huì)組織的問責(zé)應(yīng)當(dāng)以消極問責(zé)為主，積極問責(zé)為輔。社會(huì)組織的問責(zé)制度涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，一是建立社會(huì)組織信息公開制度。當(dāng)前的立法規(guī)定了社會(huì)組織向登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的報(bào)告制度，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都規(guī)定了社會(huì)組織提交年度工作報(bào)告的義務(wù)。在實(shí)踐中，由于雙重管理體制的實(shí)行，主管部門對(duì)社會(huì)組織要么不理不睬，要么過度干涉。要對(duì)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)長期有效的監(jiān)督，就要通過法律對(duì)社會(huì)組織的公開性提出要求，要求社會(huì)組織參考政府的信息公開制度，建立一系列披露內(nèi)部組織信息和活動(dòng)信息的機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)公眾尤其是社會(huì)組織成員公開相關(guān)信息，包括其財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、資金流向和資產(chǎn)管理與運(yùn)作等，讓公眾及時(shí)了解資金使用情況。這點(diǎn)對(duì)于公益性社會(huì)組織來說尤其重要。因此，應(yīng)當(dāng)完善當(dāng)前立法，規(guī)范信息公開與信息披露制度，用法規(guī)的形式強(qiáng)制性要求社會(huì)組織運(yùn)作透明化、公開化。二是完善問責(zé)機(jī)制的具體制度。就問責(zé)的主體來說，一般而言，政府是唯一具有法律權(quán)威的問責(zé)主體，而且政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但是就以往的單一的政府監(jiān)督模式來看，效果并不理想，因此問責(zé)的主體除政府之外，還應(yīng)當(dāng)包括所有的利益相關(guān)者。例如，公益組織的捐贈(zèng)者、社會(huì)組織的成員、被服務(wù)對(duì)象、媒體和普通公眾等。為保證社會(huì)組織的自治性和獨(dú)立性，問責(zé)的方式應(yīng)以事后的消極問責(zé)為主。問責(zé)可以通過審計(jì)、司法介入、民政部門的管理、業(yè)務(wù)主管單位的控制等多種方式實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)首要完善的是分類追究責(zé)任的方式，即區(qū)分不同的情況，有針對(duì)性的設(shè)定不同的法律責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意問責(zé)的尺度適宜，因?yàn)檫^度問責(zé)會(huì)限制社會(huì)組織的發(fā)展，問責(zé)不力則會(huì)使社會(huì)組織放任自由。問責(zé)的有效性與其限度密切相關(guān)，應(yīng)盡量避免過度問責(zé)或問責(zé)不力的情況出現(xiàn)。

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