鄭杰

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

“9073”格局下的上海社區(qū)養(yǎng)老政策
——基于網(wǎng)狀社區(qū)模式的視角

鄭杰

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

作為“9073”養(yǎng)老格局建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，上海市社區(qū)養(yǎng)老政策如何正確定位社區(qū)的功能，顯得尤為重要。本文歸納了當(dāng)前有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老學(xué)術(shù)研究成果的特點(diǎn)，分析了目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中可能存在的問(wèn)題。通過(guò)提出以“網(wǎng)狀社區(qū)”為理念的“面對(duì)面”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，并以此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上海市現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)，指出其存在的各種不足，并結(jié)合網(wǎng)狀社區(qū)的理念對(duì)上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的改進(jìn)提出了具體的意見(jiàn)。

老齡化；養(yǎng)老服務(wù)模式；網(wǎng)狀社區(qū)

作為全國(guó)第一個(gè)進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，上海市的老年人口（60歲及以上）截至2013年底已經(jīng)達(dá)到387.62萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?7.1%，呈現(xiàn)出了老年人口基數(shù)大、老齡化程度高、高齡化趨勢(shì)明顯、“純老家庭”和獨(dú)居老人數(shù)量多等特點(diǎn)。不斷增加的養(yǎng)老服務(wù)需求對(duì)現(xiàn)有模式下的政府與社會(huì)，在長(zhǎng)期養(yǎng)老服務(wù)資源的存量與使用上都施予了巨大的壓力［1］。上海市于“十一五”規(guī)劃中提出要構(gòu)建一個(gè)“9073”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的居家養(yǎng)老、7%的社區(qū)養(yǎng)老和3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，并于“十二五”規(guī)劃中宣稱(chēng)已經(jīng)初步建成。社區(qū)養(yǎng)老作為承接居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的中間模式，也成為“9073”養(yǎng)老格局建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而如何正確定位社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的功能，以發(fā)揮其在福利輸送中的彈性和張力，就顯得尤為重要。

一、國(guó)內(nèi)有關(guān)“社區(qū)養(yǎng)老”的研究現(xiàn)狀：分析與評(píng)價(jià)

從國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的討論來(lái)看，“社區(qū)養(yǎng)老”概念的產(chǎn)生可以從學(xué)界對(duì)養(yǎng)老方式定義的討論進(jìn)行追溯。有學(xué)者曾指出：“養(yǎng)老資源的提供者”和“養(yǎng)老職能的承擔(dān)者”這兩個(gè)角色是可以分離的［2］。這就為“社區(qū)”與“居家”兩個(gè)概念的組合提供了學(xué)術(shù)基礎(chǔ)?！吧鐓^(qū)養(yǎng)老”概念的提出具有我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的必然性因素。一方面，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)仍處于相對(duì)不發(fā)達(dá)階段，建立在家庭養(yǎng)老形式基礎(chǔ)上的，依托社區(qū)功能的養(yǎng)老方式成為了提高效率、節(jié)省社會(huì)成本的養(yǎng)老服務(wù)模式［3］。另一方面，傳統(tǒng)觀念中對(duì)于“家”的概念的依賴(lài)，使得主觀上社區(qū)家庭養(yǎng)老服務(wù)的模式更能被老年人所接受［4］。隨著老年人社區(qū)服務(wù)實(shí)踐的不斷出現(xiàn)與發(fā)展，“社區(qū)養(yǎng)老”以實(shí)證分析為具體研究方法的相關(guān)成果也逐漸形成，并逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的理論分析成為學(xué)界相關(guān)研究的主流。從研究的層次上來(lái)看，此類(lèi)研究主要集中在中微觀層面，將某些街道、新村在具體實(shí)踐中形成的做法和模式進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析。在研究視角上，近年來(lái)的一些成果中，從對(duì)原有的實(shí)踐進(jìn)行被動(dòng)的評(píng)價(jià)［5］，到根據(jù)老年人實(shí)際需求對(duì)安排服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行具有主動(dòng)性的排序［6］，再到對(duì)制度設(shè)定不足問(wèn)題的認(rèn)知［7］，乃至對(duì)具有普遍性的制度量化評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)探討等［8］，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際問(wèn)題研究的深度是在不斷推進(jìn)的。

