李嵐峰

農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)發(fā)展問(wèn)題研究及建議

李嵐峰

一、引言

自2009年“中央一號(hào)文件”提出探索建立“農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?；?dòng)機(jī)制”之后，作為“銀行保險(xiǎn)化，保險(xiǎn)銀行化”趨勢(shì)的產(chǎn)物，農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)在，其服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收的作用越來(lái)越得到群眾的認(rèn)可和接受。然而，各地在進(jìn)行小額信貸險(xiǎn)的試點(diǎn)推廣過(guò)程中暴露出許多問(wèn)題，小額信貸保險(xiǎn)的發(fā)展并沒(méi)有達(dá)到公眾的預(yù)期。通過(guò)對(duì)大部分試點(diǎn)模式的現(xiàn)狀研究，我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要集中在以下兩個(gè)方面：一是制度安排上存在缺陷，譬如對(duì)服務(wù)對(duì)象的特殊性考慮不足導(dǎo)致業(yè)務(wù)推廣緩慢、對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)政補(bǔ)貼比率設(shè)定較為隨意等；二是產(chǎn)品設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，譬如保險(xiǎn)期限沒(méi)有針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期劃分、農(nóng)戶還款風(fēng)險(xiǎn)覆蓋不充分等。這些問(wèn)題的存在某種程度上使本應(yīng)該在農(nóng)村金融體制改革中發(fā)揮重要作用的小額信貸保險(xiǎn)陷入了地方財(cái)政不愿投入扶持、保險(xiǎn)公司不愿展業(yè)承保、農(nóng)民不愿接觸投保的窘境。本文將在以前有關(guān)專家研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)部分試點(diǎn)地區(qū)的情況作進(jìn)一步細(xì)化討論，并結(jié)合實(shí)際提出一些補(bǔ)充完善的建議。

二、農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)引入的必要性

作為近年來(lái)各國(guó)支持農(nóng)村發(fā)展的普遍手段，小額信貸對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民借貸、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著極其重要的作用。有研究表明，得到信貸的農(nóng)民家庭收入比沒(méi)有得到信貸的顯著提高（Remenyi Joe and Quinones，Benjamin，2000），而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不太快的地方，窮人的借貸可以改善收入的分配（Shahidur R．Khandker，2003）。總體而言，小額信貸對(duì)農(nóng)民收入增加、減少脆弱性有著一定的幫助（Jonathan Morduch，Barbara Haley，2002）。

鑒于農(nóng)村信貸借款方本身具有的高風(fēng)險(xiǎn)性，為了刺激信貸規(guī)模的擴(kuò)張，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，政府一般會(huì)先嘗試貸款貼息的方式，一方面可以鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放款，降低這些機(jī)構(gòu)的“嫌貧愛(ài)富”傾向；另一方面也可惠及農(nóng)民，使他們獲得相對(duì)低息的生產(chǎn)性貸款。盡管這種方式投入的成本巨大，卻難以到達(dá)貧困農(nóng)戶層面，更多的利益被較富裕的農(nóng)戶所攫?。ˋdams，1984），造成了進(jìn)一步的分配不平等。因此，有學(xué)者認(rèn)為，取消貸款貼息將有助于實(shí)現(xiàn)收入平等（Vogel，1984）。

仔細(xì)分析小額信貸，不難發(fā)現(xiàn)其面臨著幾個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)因素，其中包括自然因素、市場(chǎng)因素、人身因素、財(cái)產(chǎn)因素及道德因素等，這些都可能導(dǎo)致農(nóng)戶在貸款到期時(shí)不能及時(shí)還款。雖然不少地方通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、人身險(xiǎn)等一些普通險(xiǎn)種以及嚴(yán)格的貸款審核機(jī)制來(lái)分散和控制小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)，但數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村小額信貸的不良貸款率相對(duì)于其他種類貸款依舊偏高。而且由于農(nóng)戶本身收入具有不穩(wěn)定性，其借貸風(fēng)險(xiǎn)會(huì)顯著高于城市居民，加上收入水平有限，造成其不愿承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)提出的相對(duì)較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，或自身尚不符合金融機(jī)構(gòu)的放款要求而無(wú)法從小額信貸中受益，這加劇了農(nóng)村地下錢莊和高利貸的泛濫。

