柳文

改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨的每一屆三中全會(huì)都為世人高度矚目。其原因在于，每一次三中全會(huì)都承擔(dān)著判明當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展面對(duì)的主要問題及提出問題解決方略的重任。歸納起來，在1978年以來歷次三中全會(huì)提出的大政方針中，“改革”都是重要的關(guān)鍵詞。而最為重要的三中全會(huì)有兩次，一是十一屆三中全會(huì)，它設(shè)定了改革開放的大方向，為中華民族開啟了走向復(fù)興的大門；二是十四屆三中全會(huì)，它以改革開放為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提出了“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”這一新時(shí)期的改革目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出的“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，與以上兩次全會(huì)的核心精神一脈相承，而“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”則是與當(dāng)前時(shí)代特點(diǎn)緊密結(jié)合的深化改革行動(dòng)綱領(lǐng)。

一、新形勢(shì)、新任務(wù)將財(cái)政的作用推向新高度

1978年改革開放、1993年發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，中國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了廣泛變革，取得的成就舉世矚目，物質(zhì)財(cái)富的迅速增長(zhǎng)是其中最突出的表現(xiàn)。在充分肯定改革成績(jī)的同時(shí)也應(yīng)看到，其中伴生的一些社會(huì)問題沒有得到及時(shí)解決。這些問題和矛盾形成的壓力不斷積聚，已構(gòu)成不同程度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，近年來群體性事件的多發(fā)、某些領(lǐng)域社會(huì)誠(chéng)信的缺失和道德水平的下降都是風(fēng)險(xiǎn)的具體體現(xiàn)。

種種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與制度改革或制度變遷直接相關(guān)，其存在對(duì)社會(huì)和諧構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、利益格局的改變、發(fā)展約束條件的增多，意味著我們生活的社會(huì)已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的常態(tài)社會(huì)，傳統(tǒng)的治理手段也已經(jīng)不能有效化解這些風(fēng)險(xiǎn)。而出路在于繼續(xù)改革，從調(diào)整經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等層面的制度關(guān)系著手，來革除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。改革的切入點(diǎn)則是對(duì)全體社會(huì)成員的權(quán)利地位、利益分配、收入差距、機(jī)會(huì)平等、生活保障等做出科學(xué)的調(diào)整。

面對(duì)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，未來中國(guó)的改革事業(yè)相應(yīng)地有了以下兩個(gè)核心目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)共同富裕，二是化解前一階段改革進(jìn)程中形成的種種公共風(fēng)險(xiǎn)。與既有改革相適應(yīng)的思維方式和社會(huì)治理手段已無力完成這些任務(wù)，出路就在于繼續(xù)改革，繼續(xù)調(diào)整經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等層面的制度關(guān)系，從而平衡全體社會(huì)成員的權(quán)利地位，革除風(fēng)險(xiǎn)根源。同時(shí)，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，改革的路徑和目標(biāo)也有了新的內(nèi)涵——改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域單兵推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘ń?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化以及生態(tài)在內(nèi)“五位一體”的全方位改革；改革的目標(biāo)由側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展變?yōu)楦幼非笊鐣?huì)公平正義；改革路徑由“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合。

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》，是部署未來一個(gè)時(shí)期改革任務(wù)的總的行動(dòng)綱領(lǐng)，它明確地確立了指導(dǎo)全局的現(xiàn)代國(guó)家治理理念。而這篇文獻(xiàn)的另一個(gè)突出亮點(diǎn)在于，在將推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革目標(biāo)的同時(shí)，它還指明了現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要抓手，即“財(cái)政”?！稕Q定》指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”《決定》對(duì)財(cái)政地位重要性的描述可謂前所未有，在此，財(cái)政不是某些同志眼中的收支工具和技術(shù)性手段，也不是僅僅簡(jiǎn)單地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能部門，而是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和保障，財(cái)稅體制改革成為這次全面深化改革的突破口和主線。