不過(guò)，實(shí)踐層面研究在不斷推進(jìn)的過(guò)程中，并不能掩蓋社區(qū)養(yǎng)老模式在一些基本問(wèn)題上的研究不足，有些問(wèn)題并沒(méi)有能夠得到很好回答。首先，當(dāng)下實(shí)證研究對(duì)于“社區(qū)”概念的定位是否過(guò)于狹窄？盡管這也是由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中尚未得到普遍性的展開(kāi)，而使得具體案例的研究缺乏更為宏觀的實(shí)踐外部性條件。不過(guò)從理論上來(lái)看，一個(gè)社區(qū)僅僅被定義為一個(gè)物理上固定的聚居地，雖然反應(yīng)了社區(qū)服務(wù)提供的范圍性與便利性，固化的社區(qū)概念在一定程度上也限制了老年人享受晚年生活和養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)活動(dòng)空間。其次，社區(qū)老年服務(wù)供給的來(lái)源上，盡管社會(huì)多元化多渠道的服務(wù)提供在理論上達(dá)成了共識(shí)，但如何形成具體的多元供給格局，或者創(chuàng)造社會(huì)多元化主體參與的條件？這一問(wèn)題同樣沒(méi)有能夠很好地回答。在實(shí)踐中，以政府為主導(dǎo)，甚至以政府統(tǒng)籌統(tǒng)包的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)占絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，其余社會(huì)主體的參與力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠［9］?？傊?，這些問(wèn)題的存在，使得目前我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老具有資源提供“行政化”與職能承擔(dān)“固定化”的特征。盡管我國(guó)采取這樣的社區(qū)養(yǎng)老模式具有其現(xiàn)實(shí)合理性，但上述問(wèn)題的存在，使我們不禁要思考這種模式能否保證其制度的可持續(xù)性，以及較高的養(yǎng)老服務(wù)效率。

二、“社區(qū)”概念的本質(zhì)與“網(wǎng)狀社區(qū)”模式的提出

在概念上，社區(qū)養(yǎng)老是指老年人按照我國(guó)民族生活習(xí)慣，選擇居住在家庭中安度晚年生活的基礎(chǔ)上，以社區(qū)為平臺(tái)，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為老人盡可能地提供各種養(yǎng)老服務(wù)需求的一種模式。使得老年人在晚年生活中，既不離開(kāi)親人、朋友，同樣也不使老年人脫離或者半脫離社會(huì)，在社會(huì)力量扶持與介入的同時(shí)表現(xiàn)出一定的靈活性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，社區(qū)養(yǎng)老其實(shí)是在家庭養(yǎng)老的自主性與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制性之間進(jìn)行一種適度的平衡。

而在社區(qū)養(yǎng)老這個(gè)范疇內(nèi)，目前實(shí)踐中對(duì)于社區(qū)的定義通常是局限在地緣之上的，即與新村、小區(qū)或者街道等名詞在意義上與“社區(qū)”接近或者相同，盡管擁有和社區(qū)理論類(lèi)似的外在形態(tài)，但這種社區(qū)構(gòu)建的邏輯與地緣社區(qū)并不相同，在此我們可以將按這種行政地理區(qū)域劃分的社區(qū)看作是一種“類(lèi)地緣社區(qū)”。盡管類(lèi)地緣社區(qū)并不根本違背社區(qū)作為一種社會(huì)意識(shí)存在的本質(zhì)，但僅僅依靠獨(dú)立僵化的區(qū)域性劃分，并不能夠從根本上釋放社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的全部社會(huì)效用。這其中包含了兩個(gè)具體的內(nèi)容，首先，類(lèi)地緣社區(qū)未必能有效地對(duì)其所屬的老年人群體的具體養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行歸類(lèi)和劃分，相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)資源的提供在這一社區(qū)群體中并不能形成趨同性和規(guī)模性的優(yōu)勢(shì)，養(yǎng)老資源需求的傾向性很難明確。其次，類(lèi)地緣社區(qū)的養(yǎng)老資源提供往往直接或間接地由該社區(qū)行政所屬的一級(jí)政府來(lái)控制，這與在當(dāng)今學(xué)界主流認(rèn)識(shí)中，倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)多元化養(yǎng)老服務(wù)供給主體參與是相對(duì)背離的，單一由政府供給的養(yǎng)老服務(wù)可能存在的官僚主義或效率低下的問(wèn)題，必須通過(guò)多元化的提供主體來(lái)解決。