考慮到金融機(jī)構(gòu)的放貸行為具有盈利性傾向，小額信貸的高風(fēng)險(xiǎn)性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)成本仍需要由國(guó)家和地方財(cái)政出面來(lái)幫助貸款機(jī)構(gòu)承擔(dān)。又因?yàn)橹苯訉?duì)貸款進(jìn)行貼息收效甚微，所以我們認(rèn)為，引入小額信貸保險(xiǎn)，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)助農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，并由國(guó)家補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司，通過(guò)轉(zhuǎn)嫁貸款機(jī)構(gòu)的放貸風(fēng)險(xiǎn)來(lái)間接降低農(nóng)戶貸款成本，從而在保障農(nóng)村小額信貸長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的同時(shí)使農(nóng)戶受益，不失為解決“農(nóng)戶貸款難”問(wèn)題的好方法。而針對(duì)小額信貸保險(xiǎn)，有學(xué)者通過(guò)實(shí)驗(yàn)證明，獲得保險(xiǎn)后，大多數(shù)農(nóng)民的效用函數(shù)有所改善（Galarza F．B．、M．R．Carter，2010）。此外，農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的推廣有利于抑制農(nóng)村民間借貸，也能推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（何志明，2009），提升農(nóng)村地區(qū)的金融效率，改善農(nóng)民的收入分配狀況（高海霞、姜惠平，2011）。

三、農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

作為涉農(nóng)保險(xiǎn)的一類，農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)本身與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有很多相通之處：其具有的正外部性和“準(zhǔn)公共品”性質(zhì)造成市場(chǎng)失靈，需要政府介入；高風(fēng)險(xiǎn)和低利潤(rùn)特點(diǎn)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有排斥效應(yīng)；補(bǔ)貼程度受地區(qū)因素影響等。目前國(guó)內(nèi)的農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)模式以“小額信貸+意外險(xiǎn)”為主，即小額信貸主要依賴人身意外傷害險(xiǎn)的保障，像黑龍江、寧夏等地就直接把借款人人身意外傷害險(xiǎn)稱為“小額信貸保險(xiǎn)”，后期試點(diǎn)的小額信貸險(xiǎn)也基本上借鑒這種模式。即便是在先行試點(diǎn)并在模式上有所突破的寧波，借款人在投保小額信貸保證保險(xiǎn)的同時(shí)，也必須投保借款人意外傷害保險(xiǎn)作為保障（郭心義，2013），針對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況，還會(huì)要求投保人在購(gòu)買小額信貸險(xiǎn)的同時(shí)投保相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)或者農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，以降低小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)。

表 農(nóng)村小額信貸保證保險(xiǎn)試點(diǎn)的四種代表模式

盡管這些小額信貸保險(xiǎn)的試點(diǎn)都通過(guò)各自的方式進(jìn)行了制度創(chuàng)新和完善，從近幾年的數(shù)據(jù)看也取得了不俗的成績(jī)，但根據(jù)此前的相關(guān)研究和報(bào)道，這些模式或多或少都存在著一定的問(wèn)題。除了四種“比較成功”的模式之外，全國(guó)還有不少地方也進(jìn)行了農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的推廣，但大部分都呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)萎縮、經(jīng)營(yíng)惡化的態(tài)勢(shì)。從某種程度上講，中國(guó)的農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)正處于一個(gè)“瓶頸期”。