二、財(cái)政的獨(dú)特地位使其肩負(fù)深化改革重任

回顧中國(guó)30多年的改革開放歷程可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政管理體制改革一直充當(dāng)著經(jīng)濟(jì)體制改革先行者的角色，它一直是經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和主要環(huán)節(jié)。為此，財(cái)政部門率先在政府間關(guān)系方面做出了一次又一次的重大改革：1978～1983年是改革開放的探索期，財(cái)政改革以“分灶吃飯”為特征，打破了原有的高度集中的財(cái)政管理體制。1984～1991年是經(jīng)濟(jì)體制改革全面推進(jìn)時(shí)期，財(cái)政改革以包干為特征，以放權(quán)讓利為主線，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，為其他方面的改革提供了條件。1992～2000是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期，分稅制財(cái)政管理體制改革的實(shí)施基本奠定了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代財(cái)政管理體制。2001年至今是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要時(shí)期，財(cái)政改革以完善分稅制財(cái)政管理體制為重點(diǎn)，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

不難看出，改革開放以來已有的財(cái)政改革舉措大多著眼于經(jīng)濟(jì)層面和技術(shù)層面，在改革對(duì)象主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的時(shí)期，這也是一件順理成章的事。但當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段提出的新任務(wù)，要求新一輪改革必須是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化以及生態(tài)領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)的改革。只有啟動(dòng)這種價(jià)值高度的系列改革才能促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在這一客觀形勢(shì)面前，《決定》將財(cái)政的地位和作用概括為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，明示出對(duì)其給予的厚望。在《決定》提出的60條改革任務(wù)中，雖然深化財(cái)稅改革的內(nèi)容只占3條，但在其他章節(jié)談到的改革任務(wù)中，有10余條內(nèi)容不同程度地涉及財(cái)稅體制改革問題。這明白無誤地表明，財(cái)稅體制改革是未來很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容，它是撬動(dòng)全面改革的支點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的一個(gè)內(nèi)生的引擎。

財(cái)稅體制改革之所以能夠擔(dān)負(fù)起如此重要的使命，是由財(cái)政在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的獨(dú)特地位決定的。正如德國(guó)財(cái)稅學(xué)家阿道夫·瓦格納分析指出的，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治這三大社會(huì)子系統(tǒng)的媒介，能夠發(fā)揮把這三者連接起來的作用。因此，財(cái)政問題不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，它首先是政治問題和法律問題，從根本上說，調(diào)整利益格局的財(cái)政改革是一種政治決策。

財(cái)政作為由公共權(quán)力主導(dǎo)的資源配置，不僅是經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，更是政治制度的集中體現(xiàn)。古今中外，無論在什么時(shí)代和社會(huì)制度之下，政府的運(yùn)作必然都要建立在一定的財(cái)政基礎(chǔ)上，財(cái)政作為國(guó)家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)支柱，既是政府經(jīng)濟(jì)收入與經(jīng)濟(jì)支出的反映，又體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源在國(guó)家和公民之間的分配，涉及一國(guó)公共事務(wù)的政治決策過程。

財(cái)政由國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)所決定，與人民生計(jì)與地位的確定、國(guó)家自由民主制度的構(gòu)建、現(xiàn)代法治的形成等密切相連。社會(huì)成員的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利在此形成交叉，這個(gè)交叉點(diǎn)成為左右社會(huì)發(fā)展的核心樞紐。換言之，向誰征稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數(shù)量分割，稅收權(quán)、預(yù)算權(quán)如何分配，通過什么程序決策等等，都不是純粹的財(cái)政問題，而是切實(shí)關(guān)系到民生、民權(quán)、法治的重大問題。正是財(cái)政這條主線，使得從民生到民權(quán)，再到政權(quán)，合乎邏輯地生成統(tǒng)治者“自然法”式的合法性的內(nèi)在依據(jù)。