圖1-1 傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)履行路徑（左）圖1-2 網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)履行路徑（右）

總而言之，在目前以地緣定位社區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式容易產(chǎn)生如圖1-1所示的情況，盡管有所謂的“社區(qū)”設(shè)定，但養(yǎng)老服務(wù)具體履行的路徑在本質(zhì)上仍表現(xiàn)為一種“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的服務(wù)模式。此時(shí)的社會(huì)養(yǎng)老在“社區(qū)”這一范圍性的界定上并沒(méi)有產(chǎn)生任何對(duì)養(yǎng)老資源分配輸送有利的效用。由于此種現(xiàn)象的存在，所以部分學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，社區(qū)的存在不是客觀被動(dòng)的，要提升整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)資源利用與分配的效率，就必須主動(dòng)地以構(gòu)建一個(gè)具有養(yǎng)老服務(wù)資源供給與需求功能積極對(duì)應(yīng)的“社區(qū)”。而要形成這樣一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)資源有效共享的社會(huì)平臺(tái)，就必須突破原有地域的界限，一方面從每個(gè)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)具體需求的種類(lèi)出發(fā)，進(jìn)行同類(lèi)的歸納和聯(lián)系。另一方面通過(guò)對(duì)各項(xiàng)養(yǎng)老資源服務(wù)提供渠道進(jìn)行整合和暢通，提升養(yǎng)老服務(wù)的能量，最終達(dá)到一種“面對(duì)面”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式（如圖1-2）。這樣的做法和理念，被某些國(guó)外學(xué)者稱(chēng)為“網(wǎng)狀社區(qū)”［10］。其內(nèi)容是為了實(shí)現(xiàn)有效照顧老人的目標(biāo)，社區(qū)組織努力連結(jié)當(dāng)?shù)夭煌睦鎴F(tuán)體或組織，藉由與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人員的合作，彌補(bǔ)社區(qū)義工專(zhuān)業(yè)能力的不足，進(jìn)而形成一個(gè)相互支援與協(xié)助的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源的來(lái)源不能僅僅只依靠政府，如家庭照顧、社區(qū)互助、非政府組織等都可以在具體的條件下參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。如果能夠跳出傳統(tǒng)類(lèi)地緣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的模式，那么社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源可以在一個(gè)更自主和寬泛的平臺(tái)下進(jìn)行多樣性組合，由于各種不同養(yǎng)老服務(wù)資源供給，根據(jù)其主體的差別而存在各自?xún)?yōu)缺點(diǎn)（圖表2），故根據(jù)實(shí)際情況，采用適當(dāng)?shù)亩喾N供給主體相配合的方式可以在理論上達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，揚(yáng)長(zhǎng)避短的效果［11］。筆者認(rèn)為，這種面與面結(jié)構(gòu)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，一個(gè)比較理想且應(yīng)當(dāng)趨近的狀態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。

