張霄龍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制變革的重要組成部分，在國家管理過程中發(fā)揮了重大的作用。近年來，香港特別行政區(qū)政制改革引起國內(nèi)外高度關(guān)注，使人們重新思考特別行政區(qū)制度在國家管理體制中的地位與作用，尤其是十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后特別行政區(qū)制度的發(fā)展，這就需要回顧歷史探討轉(zhuǎn)型時期國家管理體制與特別行政區(qū)制度之間的關(guān)系，為國家治理現(xiàn)代化背景下特別行政區(qū)制度的完善提供借鑒。

一、“制度有機體”理論的釋出

特別行政區(qū)制度構(gòu)成一個“制度有機體”。其從提出、形成、發(fā)展到修正的動態(tài)過程，與國家管理體制變革有著密切的關(guān)聯(lián)。特別行政區(qū)制度歷史解釋的前提是制度有機體的建構(gòu)，這并非意味著要硬生生地造出“制度有機體”這樣一個概念，而是試圖借鑒“國家有機體”的相關(guān)學(xué)說，駁斥機械地理解和解釋特別行政區(qū)制度的觀點、態(tài)度，那么首先需要了解一下國家有機體理論。與其說“國家有機體”是一種范疇十分清晰的理論，不如說是一種植根于歐陸歷史的學(xué)說體系。在西方的政治思想中很早就存在一種把人類社會和國家比作生物有機體的學(xué)說，認為社會像生物的有機組織，各組成部分相互依存，其職能和價值取決于在整體中的地位及與整體的關(guān)系[1]。這一思想最早可以上溯到古希臘時期，亞里士多德認為“城邦的長成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’。早期各級社會團體都是自然地生長起來的，一切城邦既然都是這一生長過程的完成，也該是自然的產(chǎn)物”[2]。亞里士多德的這種樸素的國家有機理論流傳下來，直至近世發(fā)展為一種學(xué)說體系。國家有機體學(xué)說主要流行于19世紀下半葉，其代表性的人物是德國的伯倫知理。他認為：(1)國家有其精神，與人無異；(2)國家有政府及其他機構(gòu)，這些機構(gòu)各自作用與身體器官各自作用原理相仿；(3)國家又有憲法將各個部分統(tǒng)屬一體，形成一個整體；(4)國家又有如人體，人體會發(fā)育，國家會產(chǎn)生歷史沿革。

探究國家有機體學(xué)說的淵源，與“國家有機體”相對應(yīng)的是“國家機械論”。國家機械論之說源于霍布斯等近代古典自然法學(xué)家?；舨妓沟?7世紀的思想家們運用分析、演繹、分解和綜合方法，嘗試突破亞里士多德的自然目的論的國家學(xué)說。這些思想家們試圖尋找一種源自人的“自然本性”的超越所有種族、信仰，適用于所有人、所有機構(gòu)的普遍法則，以期建立新的政治學(xué)說和政治道德。經(jīng)過一番爭論，古典自然法思想重新預(yù)設(shè)了人的自然本性，以個體的自然權(quán)利為基礎(chǔ)的社會協(xié)議建立起嶄新的國家制度和政治原則。國家也不再是由于人政治本性的自然演化，而是成為人的理性制造物，其目的是實現(xiàn)人的自由和權(quán)利，國家機械論由此產(chǎn)生[3]。

國家機械理論被德國的自然法學(xué)家們引入到德意志國家學(xué)說之后，德國的政治哲學(xué)家和公法學(xué)者們接受并批判了這一理論。和霍布斯等古典自然法學(xué)家們的觀點不一樣的是，德國的學(xué)者們認為國家的規(guī)定性要在過去的歷史中得以確證，國家是道德和精神的有機體，具有法律意義上的“道德-精神人格”。這種有機體論一方面把國家和自然界中天然的有機體聯(lián)系起來，強調(diào)其生長和發(fā)展的變化特征，但同時又把國家和這些天然的有機體相區(qū)別。對于這種關(guān)系，康德將其解釋為：“因為在這樣的整體中，每一部分共同影響整體的可能性，通過整體的思想，并按照它的地位和作用而得到規(guī)定，因此，每一部分不應(yīng)該是手段，而是目的”。這種比喻確定了國家理論框架和憲政模型的界限，與把國家當(dāng)做機器的國家機械論區(qū)分開來[3]。