財(cái)政與政治的密切關(guān)系，首先體現(xiàn)在財(cái)政深刻地影響民生，關(guān)聯(lián)公平，進(jìn)而影響社會(huì)政治局面的和諧或動(dòng)蕩。財(cái)政直接參與并調(diào)節(jié)國(guó)民收入、社會(huì)財(cái)富的分配，涉及國(guó)家和社會(huì)各階層、各集團(tuán)的切身利益。國(guó)民收入與社會(huì)財(cái)富分配如有利于民生安定，社會(huì)就和諧，反之就會(huì)產(chǎn)生沖突和動(dòng)蕩。其次，財(cái)政改革不能僅停留于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的技術(shù)性變革，勢(shì)必同時(shí)改變利益格局、順應(yīng)民權(quán)訴求、改進(jìn)政治層面，否則改革難免會(huì)舉步維艱。

財(cái)政分配手段屬于上層建筑層面的內(nèi)容，但各項(xiàng)具體的政策在實(shí)施過程中更多是以經(jīng)濟(jì)形式加以表現(xiàn)的。因此，在上層建筑體系的各個(gè)組成部分中，財(cái)政分配手段與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的聯(lián)系更為自然和緊密，財(cái)政分配手段的改革對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響也因之更為直接和即時(shí)。另一方面，作為上層建筑的組成部分，財(cái)政分配手段的改革對(duì)整個(gè)政治上層建筑也有著重要的影響和帶動(dòng)作用。因此從某種意義上說，財(cái)政分配手段是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間一道距離最短的橋梁。

未來的中國(guó)改革，是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的全方位改革，其中既包括對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)，又包括對(duì)上層建筑的改進(jìn)。財(cái)政分配手段是溝通經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的天然渠道，因此在全方位改革過程中，對(duì)財(cái)政分配手段的改革（即“財(cái)稅體制改革”）應(yīng)當(dāng)居于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮中心環(huán)節(jié)的作用。牽住了財(cái)稅體制改革這個(gè)“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了更大把握。由于涉及利益分配，財(cái)政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域的影響直接而明確，改得好就能收到“牽一發(fā)而利全身”的效果。

三、財(cái)稅體制改革路線圖意味深遠(yuǎn)

我國(guó)當(dāng)前仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，從這個(gè)前提出發(fā)，建設(shè)好、發(fā)展好社會(huì)主義是全國(guó)各族勞動(dòng)人民的根本意志所在，從而也是整個(gè)國(guó)家的根本發(fā)展目標(biāo)。財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的手段，它的職能顯然必須以此作為根據(jù)，它的一切發(fā)展研究與創(chuàng)新也必須以此作為根本原則和根本目的。

在討論財(cái)稅體制改革定位的時(shí)候，首先應(yīng)當(dāng)明確一點(diǎn)，即這一改革的對(duì)象是“社會(huì)主義公共財(cái)政”，而其中“社會(huì)主義”和“公共”兩者的地位是不同的?！吧鐣?huì)主義”是對(duì)財(cái)政分配關(guān)系的限定，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的內(nèi)容；“公共”是對(duì)財(cái)政分配手段（包括政策、體制、工具等）屬性的描述，屬于上層建筑層面的內(nèi)容。前者體現(xiàn)著研究對(duì)象的本原和本質(zhì)，后者則屬于工具與形式范疇；前者發(fā)揮的是根本性作用和必然的決定作用，后者發(fā)揮的則是派生性作用與能動(dòng)的反作用。

顯然，面對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，針對(duì)財(cái)政分配手段設(shè)計(jì)的各項(xiàng)改革，其目的都應(yīng)當(dāng)是更好地體現(xiàn)包括財(cái)政分配關(guān)系在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會(huì)主義本質(zhì)屬性，并在一定限度內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生積極的、能動(dòng)的反作用。具體來說，財(cái)政分配手段層面的改革應(yīng)當(dāng)從公共精神出發(fā)，應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)主義民主政治原則，讓各項(xiàng)舉措的實(shí)施既有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又有助于社會(huì)主義核心價(jià)值體系的建設(shè)。