三、上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

在明確了網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的理論基點(diǎn)及其具體內(nèi)涵之后，我們將其與上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的情況進(jìn)行結(jié)合。從官方文件來(lái)看，上海地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策屬于“十一五”以來(lái)提出并逐步完善的“9073”養(yǎng)老服務(wù)大格局之下的，即占總量7%的老年人接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。其主要內(nèi)容是是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門(mén)服務(wù)、社區(qū)日托和短期入托為主要形式的一種養(yǎng)老方式。上海市民政事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中指出，“建立完善以家庭為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐，有梯度、可銜接的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，強(qiáng)調(diào)“以社區(qū)照護(hù)為重點(diǎn)，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面”，本文認(rèn)為目前在7%社區(qū)養(yǎng)老與90%的居家養(yǎng)老在實(shí)踐中的分割界限并不十分明確的前提下，社區(qū)養(yǎng)老在實(shí)踐中存在概念寬泛化和服務(wù)多元化的趨勢(shì)，無(wú)論是在整體格局中還是覆蓋群體的總量上，其重要性都在不斷地提高，然而這也意味著社區(qū)養(yǎng)老制度所要面對(duì)的服務(wù)壓力將逐漸增大。目前社區(qū)養(yǎng)老覆蓋7%的老年人口，就意味著約30萬(wàn)的老年人將納入此體系之中。所以對(duì)于上海地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)就顯得非常重要，并且這也是我們進(jìn)一步分析以網(wǎng)狀社區(qū)模式為目的的政策變化與調(diào)整之基礎(chǔ)。

由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所涵蓋的內(nèi)容是全面性的，它以全部老年人的需求為導(dǎo)向，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)貫穿到老年生活的各個(gè)領(lǐng)域，關(guān)注老齡生命階段的全過(guò)程。涉及生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神文化、心理指導(dǎo)、法律援助、臨終關(guān)懷、急救等各個(gè)領(lǐng)域，以及老年的不同生命時(shí)段。限于篇幅，我們不可能將所有與社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域全部進(jìn)行詳細(xì)的分析。從具體的服務(wù)內(nèi)容上來(lái)看，一部分服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入具有專(zhuān)業(yè)性的限制與規(guī)定，譬如醫(yī)療護(hù)理、心理指導(dǎo)與法律援助等方面，此類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)在目前不具有形成廣泛網(wǎng)狀模式運(yùn)行的基礎(chǔ)。另一部分養(yǎng)老服務(wù)是開(kāi)放且免費(fèi)的，具有公共或準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，譬如老年人活動(dòng)室，以及帶有志愿者性質(zhì)和互助性質(zhì)的精神慰藉等項(xiàng)目，此類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也無(wú)需納入網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老模式進(jìn)行討論。故在此我們就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中有償生活照料部分為對(duì)象進(jìn)行分析。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看（圖表2），上海地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)接受服務(wù)的人數(shù)、范圍，以及享受養(yǎng)老補(bǔ)貼的數(shù)量是在不斷增長(zhǎng)的。這說(shuō)明作為一種普遍性的制度，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度實(shí)踐是在逐步深化的。在深化的過(guò)程，從網(wǎng)狀社區(qū)構(gòu)建的角度來(lái)看，除了之前在理論敘述中涉及的一些普遍性問(wèn)題，在上海的實(shí)踐中同樣存在之外，還存在以下三方面的不足。

表1 不同供給主體的主要優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)比較

表2 上海地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)

第一，社區(qū)養(yǎng)老的有效需求難以被激發(fā)并形成規(guī)模。主要表現(xiàn)在政府財(cái)政支持補(bǔ)貼的養(yǎng)老服務(wù)需求對(duì)象過(guò)于狹窄。盡管享受養(yǎng)老補(bǔ)貼的人數(shù)在不斷地增長(zhǎng)，但與上海老年人口總量的基數(shù)相比還存在相當(dāng)大的差距。此外，政府補(bǔ)貼的對(duì)象，在整體接受養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)中的比例在整體趨勢(shì)上卻是不斷下降的，并且2012年還出現(xiàn)享受養(yǎng)老補(bǔ)貼政策人數(shù)同比上一年度下降的情況。事實(shí)上，從老年人的收入來(lái)看，上海城鎮(zhèn)老年人的經(jīng)濟(jì)來(lái)源絕大多數(shù)是依靠養(yǎng)老金，然后是子女的經(jīng)濟(jì)資助。較為單一的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，加以老年人相對(duì)年輕人而言額外支出較高的醫(yī)療費(fèi)用，使其難以在有償與半有償?shù)臓顟B(tài)下，大規(guī)模、長(zhǎng)期性地接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。從調(diào)動(dòng)老年人的社區(qū)服務(wù)需求，為老年人群體在需求層面形成較為寬泛的社區(qū)規(guī)模需求的角度來(lái)看，針對(duì)老年人社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)是全面性的。但目前上海實(shí)行補(bǔ)貼政策的支持對(duì)象主要針對(duì)部分高齡化與貧困群體，這對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老制度在全體性覆蓋的促進(jìn)上，并不能起到太多積極的作用。