四、農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)試點(diǎn)模式存在的問(wèn)題

就目前而言，國(guó)內(nèi)依然有部分小額信貸保險(xiǎn)在審核資格時(shí)并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村農(nóng)民和城市居民作嚴(yán)格的區(qū)分，都是采用大體一致的標(biāo)準(zhǔn)，以至于絕大部分小額信貸保險(xiǎn)，確切地講應(yīng)該是小額貸款保險(xiǎn)，是存在反擔(dān)保甚至抵押要求的。而這些要求使得小額信貸保險(xiǎn)本身難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更不能達(dá)到替代傳統(tǒng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制方式的目的。此前，中國(guó)信用合作社與郵儲(chǔ)銀行聯(lián)合推出過(guò)小額貸款業(yè)務(wù)的擔(dān)保模式——五戶聯(lián)保，由于全國(guó)大部分地區(qū)尚未建立起完善的征信系統(tǒng)，這種模式得以憑借成本低廉及風(fēng)險(xiǎn)較小的優(yōu)勢(shì)而被許多地方效仿推廣。然而此模式有一個(gè)比較突出的問(wèn)題：引發(fā)選擇效應(yīng)，即理性投保人會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)條件良好、具有還款保障的農(nóng)民作為合作對(duì)象，導(dǎo)致富裕農(nóng)民將中低收入農(nóng)民從小額信貸市場(chǎng)上擠出，在某種程度上造成了低收入農(nóng)民轉(zhuǎn)向高利貸，甚至出讓土地?fù)Q取貸款以緩解臨時(shí)資金緊張的情況。但作為小額信貸本身，重點(diǎn)服務(wù)的群體之一便是中低收入農(nóng)民，而國(guó)家的補(bǔ)貼和政策支持也是希望通過(guò)再分配幫助這些農(nóng)民盡早致富，因此小額信貸保險(xiǎn)推出的目的是為了發(fā)展小額信貸。然而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就必須革除聯(lián)保制度內(nèi)部的“嫌貧愛(ài)富”。但現(xiàn)行的小額信貸保險(xiǎn)中，以上海為代表的試點(diǎn)模式要求農(nóng)信社組織農(nóng)戶進(jìn)行聯(lián)保，再行購(gòu)買小額信貸險(xiǎn)。事實(shí)上，整個(gè)制度還是建立在聯(lián)保的基礎(chǔ)上，并沒(méi)有從根本上解決聯(lián)保存在的問(wèn)題。而且，銀行在放貸時(shí)容易因?yàn)橐?guī)模效益而把貸款放給種植規(guī)模大的農(nóng)信社農(nóng)戶，但未加入農(nóng)信社的個(gè)體農(nóng)戶還是占絕大多數(shù)，這就使得很多農(nóng)戶的貸款需求得不到滿足。加上中低收入農(nóng)民能夠提供的抵押、質(zhì)押物更是少之又少，長(zhǎng)此以往不僅會(huì)加大中低收入農(nóng)戶的貸款難度，也拉大了富農(nóng)與貧農(nóng)的收入差距，并進(jìn)一步造成農(nóng)村存款資金的外流。

此外，“小額信貸+意外險(xiǎn)”的模式在風(fēng)險(xiǎn)防范的側(cè)重上存在一定的問(wèn)題。分析農(nóng)村小額信貸借款人未能及時(shí)還款的原因，不難發(fā)現(xiàn)，更多的是由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成的，其中既有自然災(zāi)害，也有市場(chǎng)因素。而傳統(tǒng)的小額信貸借款人意外傷害險(xiǎn)盡管有費(fèi)率厘定簡(jiǎn)便且受巨災(zāi)因素影響不大等優(yōu)勢(shì)，但其控制小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的效果并不理想。一方面它會(huì)使農(nóng)戶面臨更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在借款人人身受到傷害或身故導(dǎo)致急需資金時(shí)，保險(xiǎn)公司卻將本應(yīng)屬于借款人的意外傷害保險(xiǎn)金優(yōu)先給付給貸款人，看似幫助借款人補(bǔ)上了欠款，實(shí)際上讓本已落難的借款人陷入“資金+勞動(dòng)力”雙短缺的困境。如果借款人本身屬于中低收入農(nóng)民，整個(gè)家庭就很容易陷入貧困。另一方面，它并沒(méi)有完全覆蓋農(nóng)戶可能面臨的其他風(fēng)險(xiǎn)，諸如因?yàn)樽匀粸?zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)或生產(chǎn)過(guò)剩等因素引起的資金臨時(shí)周轉(zhuǎn)困難造成無(wú)法及時(shí)還貸的風(fēng)險(xiǎn)。這其實(shí)和目前不少地方單純依靠農(nóng)業(yè)險(xiǎn)等普通保險(xiǎn)來(lái)控制小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的模式差別不大，均難以有效降低不良貸款率。目前針對(duì)這個(gè)問(wèn)題解決的方法是在意外險(xiǎn)之外要求農(nóng)戶再購(gòu)買財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)或農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，爭(zhēng)取覆蓋到更為全面的違約風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于保險(xiǎn)意識(shí)還比較薄弱的農(nóng)戶而言，他們會(huì)認(rèn)為這是保險(xiǎn)公司在搞捆綁銷售。這樣一來(lái)，不僅在手續(xù)上更為復(fù)雜，增加了貸款的實(shí)際成本，也影響了保險(xiǎn)公司的形象，使農(nóng)戶產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而妨礙了小額信貸險(xiǎn)的推廣。作為農(nóng)村小額信貸的配套保障工具，小額信貸險(xiǎn)的設(shè)計(jì)可以參考農(nóng)戶對(duì)小額信貸的要求及建議。

