臨安市國土資源局 張 果

建立生態(tài)治理補償金制度的思考

臨安市國土資源局 張 果

浙江省是全國最早實行生態(tài)治理備用金制度的地區(qū)，2001年浙江省人民政府通過《關于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》（浙政發(fā)〔2001〕81號）文件（以下簡稱81號文）的形式對礦山生態(tài)治理政策進行了規(guī)定，2004年省人大通過修改《浙江省礦產資源管理條例》第24、36條，在法規(guī)層面上對礦山生態(tài)治理備用金的征收和使用進行了規(guī)定。國土資源部2009年出臺了44號部長令《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》，從部門規(guī)章的角度對礦山生態(tài)治理備用金的有關事項進行了規(guī)定。浙江省從實施該項政策以來已征收了生態(tài)治理備用金12億元，使企業(yè)在破壞環(huán)境的同時也付出了一定的代價。但是隨著生態(tài)治理備用金數(shù)額的迅速增長，生態(tài)治理備用金的動用率卻嚴重偏低，生態(tài)治理備用金雖然對礦主和礦業(yè)投資人造成了一定的資金壓力，但對生態(tài)本身的治理效果卻偏低?；谝陨蠁栴}，筆者試著以物權為基礎做一定的研究，并提出個人的看法供方家斧正。

一、生態(tài)治理備用金的定義及價值分析

按照81號文的規(guī)定，生態(tài)治理備用金是指采礦權人在開采礦產資源過程中及其在閉坑、停辦、關閉礦山后為保護礦山自然生態(tài)環(huán)境，防治地質災害和水土流失、恢復植被等工作應繳納的備用治理費。

設立備用金的目的在于約束采礦權人，使其在采礦過程中履行治理礦山環(huán)境的義務。但是由于生態(tài)治理備用金針對的是礦山的后期治理，所以礦山開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境破壞并沒有引起足夠的重視，在礦山開發(fā)過程中遭受的生態(tài)影響并不會得到很好的補償，受影響的居民只能吃啞巴虧。

按照《浙江省礦產資源管理條例》和81號文的規(guī)定，生態(tài)治理備用金從定義上看是一種押金，所有權權屬屬于采礦權人。這種制度制定的初衷是為防止采礦權人不履行生態(tài)治理義務采取的強制性措施，它的數(shù)額大小決定了采礦權人對生態(tài)治理工作的態(tài)度。在實際工作中，國土部門也在積極研究如何提高生態(tài)治理備用金的征收標準，實際上近年來各地生態(tài)治理備用金征收標準一直在緊盯治理費用標準上漲。

雖然生態(tài)治理備用金的征收額在不斷上漲，但在生態(tài)治理備用金的處置上卻陷入了兩難，一方面由于物權權屬的問題，政府部門并未真正動用生態(tài)治理備用金去治理廢棄礦山，另一方面由于廢棄礦山形成的生態(tài)問題始終存在，生態(tài)治理備用金又不能退回，資金的堰塞越積越大。另外一個比較隱蔽又容易被忽略的問題是資金的積壓問題，隨著近年來生態(tài)治理備用金的征收標準逐步提高，部分礦山企業(yè)還沒有開始生產動工就要支付動輒三、五百萬的生態(tài)治理備用金，這筆錢閑置在政府部門指定的銀行賬戶里，一呆就是10年或者更長，這筆錢一直躺在銀行里睡大覺，政府、公眾都得不到利益，企業(yè)大筆資金被占壓，得利的只有銀行，得到大筆長期的低息存款，這并不有利于市場經濟的發(fā)展，這筆資金不應該這樣長期的閑置，因為這筆資金對生態(tài)本身沒有什么幫助，同時資金自身也成為一個問題。

二、生態(tài)治理補償金的定義及其價值分析

黨的十八大三中全會會議提出，要“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”。

針對生態(tài)治理備用金制度存在的問題，筆者提出生態(tài)治理補償金的概念，并試圖做相關的論證。

生態(tài)治理補償金是采礦權人為其對生態(tài)環(huán)境破壞作出對等的補償費用，是采礦權人為破壞環(huán)境付出的代價，生態(tài)治理補償金權屬屬于原生態(tài)環(huán)境享有者，即生態(tài)環(huán)境遭到破壞后的受害者包括村民、其他公眾和政府。

這個定義的核心是物權的轉移，由采礦權人轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞后的受害者?？梢愿淖儾傻V權人破壞了環(huán)境但卻只是繳納環(huán)境破壞押金，而且押金的所有權還歸他所有的情況。從更加廣闊的角度考慮生態(tài)治理問題，讓生態(tài)治理問題變成一個動態(tài)的，與采礦權人破壞環(huán)境程度相適應的補償機制問題，避免遵守環(huán)保要求和不遵守環(huán)保要求的采礦權人承擔相同生態(tài)治理備用金的問題，既使采礦權人付出相應的代價又避免高額的資金閑置。

生態(tài)治理補償金要充分體現(xiàn)采礦權人對生態(tài)環(huán)境的實際破壞程度，破壞得重就要繳納更多的補償金，對周邊村民或者公眾要動態(tài)地支付生態(tài)環(huán)境影響費用，影響越大，補償費用越高。要體現(xiàn)采礦權人對生態(tài)環(huán)境治理的成效而采取不同的征收政策，生態(tài)環(huán)境治理效果好，需要繳納的備用治理部分金額可以減少，治理得不好就要加重征收。