第二，由于人員構(gòu)成來(lái)源于服務(wù)方法上的原因，社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)者在服務(wù)供給的穩(wěn)定性與質(zhì)量上存在欠缺。根據(jù)近期的數(shù)據(jù)（圖2）來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員主要來(lái)自三個(gè)方面，政府通過(guò)積極就業(yè)政策扶持的失業(yè)對(duì)象，相對(duì)本地就業(yè)較處于弱勢(shì)地位的外來(lái)務(wù)工者，以及不具有正規(guī)勞動(dòng)關(guān)系的返聘人員、在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中并不明確的事業(yè)編制人員。除了占少數(shù)比例的在編人員之外，其他人員在參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的主觀意愿上存在著較大的被動(dòng)性，加之實(shí)踐中多是以工作人員與老人之間一對(duì)一的服務(wù)履行模式，很難形成群體之間的相互交流并減輕工作的難度，使得多數(shù)的從業(yè)人員在具體的服務(wù)中很難長(zhǎng)期堅(jiān)守工作崗位［12］。

圖2 上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員構(gòu)成（2010年末）

第三，跨區(qū)縣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以形成有效聯(lián)合。其具體表現(xiàn)形式為養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼主體的逐步下放。上海市規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼費(fèi)用由市和區(qū)縣福利彩票公益金每年各出1000萬(wàn)之外，剩下的由市區(qū)（縣）政府按1:1配，并且要求有能力的區(qū)縣應(yīng)在市規(guī)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這樣一種財(cái)務(wù)分擔(dān)模式造成了區(qū)縣政府不僅在融資中占的絕對(duì)比重大，上升的速度也快。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)（表3）我們能夠看到這一趨勢(shì)。盡管在實(shí)踐中采取這樣做法的原因，可能是區(qū)縣政府在各自社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)行過(guò)程中存在差異性而采取了財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)源相對(duì)獨(dú)立的政策傾向，但必須認(rèn)識(shí)到這種財(cái)政統(tǒng)籌分配權(quán)限下放的做法，容易在各區(qū)縣之間形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資源型壁壘。這可能使得各區(qū)縣為了保障自身財(cái)政資源在本轄區(qū)使用的有效性，而在具體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作上采取消極的態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的碎片化傾向。

表3 上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)源情況

綜上分析，本文認(rèn)為上海地區(qū)現(xiàn)行的社區(qū)養(yǎng)老制度具體構(gòu)建的政策安排上，目前并沒(méi)有與網(wǎng)狀社區(qū)模式所具有的理念和做法緊密結(jié)合。造成這種狀態(tài)的主要原因有兩點(diǎn)。一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系作為一種全面覆蓋與廣泛參與的制度，其體系的形成和完善并非一日之功。而網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老模式作為一種理想狀態(tài)，其短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)的難度更大。上海地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老制度仍處于初步建設(shè)的階段，有一部分社會(huì)歷史性因素，諸如老年人主觀上對(duì)于社會(huì)性養(yǎng)老服務(wù)的需求，人們對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的認(rèn)可程度的限制等，都可能阻礙社區(qū)養(yǎng)老制度的積極發(fā)展，這種觀念上的改變需要經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間，但也不排除政府通過(guò)有效的手段來(lái)引導(dǎo)觀念的加速轉(zhuǎn)變。另一方面，上海地區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老模式的實(shí)踐具有短期目標(biāo)明確的特征，但在長(zhǎng)遠(yuǎn)制度構(gòu)建的目標(biāo)上缺少具有前瞻性的實(shí)踐制度安排，這就需要政府在執(zhí)行思路上進(jìn)行對(duì)應(yīng)的調(diào)整，不僅要考慮眼前的現(xiàn)狀，更要為未來(lái)的制度發(fā)展打好現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。