借鑒國家有機體的理論，制度有機體也試圖將“制度”理解為是一種具有“人格”的規(guī)范體系。如果說將整個國家的總體制度視為有獨立的“人格”，其中某一項制度則可以理解為人的某部分肢體，總體制度和具體的制度共同構(gòu)成“制度”整體。如果借鑒國家機械論來理解，特別行政區(qū)制度就是立法者們?yōu)榻鉀Q一定問題而設(shè)計出來，它就像機械一樣，為解決某問題而存在，不過是解決問題的手段，這種機械式的解釋嚴重阻滯了特別行政區(qū)制度的發(fā)展；如果將我國的國家管理體制理解為“制度有機體”，則特別行政區(qū)制度就是“制度有機體”的一個部分，它自身也是一個小的“制度有機體”，這樣它發(fā)展目的就是其自身。經(jīng)過這種設(shè)想和構(gòu)造，我國的國家管理體制和特別行政區(qū)制度之間就如同整個身體和部分肢體的關(guān)系，特別行政區(qū)制度和其他相關(guān)制度共同影響了我國國家管理體制的存在、延續(xù)和發(fā)展。在這個機制中，整個的國家管理體制也通過自己的“思考”，確定特別行政區(qū)制度的地位和作用。

二、轉(zhuǎn)型時期我國國家管理體制的變革

我國在計劃經(jīng)濟時代，政府包辦一切，滲入整個社會；而西方則在近代以來構(gòu)建有限政府，認為政府只是“守夜人”，重視公民社會和市場的作用。這兩種傳統(tǒng)國家管理體制在一定時期滿足了當(dāng)時政治經(jīng)濟發(fā)展的要求。但隨著社會發(fā)展，傳統(tǒng)國家管理體制不再能控制政治沖突，不能夠?qū)夹g(shù)革新和信息革命作出快速反應(yīng)，造成政治體制的失衡和政治沖突的激化，產(chǎn)生國家管理危機，全球化和信息化也促使各個國家在應(yīng)對民主化的趨勢上掌握主動權(quán)，國家主權(quán)或者自主性觀念逐漸受到各類超國家體制概念的挑戰(zhàn)和削弱，傳統(tǒng)國家管理體制危機表現(xiàn)出政治、組織和技術(shù)等矛盾的綜合性危機，亟須建構(gòu)現(xiàn)代化的國家治理體制[4]。具體來說，改革開放以來，我國的國家管理體制主要發(fā)生了以下兩方面的變化。

(一)國家管理機制由統(tǒng)治趨向治理

隨著意識形態(tài)對立逐漸消解，加之信息革命、能源革命等的推動，傳統(tǒng)國家管理體制中的階級統(tǒng)治范式逐漸發(fā)生改變，政府和國家逐漸“公共化”，不再是一個階級統(tǒng)治另一個階級的工具，而成為整合社會、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的政治實體。由于社會事務(wù)的增多，政府的職能需要不斷擴張，干預(yù)和推動經(jīng)濟發(fā)展，提供各種社會服務(wù)，需要通過不斷擴充機構(gòu)和增加工作人員等實現(xiàn)“無處不在”“無所不管”的預(yù)期管治目標。然而，不僅市場存在著失靈，政府同樣會存在著失靈，過度規(guī)制與規(guī)制缺位同時存在，規(guī)制手段和方式跟不上社會的發(fā)展，單靠政府來管理社會存在著諸多弊端。在這種背景下，“統(tǒng)治”逐漸喪失了存在的基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)下由多元主體管理公共事務(wù)的國家管理體制成為必然，即“治理”成為當(dāng)代國家管理的主流范式。