生態(tài)治理補償金要涵蓋預期治理費用和公眾補償金，公眾補償金在公眾遭受環(huán)境惡化的期間就要進行動態(tài)收取和發(fā)放，預期治理費用則根據(jù)礦山的生態(tài)恢復評估進行征收，征收款所有權不屬于采礦權人，在采礦權人礦山到期后自然收歸國有，由政府根據(jù)礦山實際情況采取治理措施。

三、制定完整的政策體系實現(xiàn)以生態(tài)治理補償金對礦山生態(tài)環(huán)境的管理

生態(tài)治理補償金是一種動態(tài)的資金，需要動態(tài)的管理，這需要改變目前靜態(tài)的生態(tài)治理恢復方案的方法。目前的礦山在設計之初編制一本生態(tài)治理恢復方案，作為礦山生態(tài)治理的指導性文件，但現(xiàn)實是礦山大多不會按照治理恢復方案施工，政府部門生態(tài)方案的管理由于缺乏強有力的手段，也只能做到在生態(tài)治理備用金征收上不失職，所以生態(tài)治理恢復方案是一本作用有限的方案。

實現(xiàn)生態(tài)治理補償金與生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)動需要設計一套政策，筆者設想從生態(tài)環(huán)境評價制度，礦山不同階段評價和動態(tài)征收制度及后期資金全程動態(tài)處置制度等政策實現(xiàn)管理。

1.在礦山的管理中采取礦山生態(tài)環(huán)境評價制度，礦山開發(fā)之初對礦山進行初期評估，對礦山開發(fā)基建期可能引發(fā)的生態(tài)影響進行評價，計算出對周邊公眾的補償額和對自然生態(tài)的破壞價值。礦山需要足額支付兩筆款項，即公眾補償金和國家治理備用金；對周邊公眾的補償額在周期內及時發(fā)放到位，對自然生態(tài)環(huán)境破壞價值補償額作為國家治理備用金，權屬不屬于采礦權人。

2.在礦山達產后的穩(wěn)產期，采取兩年一次的評價，根據(jù)采礦權人對自然環(huán)境和周邊公眾的實際破壞影響程度進行計算，對于周邊公眾的補償額再次征收，并及時發(fā)放給周邊公眾。對于自然生態(tài)環(huán)境破壞，如果沒有加大破壞或者雖然加大破壞但是對前期破壞進行了有力的恢復，可以不加大國家治理備用金的征收額度，如果進一步加大破壞則進一步加大國家治理備用金征收額度。

3.在礦產資源枯竭期，為防止采礦權人掠奪和破壞性開采資源，其生態(tài)環(huán)境破壞要進行年度評價，必要時實行季度評價，對此時采取掠奪性和破壞性開采，要加大處罰力度，同時要加重生態(tài)治理補償金的征收，征收額與其最大破壞可能值相當。始終保證采礦權人從采礦行為獲利中支付足額生態(tài)治理責任費用。

4.在礦山閉坑前，要進行礦山終了生態(tài)環(huán)境評價，如果礦山生態(tài)環(huán)境已經達到良好或者恢復到開采前水平，可以考慮給予礦主適當?shù)纳鷳B(tài)治理補償金獎勵。礦山閉坑后，采礦權人的權力義務隨之結束，采礦權人不需要再履行生態(tài)治理責任，國家也不欠采礦權人生態(tài)治理備用金。

四、需要完備的法律和政策規(guī)定確保生態(tài)治理補償金制度的落實

從設想上看，這種制度能很好的杜絕采礦權人從自然資源的獲取中逃脫其應負擔的生態(tài)治理責任。但在實際的操作中，如果沒有良好的政策體系制約，通過鉆政策空子的方法仍然可能逃脫應有的責任。筆者建議從幾種方向對此政策作出規(guī)定。

1.建立自然資源生態(tài)價值評價體系。要向采礦權人征收生態(tài)治理補償金，需要準確知道采礦權人應該為生態(tài)治理責任付出多大的資金代價，所以需要制定比較完善的價值評價體系，對評價單位進行資質管理，評價人員進行資格管理，評價程序和評價方法采用統(tǒng)一的標準化管理。

2.嚴格的政策實施制度。由于這項工作是動態(tài)的工作，礦政管理需要有專門的人員負責及時的開展此項工作，在礦政管理的規(guī)定中，應該對管理機關和管理人員的職能進行規(guī)定，對于不配合的企業(yè)采取必要的管理手段，比如年檢不合格等方式方法，以使政策得以順利實施。

3.嚴厲的責任追究制度。為防止管理者和被管理者不能很好地配合和完成此項工作，要從工作瀆職等角度進行有關的責任追究規(guī)定，讓被管理者不敢越雷池，讓管理者能夠有效地完成工作職責。

希望通過生態(tài)治理補償金的政策引導，使采礦權人在開展采礦活動的過程中合理的履行其生態(tài)治理責任，讓采礦權人為采礦活動造成的負外部性埋單，真正實現(xiàn)礦業(yè)與其他行業(yè)，礦山與周邊環(huán)境的和諧發(fā)展。