四、改進(jìn)建議與思考

在分析上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中的一些不足之后，本文針對(duì)這些不足提出基于網(wǎng)狀社區(qū)理念下的改進(jìn)建議。

第一，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的滯后性以及老年人收入單一的問(wèn)題使得社區(qū)養(yǎng)老需求與社區(qū)養(yǎng)老供給關(guān)系處于一種潛在狀態(tài)之下，加之政府財(cái)政補(bǔ)貼政策的問(wèn)題使得這種關(guān)系本身并沒(méi)有被很好地激發(fā)出來(lái)，尤其沒(méi)能形成以相對(duì)自由有效的市場(chǎng)渠道來(lái)完成這種服務(wù)，不能不說(shuō)是一種缺陷。從政府的角度而言，建議政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)或個(gè)體合作，通過(guò)全部或部分服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的方式將補(bǔ)助資金預(yù)支并以“補(bǔ)助”的方式，全面性地對(duì)需要的老年人進(jìn)行對(duì)應(yīng)的發(fā)放，形成以政府參與中介為形式的“準(zhǔn)市場(chǎng)”模式，促使老年人與社會(huì)組織分別積極尋求與提供社區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而對(duì)網(wǎng)狀社區(qū)模式構(gòu)建所需的主觀理念進(jìn)行積極的引導(dǎo)。

第二，養(yǎng)老服務(wù)的履行過(guò)程中，老年人通常僅單獨(dú)地與相對(duì)方服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員產(chǎn)生關(guān)系。很少有老年人根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行主動(dòng)性、群體性的養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務(wù)提供方形成積極的交流與互動(dòng)。這樣難以形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與需求達(dá)成共性的“社區(qū)”關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源有針對(duì)性、群體性的供給。除了進(jìn)一步提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)與能力之外，建議可以考慮各級(jí)政府，在其所屬轄區(qū)內(nèi)引導(dǎo)其臨近社區(qū)形成社區(qū)服務(wù)需求的聯(lián)合性平臺(tái)。定期對(duì)一個(gè)平臺(tái)范圍內(nèi)老年人具體養(yǎng)老需求的調(diào)查與歸納，或者讓老年人主動(dòng)聚集并討論各自平臺(tái)范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的具體需求內(nèi)容與分配方案，以此作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供方的具體行動(dòng)指南。這樣，社區(qū)養(yǎng)老福利具體的執(zhí)行效率將得到大幅度的提高。值得一提的是，老年人形成群體、形成社區(qū)服務(wù)需求聯(lián)合的行為本身，同樣是一種積極的社會(huì)互動(dòng)方法，在實(shí)施的過(guò)程中同樣能夠形成老年人之間相互扶持的良好環(huán)境，也將有利于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源的節(jié)約［13］。

第三，現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老財(cái)政支出逐步下移的方式，容易阻礙區(qū)縣級(jí)政府之間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的主動(dòng)交流，有研究指出這種財(cái)政的支出安排具有相對(duì)僵化與低風(fēng)險(xiǎn)的特征［14］，本文也贊同此觀點(diǎn)。從有利于網(wǎng)狀社區(qū)模式發(fā)展的角度來(lái)看，建議將財(cái)政支持的方式做如下改變。首先，保障基本養(yǎng)老財(cái)政支持的比例在市政府與區(qū)縣政府之間進(jìn)行固定分配。其次，由于進(jìn)行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合變動(dòng)，從而產(chǎn)生的額外費(fèi)用，可以由相關(guān)的區(qū)縣政府之間自由協(xié)商費(fèi)用的分擔(dān)，原則上可以向市政府申請(qǐng)額外費(fèi)用的支持。這樣的做法將資源靈活調(diào)配的審批權(quán)收歸市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，能夠盡可能避免區(qū)縣政府之間因?yàn)榻?jīng)費(fèi)分?jǐn)偟膯?wèn)題而產(chǎn)生“各自為政”現(xiàn)象，與此同時(shí)給予區(qū)縣政府一定的自由協(xié)商權(quán)力，以應(yīng)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)短暫、緊急與臨時(shí)性的資源整合需求。這樣在財(cái)政支持層面形成有利于網(wǎng)狀社區(qū)模式發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)。