(二)國家管理方式的法治轉(zhuǎn)向

法治是現(xiàn)代國家管理體制的基礎(chǔ)，國家治理的前提在于健全的法律體系，使各治理主體在法治的框架下配置和運行權(quán)力。法治的核心意義在于：其一，立法機關(guān)制定的為良法；其二，所制定的良法得到了較好的執(zhí)行；其三，對于付諸司法實踐的爭端事宜，裁斷者依據(jù)法律修復(fù)受損的社會關(guān)系，衡平多元利益沖突[5]。沒有法治的國家治理只會使各主體各自為政，無法建立起可預(yù)期性、確定性和規(guī)范性的治國理政模式。國家管理體制的法治化可以通過法律確定各治理主體的身份及相互之間的政治、經(jīng)濟、社會、文化活動框架的規(guī)范體系。在大國治理視域中，國家治理的目標已不僅是維護社會秩序的穩(wěn)定，也應(yīng)該關(guān)注保障公民的基本權(quán)益問題。

三、國家管理體制變革背景下特別行政區(qū)制度的變遷

從特別行政區(qū)制度在理論上被提出到付諸實踐，特別行政區(qū)制度的表現(xiàn)形式經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展的過程：在“一綱四目”時期，有關(guān)特別行政區(qū)制度的某些思想和片段，僅僅存在于領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政治文件中；在我國國家管理體制從人治向法治轉(zhuǎn)軌時期，特別行政區(qū)制度首先體現(xiàn)于領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政治文件中，其后才在《憲法》中得以明確，從而實現(xiàn)了特別行政區(qū)制度的憲法化；隨著《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》和《立法法》等憲法相關(guān)法的制定和完善，特別行政區(qū)制度逐漸法治化，并成為我國特別行政區(qū)制度最基礎(chǔ)、最重要的表現(xiàn)形式；在內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)交流的不斷深化過程中，特別行政區(qū)制度的表現(xiàn)形式更加多元，發(fā)展出以香港和澳門兩個特別行政區(qū)與內(nèi)地政府之間的協(xié)議等為代表的一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議[6]?？梢哉f，隨著國家管理體制的變革，特別行政區(qū)制度的變遷經(jīng)歷了萌芽、形成和發(fā)展等歷史階段。

(一)政策型國家管理體制與特別行政區(qū)制度的萌芽

1949年，中華人民共和國成立。盡管在建國之初，黨領(lǐng)導(dǎo)人民陸續(xù)制定了起臨時憲法作用的規(guī)范性文件《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、1954年的《憲法》《婚姻法》等憲法和法律文件，確立了社會主義國家的法統(tǒng)，然而，在國家管理過程中，政策仍然是主要的治理工具，黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話、各種會議紀要等都是治國理政的主要依據(jù)。

新中國成立至1978年的近三十年間，是特別行政區(qū)制度的萌芽時期。海峽兩岸在經(jīng)過整個20世紀50年代的時戰(zhàn)時和狀態(tài)之后，新中國的領(lǐng)導(dǎo)集體于60年代初提出了通過和平談判完成統(tǒng)一的設(shè)想。1963年初，周恩來將毛澤東和中國共產(chǎn)黨提出的對臺方針政策概括為“一綱四目”[7]。一綱為臺灣必須統(tǒng)一于中國。四目一是臺灣統(tǒng)一于中國后，除外交必須統(tǒng)一于中央外，臺灣之軍政大權(quán)、人事安排等悉委于蔣介石；二是臺灣所有軍政及經(jīng)濟建設(shè)一切費用不足之?dāng)?shù)，悉由中央撥付；三是臺灣的社會改革都可以從緩，必俟條件成熟并尊重蔣的意見，協(xié)商決定后進行；四是雙方互約不派遣特務(wù)，不做破壞對方團結(jié)之舉[8]。后來的“一國兩制”構(gòu)想與這種設(shè)想一脈相承，是特別行政區(qū)制度的萌芽。