財(cái)政支持方面，各地方制訂的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和形式不同，但在補(bǔ)貼比例方面，基本上國(guó)內(nèi)的試點(diǎn)都沒(méi)有建立科學(xué)有效的模型進(jìn)行測(cè)算，更多的是由政策制定者根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判定。與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼類似，農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的補(bǔ)貼同樣是一個(gè)可以促進(jìn)社會(huì)福利增加的過(guò)程，而超過(guò)了一定限度則會(huì)使社會(huì)福利減少（胡炳志、彭進(jìn)，2009）。實(shí)際上，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼額和補(bǔ)貼率的計(jì)算要參考保險(xiǎn)純費(fèi)率、保險(xiǎn)保障水平、政府政策目標(biāo)和財(cái)力、農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的接受或購(gòu)買能力等（庹國(guó)柱、朱俊生，2005），而這些在小額信貸保險(xiǎn)的研究中被大多數(shù)學(xué)者所忽略，現(xiàn)實(shí)中容易造成政府補(bǔ)貼低效、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的情況。像寧波、三水等地，由政府財(cái)政投入資金協(xié)助承擔(dān)保險(xiǎn)公司年度賠付總額的超額部分，并設(shè)立了超額停止機(jī)制以控制風(fēng)險(xiǎn)的膨脹。這在現(xiàn)階段應(yīng)是一個(gè)較為穩(wěn)妥的方法。但實(shí)際上這種模式風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，一旦大面積受災(zāi)，將給地方財(cái)政帶來(lái)沉重打擊。而且，這筆資金由政府來(lái)管理，在資金運(yùn)作上具有一定局限性，長(zhǎng)此以往很可能導(dǎo)致基金的入不敷出。

在具體操作方面，由于小額信貸保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司協(xié)助借款人承擔(dān)還貸責(zé)任，幫助銀行降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，因而涉及投保人資格審核權(quán)的問(wèn)題?？紤]到貸款損失由銀行和保險(xiǎn)公司按一定比例分?jǐn)?，目前多采用雙重審核機(jī)制，即每筆業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)貸款和承保審核兩道程序，以防止銀行盲目放貸。三水模式則更是嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，由政府牽頭聯(lián)合有關(guān)各方并設(shè)立辦公室對(duì)借款人進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。事實(shí)上，無(wú)論銀行還是保險(xiǎn)公司甚至政府，都要考慮借款人的風(fēng)險(xiǎn)情況，因而總體上講三者參照的指標(biāo)是大致相同的，多次審核無(wú)疑造成了人力上的浪費(fèi)。雖然對(duì)降低風(fēng)險(xiǎn)有一定作用，但這種方式會(huì)讓農(nóng)戶感到手續(xù)繁雜。此外，目前的小額信貸期限一般在一年內(nèi)，而像林木種植等一些周期較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于得不到對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)周期還款保障，往往不容易從銀行貸到款。即便能貸到款，一般也會(huì)由于自身收入不穩(wěn)定、缺乏抵押物等問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)際獲得的貸款額受到較大限制，貸款用途也被嚴(yán)格約束。這樣盡管從總量上控制了風(fēng)險(xiǎn)，卻降低了農(nóng)戶通過(guò)小額信貸取得資金的意愿，導(dǎo)致小額信貸保險(xiǎn)無(wú)法發(fā)揮其對(duì)農(nóng)村信貸的刺激作用。