要取得改革的全面突破，將政治體制、行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革加以配套，共同推進(jìn)當(dāng)然是有效途徑，但客觀而言，這樣一個(gè)非常全面的大配套改革近期尚難以操作，在目前的現(xiàn)實(shí)生活中一時(shí)也難以找到一個(gè)可以從正面切入且具備相當(dāng)力度和可操作性的政治體制、行政體制改革方案。此時(shí)，財(cái)稅體制改革完全可以從“財(cái)政加強(qiáng)、改進(jìn)管理”的角度切入，從公共理財(cái)以及公共事務(wù)的決策和監(jiān)督體系改革層面發(fā)力，通過財(cái)稅的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新來輻射和帶動(dòng)政治體制、行政體制改革。

這種“技術(shù)路線”帶有策略性，但又有著明顯的戰(zhàn)略價(jià)值。從管理角度切入推動(dòng)創(chuàng)新，對(duì)上可以進(jìn)一步打開制度創(chuàng)新的空間，對(duì)下又可以和技術(shù)創(chuàng)新形成很好的互動(dòng)。從我國(guó)1998年以后公共財(cái)政改革的進(jìn)展來看，這種創(chuàng)新空間正在被一步步發(fā)掘出來并有可能在未來被更充分地打開。而在黨中央、國(guó)務(wù)院的整體部署下，于2013年8月1日在全國(guó)推開的“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”已率先成為整個(gè)財(cái)稅體制改革的突破口。“營(yíng)改增”的意義不僅僅在于減稅，還在于這一改革舉措會(huì)倒逼中央與地方財(cái)稅體制安排的重構(gòu)。因?yàn)榻?jīng)過這一改革，地方政府失去了原本擁有的主力財(cái)源，下一步地方政府必須直面靠什么收入過日子這一重大且現(xiàn)實(shí)的問題。對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅體制的修修補(bǔ)補(bǔ)無法解決這一問題，由此，勢(shì)必要求財(cái)稅體制進(jìn)行全面深化改革。

未來一段時(shí)期，改進(jìn)預(yù)算管理制度，加強(qiáng)各級(jí)各類預(yù)算的規(guī)范與公開透明度，積極推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制改革，調(diào)整政府間財(cái)政體制安排，健全完善中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制將成為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

在財(cái)政業(yè)務(wù)部門，預(yù)算管理更多表現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)問題。但在整個(gè)社會(huì)生活中，預(yù)算是公共資源配置的最終體現(xiàn)，其制定過程也是利益各方博弈的過程。改革完善預(yù)算制度，不但能有效管理政府，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，更能直接影響國(guó)家權(quán)力的分配，從而在很大程度上影響政治體制改革進(jìn)程問題和政治問題。預(yù)算民主是實(shí)現(xiàn)民主政治的重要途徑，能夠在客觀上達(dá)到強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度的效果。從近年的實(shí)踐看，在我國(guó)公共事務(wù)決策和公共資源配置領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)生活中，已有不少自下而上的“參與式預(yù)算”的實(shí)驗(yàn)，有上下要求相呼應(yīng)而推出的公共事務(wù)決策事項(xiàng)的聽證會(huì)，有越來越多的“政務(wù)公開”和通過較充分民意表達(dá)形成科學(xué)化決策與管理方案的要求與行動(dòng)。這些方式，都是提高公民參與社會(huì)管理的能力，促進(jìn)參與式民主發(fā)展的科學(xué)途徑。

以預(yù)算改革為代表的政府理財(cái)和公共資源配置方面的管理創(chuàng)新，客觀上要求在制度層面上加深決策與監(jiān)督的透明化、嚴(yán)密化、規(guī)范化、法治化、民主化。這樣就很有可能通過政府理財(cái)?shù)拿裰骰头ㄖ位瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化，進(jìn)而可以在這種動(dòng)態(tài)過程中化解既得利益阻礙，打破改革的階段性“瓶頸”，順利推進(jìn)“五位一體”的全方位改革?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）