遺憾的是，在這期間發(fā)生的一系列“左”的錯誤造成了國家管理體制的極度混亂，甚至國家陷入一種沒有法制的境地，全靠一次又一次的政治運動來治國理政，這種管理模式我們姑且稱之為政策型的國家管理體制。在這種條件下，“一綱四目”這樣的設(shè)想自然無法落實成為一項制度。遑論如此，這種情況還加劇了海峽兩岸的政治對立，使得本來已經(jīng)趨于和平的局勢變得劍拔弩張。這樣的國家管理體制導(dǎo)致海峽兩岸間尚無法進行經(jīng)常性的民間交流往來，更不論雙方之間的政治互信和官方往來了?？偟膩碚f，政策型國家管理體制缺乏使特別行政區(qū)制度實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，即便特別行政區(qū)制度能夠得以成形，那可能也只是文本上的制度，不可能形成真正的制度實踐。

(二)法制轉(zhuǎn)型期的國家管理體制與特別行政區(qū)制度的形成

國家管理體制的法制轉(zhuǎn)型期大致是從中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會到1999年第三次修改八二憲法的這二十年，與特別行政區(qū)制度的形成時間恰好也是重合的。國家管理體制的法制轉(zhuǎn)型期的主要任務(wù)是重建法制秩序。十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，而進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)離不開穩(wěn)定的社會秩序，建立起穩(wěn)定的社會秩序則要健全社會主義法制。遂于十一屆三中全會的公報中提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設(shè)綱領(lǐng)，全面推進中華人民共和國的立法工作。

正是在這波改革背景下，特別行政區(qū)制度得以形成，成為法律文本意義上的制度。特別行政區(qū)制度雖然脫胎于“一國兩制”構(gòu)想，但是能夠得以實現(xiàn)是源于憲法的修改。1982年第五屆全國人大通過的現(xiàn)行憲法第三十一條，是特別行政區(qū)制度的憲法依據(jù)，可以說是特別行政區(qū)制度形成的前提。1984年底，中英兩國正式簽訂了《中英聯(lián)合聲明》，聲明約定，中國政府于1997年7月1日對香港恢復(fù)行使主權(quán)，并根據(jù)憲法規(guī)定設(shè)立香港特別行政區(qū)。隨后，第六屆全國人大三次會議決定了成立香港特別行政區(qū)基本法起草委員會，負責(zé)起草香港特別行政區(qū)基本法。經(jīng)過長達五年的立法工作，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》于1990年4月第七屆全國人民代表大會第三次會議獲得通過。中葡兩國關(guān)于澳門問題的處理與中英兩國關(guān)于香港問題的處理基本相似。這兩部特別行政區(qū)基本法的獲得通過，使得以憲法為框架、兩部基本法為骨干的特別行政區(qū)制度得以基本成型。

法制轉(zhuǎn)型期的國家管理體制是將已經(jīng)脫軌的混亂的國家管理模式重新拉回到法制的軌道上來，但是由于長期的法制廢弛和剛剛起步的經(jīng)濟改革，整個社會對法制規(guī)則的數(shù)量需求要優(yōu)先于對法制品質(zhì)的需求。因此這一時期的法制特點是以建立秩序為中心的形式法治觀，外在的體現(xiàn)則是大量的、廣泛的、活躍的立法活動，并且應(yīng)該說特別行政區(qū)制度能夠得以成形要得益于這一波立法活動。

(三)國家管理體制的法治化與特別行政區(qū)制度的發(fā)展

1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會提出了依法治國的基本方略，在1999年全國人大通過的憲法修正案中，正式的將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)法治國家”寫入憲法，這意味著整個國家的法律制度從對形式法治的追求轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)法治的追求。法治型的國家管理體制更加強調(diào)將法治國家作為執(zhí)政黨治國理政的目標，法治思維和法治方式被運用于國家管理的過程中。

與這一轉(zhuǎn)變同步的是兩部特別行政區(qū)基本法開始實施，特別行政區(qū)制度也從文本上的制度開始成為實踐的制度。值得慶幸的是，由于我國的國家管理體制適時地開始了法治型的轉(zhuǎn)變，使得初生的特別行政區(qū)制度能夠更好地融入到我國的國家管理體制中。在這一前提之下，特別行政區(qū)制度實踐中所產(chǎn)生的法制沖突，不但推進了國家的法制建設(shè)，而且一國兩制、多種法律制度和多法域并存的局面也成了我國獨特的法律現(xiàn)象。這一階段，隨著香港、澳門兩個特別行政區(qū)的成立，特別行政區(qū)制度的諸法律全面實施，特別行政區(qū)制度在“依法治港”和“依法治澳”的實踐中不斷發(fā)展。