五、發(fā)展農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的建議

（一）擴(kuò)大保險(xiǎn)保障范圍

考慮到農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)消費(fèi)群體的特殊性，應(yīng)盡可能將農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的保障范圍擴(kuò)大，不僅僅限于借款人意外傷害。保險(xiǎn)公司在進(jìn)行費(fèi)率厘定時(shí)應(yīng)側(cè)重農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也應(yīng)該將意外傷害等其他可能導(dǎo)致農(nóng)戶違約的因素盡可能包括進(jìn)來(lái)。而在把人身意外險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等保險(xiǎn)作為推薦購(gòu)買選項(xiàng)向農(nóng)戶進(jìn)行介紹時(shí)，要尊重農(nóng)戶個(gè)人的購(gòu)買意愿，以避免農(nóng)戶認(rèn)為這是保險(xiǎn)公司在捆綁銷售。

有人擔(dān)心這么做會(huì)跟農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有風(fēng)險(xiǎn)覆蓋上的重疊。實(shí)際上，二者是互補(bǔ)的，只是面對(duì)的購(gòu)買群體廣度不同。農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)針對(duì)的是有貸款需求的農(nóng)戶，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則面向全體農(nóng)戶。由于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)遵循的是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則，考慮到小額信貸保險(xiǎn)保障額度的問(wèn)題，有貸款需求的農(nóng)戶同樣可以購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以保障小額貸險(xiǎn)沒(méi)有覆蓋到的那部分風(fēng)險(xiǎn)。

（二）期限額度符合農(nóng)戶需要

在小額信貸保險(xiǎn)的推廣問(wèn)題上，應(yīng)注重農(nóng)戶的“用戶體驗(yàn)”，盡可能讓產(chǎn)品符合農(nóng)戶的需求。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期，在保險(xiǎn)期限上，若農(nóng)戶在投保時(shí)提出延長(zhǎng)要求，理由充分合理的應(yīng)考慮延長(zhǎng)時(shí)間。額度方面也可以針對(duì)農(nóng)戶的信用、收入狀況等指標(biāo)給予一定程度的放寬，以刺激貸款的發(fā)放，讓更多的農(nóng)戶選擇小額信貸。貸款到期后，農(nóng)戶若非故意不按期還款的，可依據(jù)實(shí)際情況將不良記錄記入征信系統(tǒng)，并作為欠款人再次貸款設(shè)定利率的參照指標(biāo)，但仍繼續(xù)保留欠款人的借款資格，使其能獲得資金用于恢復(fù)生產(chǎn)。

（三）避免抵押與反擔(dān)保要求

作為農(nóng)戶，其可抵押的財(cái)產(chǎn)不多，而反擔(dān)保一般會(huì)由信用社牽頭組織農(nóng)戶間聯(lián)保。事實(shí)上，這種方式不利于收入較低的農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。保險(xiǎn)公司與銀行在合作推廣小額信貸保險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)盡可能避免把控制城鎮(zhèn)居民違約風(fēng)險(xiǎn)的方式應(yīng)用在農(nóng)村農(nóng)民上，而應(yīng)針對(duì)農(nóng)戶個(gè)體的財(cái)產(chǎn)狀況特點(diǎn)審核資格，以便于貸款的發(fā)放以及小額信貸保證保險(xiǎn)的銷售，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)可以由國(guó)家和地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。

（四）深化銀行與保險(xiǎn)公司的合作

由于小額信貸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)涉及銀行和保險(xiǎn)公司兩大機(jī)構(gòu)，除了根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)買單”的原則分?jǐn)倱p失外，還應(yīng)該在嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)共同商討刺激農(nóng)戶貸款和促進(jìn)保險(xiǎn)營(yíng)銷的策略，并將工作落實(shí)到位。由于在審核借款人資格時(shí)考慮的要素大體一致，雙方可以攜手建立共享數(shù)據(jù)庫(kù)，共用一