網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老模式是一個(gè)建立在服務(wù)需求方充分合意，以及服務(wù)供給方充分合作的基礎(chǔ)上展開(kāi)的一種相對(duì)自由且具有效率的社會(huì)養(yǎng)老模式。遵循網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老模式的價(jià)值理念，如何最大限度上挖掘并提高服務(wù)資源的使用效率，由于實(shí)踐上的諸多不確定性，本文不可能就任何一個(gè)方面對(duì)上海在未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建中做出全方位的分析與預(yù)測(cè)。但在充分發(fā)揮網(wǎng)狀社區(qū)模式自主性與效率性的同時(shí)，仍需要強(qiáng)調(diào)在當(dāng)下網(wǎng)狀社區(qū)養(yǎng)老模式構(gòu)建的進(jìn)程中，以政府為主導(dǎo)與核心仍然是必須堅(jiān)持的一個(gè)原則，完全自由化養(yǎng)老服務(wù)模式可能存在的各種市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)與社區(qū)養(yǎng)老的基本保障性存在一定的矛盾，網(wǎng)狀社區(qū)必須建立在一定安全性的基礎(chǔ)之上，才能進(jìn)一步發(fā)展其自由性與效率性，這樣才有可能發(fā)揮其最大的社會(huì)價(jià)值。

［1］彭亮，王裔艷.上海高齡獨(dú)居老人研究［J］.南方人口，2010，（5）.

［2］穆光宗.中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的變革和展望［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（5）.

［3］閻安.論社區(qū)養(yǎng)老：中國(guó)城市養(yǎng)老模式的新選擇［J］.科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會(huì)，2007，（2）.

［4］劉飛燕.養(yǎng)老：一種新型的社會(huì)養(yǎng)老方式［J］.消費(fèi)經(jīng)濟(jì)，2006，（12）.

［5］張曉霞.社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題調(diào)查——以江西南昌市為例［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2008.11.

［6］李兵，張文娟，洪小良.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策體系研究——以北京市月壇街道為例［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（1）.

［7］高秀艷，王娜.社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鉆石模型分析：以沈陽(yáng)市為例［J］.社會(huì)主義研究，2007，（6）.

［8］章曉懿，劉幫成.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量模型研究——以上海市為例［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2011，（3）.

［9］毛滿長(zhǎng).西北地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老：功能限度與完善［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2009，（4）.

［10］Gilchrist·A.TheWell-ConnectedCommunity:Anetworking approach to community development［M］.Bristol:Policy Press.2004.

［11］曹艷春，吳蓓，戴建兵.我國(guó)需求導(dǎo)向型老年社會(huì)福利內(nèi)容確定與提供機(jī)制分析［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2012，（8）.

［12］陳卓頤，黃巖松，羅志安.關(guān)于提高養(yǎng)老照護(hù)從業(yè)人員素質(zhì)的思考［J］.中國(guó)老年醫(yī)學(xué)雜志，2006，（1）.

［13］陳燕禎.社區(qū)老人照顧支持體系及政策之探討［J］.社區(qū)發(fā)展季刊，2005，（6）.

［14］田青.老年人社區(qū)照料服務(wù)：基于福利多元主義的比較研究［D］.華東師范大學(xué)博士論文，2010.

The Analysis of Shanghai’s Community Care Service Policy——Based on the perspective of the well-connected community model

ZHENG Jie

（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

As a key role of the“9073”social care pattern，it’s critical for Shanghai community care policy to position the role of community.This paper makes a conclusion of the present researches and opinions about the social care services policy，and make an analysis of what kind of problems should be taken place in recent practice.By proposing the“well-connected community”concept and the“face to face”social care service model.Keep them as standards on the Shanghai existing social care service policies which is evaluated，and points out their various deficiencies，and makes some specific comments to the improvements of the social care system in Shanghai by combining the concept of“well-connected community”.

aging；social care service system；well-connected community

D632.1

A

1009-6566（2014）06-0036-06

2014-11-07

鄭杰（1990—），女，安徽淮南人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障政策。