在淵源上，特別行政區(qū)制度由立法型的制度，逐漸擴展至由立法、法律解釋、軟法等共同構(gòu)成的制度體系。全國人大常委會在憲法和基本法框架內(nèi)，多次運用基本法解釋、解決了特別行政區(qū)治理中的各種問題，解釋技術(shù)和解釋程序不斷完善。在治理思維上，特別行政區(qū)制度更加強調(diào)憲法和法律在特別行政區(qū)治理中的基礎(chǔ)性作用。無論是特別行政區(qū)的日常治理，還是特別行政區(qū)制度的發(fā)展，憲法、基本法都作為中央維護國家主權(quán)、安全利益和特別行政區(qū)居民行使高度自治權(quán)的框架。

四、國家管理體制與特別行政區(qū)制度的互動融合

縱覽特別行政區(qū)制度的萌芽、形成及實踐的發(fā)展歷程，可以說完全順應(yīng)了我國國家管理體制的發(fā)展和變革的形勢。從政策型的國家管理體制，到法制轉(zhuǎn)型期的國家管理體制，再到法治型的國家管理體制，依靠制度治國理政逐漸成為深入人心的共識；而在這一前提之下，特別行政區(qū)制度的實踐又適逢國家管理體制的法治化轉(zhuǎn)型，可以說作為國家管理體制有機組成部分的特別行政區(qū)制度相比其他的相關(guān)制度而言有著更為良好的法制基礎(chǔ)。

國家管理體制的不斷發(fā)展和變革是特別行政區(qū)制度的前提和基礎(chǔ)。從政策型到法制轉(zhuǎn)型，再到法治型的國家管理體制，特別行政區(qū)制度也完成了從孕育到實踐的發(fā)展歷程。可以說正是由于國家管理體制的不斷變軌，才使得特別行政區(qū)制度可以存在乃至發(fā)展壯大；而特別行政區(qū)制度從無到有，再到實踐的整個過程也體現(xiàn)了國家管理體制的不斷變革的歷程。

國家管理體制的變革也使得特別行政區(qū)制度能夠真正地成為整個國家管理體制的有機組成部分?？梢哉f特別行政區(qū)制度還未能夠獲得實踐就導(dǎo)致了諸多的法制沖突，而沖突的存在并沒有使特別行政區(qū)制度與整個國家管理體制格格不入，不容于國家管理體制，被后者排斥出去，正是得益于國家管理體制的不斷變革，特別是從法制轉(zhuǎn)型期的國家管理體制向法治型的國家管理體制的轉(zhuǎn)變。大陸地區(qū)的法制發(fā)展起步較晚，而早于特別行政區(qū)制度開始實踐多時，特別行政區(qū)已經(jīng)是法治發(fā)達的社會。面對客觀存在的制度上的差距，如果說整個國家的管理體制無法縮小和彌補這種差距，那么毫無疑問地是特別行政區(qū)制度將完全失去生命力，與整個國家的管理體制無法相容?？偟膩碚f，特別行政區(qū)制度從微觀上影響了國家管理體制的發(fā)展，而整個國家的管理體制也將給予前者明確的定位。

可以預(yù)見的是，特別行政區(qū)制度將會長期在我國的國家管理體制中發(fā)揮巨大的作用。在未來的發(fā)展過程中，如何協(xié)調(diào)好各種差異和沖突，保障特別行政區(qū)制度的良好發(fā)展，以及豐富我國的國家管理體制的內(nèi)涵，仍需要在不斷的變革過程中，完成國家管理體制和特別行政區(qū)制度相互“校正”的活動。國家管理體制與特別行政區(qū)制度的互動仍需立足于不同地區(qū)、不同法域的差異，沿著法治發(fā)展的軌跡，構(gòu)建有機的、動態(tài)的發(fā)展機制。

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